新一輪歐盟金融監管體制改革的實踐與啟示

【摘要】2008年金融危機爆發后，美歐各國加強了對系統性金融風險的監管和防范，歐盟推動了新一輪的歐盟金融監管改革，旨在打破各成員國在金融監管領域相互割據的局面，實現歐盟層面上的統一監管。其核心內容是建立歐洲系統性風險管理委員會（ESRC）和歐洲金融監管者體系（ESFS），從宏觀和微觀兩個層面加強監管。本文分析了歐盟金融監管體制改革的主要動因、演進過程和主要框架，并探討了新歐盟金融監管體制的主要特點和對深化我國金融管理體制改革的啟示作用。

【關鍵詞】歐盟金融監管體制改革實踐與啟示

一、歐盟金融監管體制改革的動因與演進

2008年，起源于美國的次貸危機演變為全球性金融危機，金融危機充分暴露出了歐盟金融監管各國條塊分割的弊端，由此造成的后果是歐盟對于在歐洲金融市場上不斷蔓延的風險缺乏全面認識，反應遲鈍，等到危機爆發時，又各自為戰，幾乎沒有統一應對的有效手段。因此，對歐盟金融監管體制進行改革，加強宏觀審慎性管理、防范系統性金融風險、將危機遏制于萌芽階段成為金融危機后歐盟金融監管體制改革的主要方向。2009年5月，歐盟委員會發布《歐洲金融監管》草案，該草案就建立新的歐洲金融監管體系提出了一個平衡、務實的設想。這一設想的核心是加強各國監管者的合作和協調，包括建立新的歐洲監管機構并首次建立一個歐洲層面的機構負責監測整個金融體系的風險。2009年9月22日，歐洲議會通過歐盟金融改革法案，決定建立一系列新的歐洲監管機構替換之前的各種委員會以監管各類金融機構，并成立歐洲系統性風險委員會負責監控和預警歐洲經濟中的各種風險。2011年，歐盟三大金融監管機構（歐洲銀行業監管局、歐洲保險與職業養老金監管局和歐洲證券與市場監管局）正式開始運轉，加上此前已成立的歐洲系統風險委員會，由金融危機催生的新歐盟金融監管體系已基本建立并開始履行職責。該新體系旨在為歐洲金融業的有序復蘇提供更優良的監管環境，并避免再次發生大規模的深度金融危機。

二、歐盟金融監管體制改革的主要框架

（一）歐洲系統性風險委員會（ESRC）

長期以來，歐洲的宏觀審慎分析是分離的，由不同國家、不同層次的金融監管機構進行，這使歐洲金融市場積累了很多風險因素，包括系統性風險。為此，歐盟委員會決定建立一個單獨機構，負責對整個歐盟金融體系的宏觀審慎監管。它能夠識別金融穩定面臨的潛在風險，提前發布風險預警，并提出風險處置方案。這個單獨的機構就是歐洲系統性風險委員會（ESRC），新設立的ESRC負責在歐洲層面實施宏觀審慎監管，并維護金融穩定。其主要職責是在宏觀經濟和金融市場發展背景下評估歐盟金融體系的穩定性。如果可以預見顯著的金融風險，ESRC會提供早期預警，必要時將建議采取怎樣的補救措施。ESRC提出的預警和建議是普遍性的，也可能針對某個成員國，而且將為相關應對政策提出具體時間表。這些預警和(或)建議將通過經濟與財政部長委員會（ECOFIN）和(或)新的歐洲監管機構發布。ESRC還會依據建議對象的報告，負責監督其建議的落實。

