縣權改革有突破,改革任務仍艱巨

最近，圍繞縣委權力公開透明運行試點的話題，再次進入公眾視野，引起社會關注。今年3月，我省錦江區、龍馬潭區、南江縣被列為試點單位，至此業已完成了試點工作。實踐證明，這項試點在有力推進的同時，也匯聚了人們太多的期待和厚望。筆者有幸參與了省內部分地方的試點工作，在對試點進行了深度觀察后，有了以下幾點思考。

權力公開的改革方向值得肯定

如何認識縣委權力公開透明運行試點的價值和意義，不僅是參與試點的單位和黨員干部首先要思考的問題，也是學界和社會普遍關心的話題。筆者認為，啟動這項改革本身所帶來的影響，不亞于改革到底取得了哪些突破，或者最終實現了什么。

其一，從現代民主政治發展規律的角度看，這項改革具有標志意義。人類民主的起源大致可以追溯到古雅典的城邦民主制，這種民主的最大特點是橫向性和直接性。但隨著社會共同體規模的日益擴大，這種民主形式不僅會遇到技術、物理和地理的障礙，還會因法治和自由缺失而遭遇“多數人的暴政”的困境。于是，經由約翰·密爾等理論家的政治設計，將權力進行委托并對受托方進行制約和監督的代議民主（也稱間接民主），就成為迄今為止的主流民主形式。在這種縱向式的民主中，選舉構成了民主的起點和前提。但同時，人們必然關注的問題是：權力受托方會按照民主主體的意愿行事嗎？他們會濫用手中的權力嗎？公共權力會實現公共利益的最大化嗎？圍繞這些重大問題，民主就轉向權力制約和監督，有人稱之為“深度民主”。在這個意義上，縣委權力公開透明運行具有了“深度民主”的基本要義。

其二，從黨內民主的發展路徑看，這項改革具有深化意義。黨內民主的實質是全體黨員在一律平等的基礎上，以直接或間接的方式參與黨內生活和黨內事務管理的制度與過程。從理論上講，所有黨員都有權參與黨內重大事務的決策、管理和監督。但如果缺乏相應的渠道、途徑和制度，黨員的這些權利有可能虛置甚至陷于空談。近幾年來，黨代表大會常任制和黨代表任期制的普遍試行，有力地推進了黨內民主。但客觀地看，即便實行年會制，代表大會閉會的大部分時間，仍然由一級地方黨委尤其是常委會行使決策權。在這種情況下，如何讓廣大黨員的意志、愿望、訴求能夠進入黨委決策視野和議事日程，以最大限度地促使決策科學化民主化，無疑是黨內民主向縱深發展的重大課題。縣委權力公開透明運行無疑為此提供了一個科學、高效、便捷的通道。

其三，從我國行政建制的角度看，這項改革具有突破性意義。我國歷史悠久，幅員遼闊，多民族聚居，經濟社會發展呈現出不平衡性。由此決定了探尋一個成本低、震蕩小、效果好的改革突破口，始終是政治體制改革必須考慮的重要因素。自古以來，“郡縣治則天下安”。縣區一級屬于地方政府，在中央和基層之間起著承上啟下的重要作用，肩負著推動地方經濟社會發展的重大責任。同時，縣區一級既存在著“外三會”（黨代會、人代會、政協會）的關系問題，也存在著“內三會”（黨代會、全委會、常委會）之間的關系問題。對這些權力關系如不加以梳理和勘清，勢必帶來權力邊界的模糊不清，其結果可能導致黨的政治優勢耗散化，還容易為“一把手”專制提供空間。所以，把推進縣委權力公開透明運行與“擴權強縣”改革結合在一起，對于整個中國政治體制改革都具有突破意義。

確權勘界的改革路徑應該強化

目前來看，盡管各地試點的做法和經驗各具特色，但確權勘界大致構成本輪試點的重點，也是亮點。任何改革總得確定一個基本的邏輯起點，確權勘界即是縣委權力公開透明運行的起點和前提。這是因為，權力自身具有強制性、擴張性、滲透性、排他性，關于權力的改革必然始自確權。那么，誰來確權、確誰的權、怎樣確權？這一系列問題貫穿于試點始終，既構成試點單位的理性追問，也把這項改革與黨的執政理念、執政方式、執政能力等緊密聯系起來，從而凸顯了確權勘界的價值意義和技術意義。

從技術角度看，錦江區的做法值得借鑒。在其編制的《成都市錦江區各部門、街道職權事項目錄匯編》中，錦江區對區委辦、區人大機關、區政府辦、區政協機關、區紀委（監察局）、區委各部委、區法院、區檢察院、區人武部、街道黨工委和辦事處、區政府各部門、區委和區政府派出機構、群團組織機關的職權事項等，都進行了嚴謹細致的確權勘定，這個量大事煩的基礎性工作是值得肯定的。

當然，究竟是把縣委權力和縣委書記的權力確定為10項還是20項，也許并不重要，重要的是，借此讓手握權力的領導干部都能發自內心地認識到，權力是有邊界的，權力的對應面是責任和義務，權力行使的目的是實現公共利益最大化，這就意味著民主型的政治文化開始形成。

限制權力的改革任務依然艱巨

在縣委權力公開透明運行試點取得成效的基礎上，還應清醒地看到，目前的改革還有一些障礙性因素，需要認真思考和改進。比如，從思想認識層面看，對黨內民主和黨內監督的認識還不夠充分；從權力運行層面看，全委會和常委會的決策權限較為模糊，常委會決策權力過大；從權力監督成效層面看，對常委會尤其是對書記的監督乏力，難以形成切實有效的監督。

《人民日報》刊發的《監督縣委權力期待更大突破》一文認為，“在更為核心和實質性的議題上即如何監督縣委書記、常委的權力上，有明顯突破的，還不太多見”。應該說，這一判斷是清醒的，也是實事求是的。解決這個問題的基本方向：一是從頂層設計上進一步推進中國政治體制改革；二是從制度規制上進一步思考縣委書記、常委有哪些“不該管、管不了、管不好”的職權和事項；三是認真探索黨內專門監督機構紀委的政治監督職能；四是探討研究縣委重大決策失誤追究制。

（作者系四川省委黨校教授、黨史黨建教研部主任）