績效考核背景下政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作開展情況

摘 要：政策性農(nóng)業(yè)保險作為黨和國家穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具，理應(yīng)為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)。通過對安徽省X縣進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作的開展游離于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展之外，未能有效結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民需求，甚至成為政府向上級顯現(xiàn)政績的工具之一。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；績效考核

中圖分類號：DF438.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0119-02

農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其風(fēng)險往往是農(nóng)民自身難以有效化解的。政策性農(nóng)業(yè)保險通過防范和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，降低和補(bǔ)償農(nóng)民因自然災(zāi)害受到的經(jīng)濟(jì)損失，提高了農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展。2008年4月，安徽省《關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》正式出臺，標(biāo)志著安徽省政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作全面啟動。目前，政策性農(nóng)業(yè)保險被納入全省33項(xiàng)民生工程。2009年，X縣將政策性農(nóng)業(yè)保險納入當(dāng)?shù)孛裆こ獭Ｈ欢ㄟ^調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險卻在績效考核壓力下開始變異。

一、X縣政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況

（一）績效考核方法與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合。目前，X縣政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作以“目標(biāo)責(zé)任制”為績效管理方法。每上半年，當(dāng)?shù)厥姓谏夏甓雀骺h（區(qū)）各險種種植面積基礎(chǔ)上，向各縣（區(qū)）下達(dá)本年度政策性農(nóng)業(yè)保險目標(biāo)任務(wù)。X縣政府隨之將下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行分解，確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)指標(biāo)，并以文件形式下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，X縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導(dǎo)小組與政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)站合署辦公，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)一把手兼任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任與服務(wù)站站長。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)統(tǒng)一收繳后交國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司X縣支公司。

為掌握政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作開展情況，省級政府制定了保險業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)旬報(bào)制度，各市各險種的承保情況統(tǒng)一上報(bào)省級政府。市政府定期檢查轄區(qū)內(nèi)各縣（區(qū)）政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況，將各縣（區(qū)）任務(wù)完成情況分品種列出，標(biāo)明預(yù)計(jì)完成額度、實(shí)際完成額度、實(shí)際完成額占預(yù)計(jì)完成額度比例等，以進(jìn)行橫向比較，督促各縣加快工作進(jìn)度。每年底，市政府根據(jù)各縣（區(qū)）任務(wù)完成情況，評比政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作先進(jìn)縣。X縣政府為加快民生工程工作步伐，制定縣政府領(lǐng)導(dǎo)包干負(fù)責(zé)民生工程推進(jìn)工作制度，于每年年末評比、表彰年度民生工程組織實(shí)施工作先進(jìn)單位。目前，X縣的政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作由縣財(cái)政部門牽頭，縣財(cái)政部門制定了局領(lǐng)導(dǎo)及股室負(fù)責(zé)人包干負(fù)責(zé)民生工程工作制度，完成保險任務(wù)的壓力從而進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到科室負(fù)責(zé)人頭上。毫無疑問，橫向評比給縣級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人以巨大壓力。

（二）績效考核以承保率為主要標(biāo)準(zhǔn)。上級政府對每個縣（區(qū)）的自然環(huán)境、地理形態(tài)、常發(fā)性自然災(zāi)害，各縣（區(qū)）、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不甚了解，從信息結(jié)構(gòu)上看，它們處于劣勢。信息隱蔽性給上級政府考核下級政府工作業(yè)績帶來困難。因此，上級政府的考核標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、重點(diǎn)、指標(biāo)體系等都以承保率這一可觀測的標(biāo)準(zhǔn)為中心固定下來。

承保率是衡量政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作開展情況的一項(xiàng)重要指標(biāo)，處處體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險工作機(jī)制的運(yùn)行過程中。經(jīng)調(diào)查，當(dāng)?shù)厥姓畬Ω骺h（區(qū)）政府，X縣政府對縣財(cái)政部門，縣財(cái)政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)的工作要求都是以承保率為指揮棒。縣級領(lǐng)導(dǎo)要求縣財(cái)政部門排除萬難，力爭各險種投保率達(dá)百分之百，縣財(cái)政部門又將壓力分解轉(zhuǎn)移至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)，要求他們按時按量上繳保費(fèi)，確保承保任務(wù)完成。

（三）考核結(jié)果使用與政治資源掛鉤。政策性農(nóng)業(yè)保險體現(xiàn)了黨和國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位，增進(jìn)社會福利的理念和政策傾向。尤其在政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)剛開始不久，它更是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)與熱門話題之一。在社會各界大力呼吁民生工程的今天，政策性農(nóng)業(yè)保險吸引諸多目光。作為此項(xiàng)工作的各級分領(lǐng)導(dǎo)，對它投入極大熱情。

在多級科層結(jié)構(gòu)的政治等級體系中，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)由上級委任，而非直接選舉，形成了基于上級政府評價的政治晉升機(jī)制。在這種政治晉升考核機(jī)制和壓力型體制下，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府以及相關(guān)職能部門既面對上級政府，又面對一方百姓，但主要注意力始終是向上的，他們首要任務(wù)是完成上級政府交辦的事務(wù)，注重上級而非農(nóng)民滿意度。政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作成為各級領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人向上級政府展示工作能力和個人水平的工具。上級政策性農(nóng)業(yè)保險工作的評價如何，關(guān)系到自己能否獲得稀缺的政治地位和升遷機(jī)會，爭取更多的政治資源。因此，對于領(lǐng)導(dǎo)而言，政府利益最大化、官員自身利益最大化成為他們追求政策性農(nóng)業(yè)保險高承保率的主要驅(qū)動力之一。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險由于考核壓力的存在而變異