（二）歐洲金融監管者體系（ESFS）

2009年，歐盟理事會通過關于建立歐洲金融監管系統（簡稱ESFS）的決議。作為歐洲監管的操作系統，其旨在通過建立更強大、一致性更高的趨同規則來提高各國監管能力，實現對跨國金融機構的有效監管。ESFS由各國金融監管當局組成，與新的歐洲監管機構一起，確保單個金融機構層面的金融穩定，并保護金融服務消費者的利益。新的歐洲監管體系一方面建立在平均分攤和相互強化的職責基礎上，將各國監管與整個歐洲層面的集中監管結合起來，以促進規則統一以及監管實踐和執法的一致性，另一方面則建立在伙伴關系基礎上，靈活而有效，主要目的是要增進各國監管者的相互信任，確保東道國監管者有合適的權力來制定有關金融穩定和消費者保護的政策，從而使跨境風險得到更有效的管理和防范。在歐盟層面上，歐洲金融監管者體系下設三個新的歐洲監管機構（即歐洲銀行業管理局（EBA）、歐洲保險和職業年金管理局（EIOPA）、歐洲證券業管理局（ESA）。

（三）宏觀監管與微觀監管的協調統一

歐洲金融監管改革的目標是要確保宏觀審慎監管（ESRC的管理）與微觀審慎監管（ESFE的管理）的有效性及其良性互動，ESRC在履行宏觀審慎監管機構職責時，需要微觀層面提供統一的、及時的數據流。同時，各國監管機構的微觀審慎監管也將受益于ESRC對宏觀審慎環境的洞察。只有ESRC與ESFS充分合作、加強溝通、協調行動，在“微觀”和“宏觀”層面之間實行有約束性的合作和信息交流程序，歐洲金融監管的新框架才能真正發揮作用。為識別歐盟金融體系所面臨的潛在風險并確定其嚴重程度等級，ESRC不僅可以從ESFS那里獲取微觀審慎監管有關數據——尤其是大型和復雜跨國集團的數據，而且有權就特定問題直接對各國監管機構和（或）市場經營者開展特別調查。根據新的歐洲監管機構建立所適用的相關法規，各國監管機構需向歐洲監管機構提交必要信息。ESFE同時也需定期向ESRC提供關于所有金融機構和金融市場、尤其是大型和復雜跨國集團的匯總和匿名分類數據。

三、歐盟金融監管體制改革的特點

（一）新體系的監管層次和監管對象更加全面

一方面，歐盟的監管權限得到擴大。除了專門設置履行宏觀監管職能的歐洲系統風險委員(ESFS)會外，更將歐盟層面的直接監管權限由原來僅限于證券市場，擴展至包括銀行、保險、職業養老金在內的幾乎整個金融服務領域。另一方面，全面加強以銀行為主的金融機構風險管理。歐盟認為金融業應當遵循實體經濟發展規律，而非脫離實際地自我膨脹。國際金融危機之后，歐盟開始致力于金融機構風險管理方面的改革。其不僅強化了對銀行的風險約束和關于銀行流動性風險管理的要求，而且通過了關于加強信用評級公司權威性和監管的提案，以及為了增強對沖基金和私人股權基金透明度的監管，歐盟委員會還通過了關于包括對沖基金和私人股權基金在內的投資基金管理人的歐盟監管框架指令的相關提案。

（二）歐洲中央銀行在金融監管體系中的職能和地位明顯加強

首先，從歐盟金融監管體系的組織機構來看，歐洲中央銀行的地位舉足輕重。在宏觀審慎監管方面，歐洲中央銀行行長擔任ESRC的主席，ESRC的成員還包括歐盟各國中央銀行的行長、三個歐盟金融監管當局的主席和歐洲委員會的委員。其次，從歐盟金融監管體系的運作來看，歐洲中央銀行將為歐洲系統風險委員會提供包括信息搜集分析和行政執行管理等多方面的支持，以便對歐盟整個金融系統履行宏觀審慎的金融監管。第三，歐洲中央銀行與各金融監管當局之間的溝通與協調大大加強，因為ESRC對系統性金融風險的分析、監測和評估需要將中央銀行的宏觀經濟信息和監管當局的微觀監管信息有機結合。

（三）歐盟層面的金融監管機構地位大大提升，并擁有一定的超國家權利

在以往的監管體系中，歐盟名義上的金融監管委員會只是負責協調成員國的金融監管政策、促進成員國金融監管部門的合作等，并沒有直接的監管權和實際的執行權。改革后的泛歐金融監管體系突破了歐盟成員國的主權“防線”，部分制度在設計上帶有明顯的超國家性質。新成立的三大金融監管機構在某些領域和某些特殊情況下可擁有超國家權力，如對歐盟境內注冊的評級機構進行直接監管，在緊急狀態下可臨時禁止或限制某項金融交易活動等。此外，歐盟委員會每隔三年都要提交一份評議報告，內容包括是否需要授予泛歐金融監管機構新權力，此舉意味著這套體系正在為歐盟未來統一的金融監管打好基礎。

四、對深化我國金融管理體制改革的啟示

（一）建立中央銀行主導的宏觀審慎管理體系

我國中央銀行在法律上擁有防范和化解系統性金融風險的義務和評估系統性金融風險的職責。在未來金融改革中，應完善中央銀行防范系統性金融風險義務與權利的對稱性，確立中央銀行在宏觀審慎管理中的主導性作用，進一步強化中央銀行作為金融穩定和金融主權維護者的地位與作用。首先，宏觀審慎管理具有宏觀溢出效應，逆周期監管與貨幣政策調控在維護金融穩定方面具有較高的一致性。其次，中央銀行作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者決定了其在維護系統性金融風險的過程中可發揮決定性的作用。第三，中央銀行在維護系統性金融風險中具有先天性便利條件，而實施宏觀審慎管理所必需的分析，可以部分借助中央銀行為制定貨幣政策而進行的經濟或貨幣形勢分析，同時中央銀行擁有支付、清算、結算和信息的優勢和資本則有利于發揮自身的優勢作用。第四，賦予中央銀行宏觀審慎管理權利同中央銀行維護金融穩定職能的權責是對稱的。

（二）加強對系統性金融風險的防范

充分重視對系統性金融風險的監管和防范是金融危機留給人們的重要啟示，金融危機之后，歐美等發達經濟體開始對傳統金融監管體系進行大規模改革，主要目的就是要預防和抑制系統性金融風險對整個金融體系乃至宏觀經濟的巨大威脅。我國金融體系脫胎于計劃經濟體制，金融市場化改革時間很短，其在抑制系統性金融風險的制度建設方面較為欠缺。現有的金融監管體系不僅缺失在維護金融體系穩定方面極為重要的存款保險制度，而且資本充足率監管框架設計和金融機構內部治理機構等微觀審慎性監管制度建設方面也存在很大缺陷和不足。隨著我國金融市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統性風險對金融體系的影響將會越來越明顯。未來一旦經濟減速或金融創新活動過度，金融領域的系統性風險則有全面爆發的可能。因此，我們應該充分利用我國在制度創新方面的后發優勢，未雨綢繆，提前設計和規劃有助于防范和化解系統性金融風險沖擊的金融管理體系。

（三）構建有效的金融監管協調機制

目前我國金融業實行分業監管的模式，雖然現行監管體制有利于監管的專業化分工，提高監管效率。但是，隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，現有的分業監管體制已無法有效實現混業趨勢下的監管協調和對系統重要性金融機構的管理，從而難以有效防范和化解系統性金融風險。對此，應構建有效的金融監管協調機制，加強對系統性金融風險的管理。一是要強化各專業金融監管機構的內部協調合作，這是保證金融監管體系穩健運作、防范系統性金融風險和維護金融穩定的基礎；二是完善中央銀行和各監管機構間的信息共享機制，應建立包括國務院、中央銀行、國家發改委、財政部和各金融監管部門在內的金融監管信息共享機制，促進宏觀與微觀監管信息及時、全面的共享和交流；三是加強中央銀行與國際監管機構的協調合作，授權中央銀行在國際金融監管協調合作和維護金融主權中發揮主導作用，防范國際金融風險溢出效應和新一輪國際金融監管規則變化對我國金融穩定的沖擊和金融發展的不利影響。

參考文獻

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[4]湯柳，尹振濤.歐盟的金融監管改革[J].中國金融，2009，（17）．

作者簡介：符瑞武（1981－），男，海南文昌人，研究生，供職于中國人民銀行海口中心支行；黃輝（1965－），男，湖南安化人，供職于中國人民銀行海口中心支行；陳太玉（1982－），海南樂東人，供職于中國人民銀行海口中心支行。