（一）層層施壓，短視行為產(chǎn)生不斷。上級政府為了完成發(fā)展目標(biāo)，通常會將這種壓力分解并轉(zhuǎn)移給下級政府，一級政府的績效表現(xiàn)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績情況往往通過上級政府對下級政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部完成各類指標(biāo)任務(wù)的情況來考評。在有限理性的影響下，一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行者對上級而非對農(nóng)民負(fù)責(zé)。政府很少考慮怎樣的農(nóng)業(yè)保險才是農(nóng)民真正需要的，也不曾想過怎樣的保險類型和服務(wù)形式才能有效激發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，發(fā)揮長遠(yuǎn)效力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。政策在短期內(nèi)就能夠發(fā)揮效益，是他們最為看重的目標(biāo)。另一方面，由于知識、信息和判斷的局限以及所處環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，縣級領(lǐng)導(dǎo)可能未必準(zhǔn)確了解及清楚表達(dá)其目標(biāo)值最優(yōu)化的具體內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的最佳方法，僅僅在有限的條件下做出所認(rèn)為的最優(yōu)決策。那么，隨之產(chǎn)生的一味追求承保率的遞增，數(shù)據(jù)的攀升，排名位次的提高等一系列短視行為就在情理之中。在追求數(shù)字增長的過程中，他們已經(jīng)忽略了政策精神與宗旨，偏離了公共利益方向。

（二）保費(fèi)收繳過程矛盾頻發(fā)。政策性農(nóng)業(yè)保險的資金來源主要是投保戶繳納的保費(fèi)。目前，X縣農(nóng)村中純農(nóng)戶仍占大多數(shù)，這些純農(nóng)戶的收入仍處于較低水平，他們所繳納的保費(fèi)都是自己辛苦所得。通過實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，市政府下達(dá)的投保任務(wù)面積并不能夠切合X縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，當(dāng)?shù)夭糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，能夠旱澇保收，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地用途發(fā)生了變化，各險種投保面積不能按完成，另外部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并非種植業(yè)，而是以肉禽養(yǎng)殖等其他產(chǎn)業(yè)為主。同時，由于受種種因素影響，負(fù)責(zé)收繳保費(fèi)的村兩委干部收繳保費(fèi)難度大，行政成本高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)卻催促各村如期如額繳納保費(fèi)。在兩難困境中，村干部要么強(qiáng)制性要求農(nóng)民繳納保險費(fèi)，成為引發(fā)基層矛盾、干群矛盾的導(dǎo)火索，要么借貸，或者以其他資金墊付保費(fèi)，做假帳，后期挪用賠付款或者其他涉農(nóng)補(bǔ)貼類資金，以填補(bǔ)資金空白。

（三）為完成任務(wù)，引發(fā)上下級共謀行為。為確保自身的政治、經(jīng)濟(jì)利益，縣級領(lǐng)導(dǎo)、縣財(cái)政部門、科室負(fù)責(zé)人、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，村兩委干部在工作過程中顯現(xiàn)出明顯的個性特征，政府行為演變?yōu)閭€人行為。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)為應(yīng)付檢查，上報(bào)虛假數(shù)據(jù)，編造投保花名冊，上級看在眼里，并不苛責(zé)，睜一只眼閉一只眼，伙同下級加以隱瞞，甚至鼓動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)造假。面對績效考核的壓力，甚至是不切合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需要的任務(wù)目標(biāo)，上下級之間的這種共謀行為似乎有著它獨(dú)特的合理性。一方面，這些共謀行為大多與正式政策法令的明文規(guī)定不一致甚至相悖，旨在應(yīng)付、欺騙、蒙蔽上級政府，因此多以非正式形式出現(xiàn)。但另一方面，這些行為并不是個別官員或個別部門的私人活動；在許多情形下，它們在正式組織權(quán)力結(jié)構(gòu)下公開運(yùn)作，以政府部門的組織權(quán)威輔以實(shí)施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。

（四）政策實(shí)施過程中，農(nóng)民利益被忽視。政策性農(nóng)業(yè)保險作為公共產(chǎn)品之一，政府在提供服務(wù)過程中身兼服務(wù)提供者的角色。農(nóng)民作為繳納保費(fèi)的主體，理應(yīng)對政府的服務(wù)享有建議權(quán)，他們對服務(wù)內(nèi)容、類型、服務(wù)提供方式等有著理所應(yīng)當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。然而，一方面，由于缺乏有效的制度化參與渠道，農(nóng)民對地方政府和官員的業(yè)績評價沒有話語權(quán)，對政府管理行為缺乏直接的問責(zé)機(jī)制，無從表達(dá)自己對政策性農(nóng)業(yè)保險的需求和想法，被動地接受政策。又由于政策性農(nóng)業(yè)保險工作機(jī)制不完善，農(nóng)民在受災(zāi)以后可能無法及時得到賠償，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民正從政策受益者向政策受害者的轉(zhuǎn)換。另一方面，目前X縣當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集約化程度較低，呈現(xiàn)一盤散沙的狀態(tài)，零星片語的建議和意見并不能產(chǎn)生強(qiáng)大的沖擊力，更無法轉(zhuǎn)化成政府創(chuàng)新服務(wù)提供方式的巨大動力。

X縣政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作正處于攻堅(jiān)階段，如何正確認(rèn)識政策性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)，完善現(xiàn)有的考核體系，讓考核結(jié)果服從于農(nóng)民需要，而不是局外人需要，真正站在農(nóng)民角度思考工作開展情況，成為X縣政府，甚至是各級政府亟待突破的難題。

作者單位：邵光 安徽大學(xué)管理學(xué)院

姚正 安徽大學(xué)社會學(xué)系

參考文獻(xiàn)：

[1]莊國波，陳萬明.領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價主體的系統(tǒng)構(gòu)建——利益相關(guān)者理論視角[J].中國行政管理，2011(1):35.