我國與國外行政公開制度的比較及借鑒

摘 要：行政公開制度是指行政主體在實施行政行為的過程中，除法律規定的情形外，必須將其行政行為公開于社會和相對方，讓其知曉和了解相關情況的一種制度。本文通過對中國與國外行政公開制度的比較，以期能對我國行政公開的推進有所借鑒作用。

關鍵詞：行政公開制度；公開立法體系；公開例外事項；公開程序；公開救濟

中圖分類號：C954 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0017-02

行政公開是二戰之后國際行政發展的一個新趨勢，這種趨勢反映的行政思想是增強政府機關的行政透明度，保障公民的知情權及其對行政管理的監督，其根本目的在于建立一個民主型、透明型、法治型的政府。行政公開有“廣義”和“狹義”兩個范疇，廣義行政公開是指政府機關及其部門在行使權時要將組織、程序、時間、結果等內容公開，接受社會的監督，即行政程序的公開。現代行政程序充當了限制行政權、保護民權的角色，它通過設置大量以行政主體為程序義務人、以行政相對人為程序權利人的方法對行政主體進行反向控制，成為對行政權實施控制的有力武器。狹義的行政公開是指政府的政策文件、決策活動、會議、政務信息等要公開，即政策和政府信息公開。政府政策信息的公開保障了個人或組織知悉并獲取行政機關的檔案資料、政策文件和其他行政信息的權利。本文研究的行政公開制度主要是指狹義的行政公開。行政公開制度是政治文明的一個重要表現，是現代民主政治的重要內容。它對于抑制腐敗、提高行政效率、節約行政資源、促進公民知情權及其他民主權利的實現等方面都具有極其重要的意義。西方國家在行政公開方面已遠遠走在我們前面，制定了較完善的行政公開制度并已取得了巨大的成效。通過研究外國諸如美、英、德、日等國家的行政公開制度，并以之與我國相關制度相比較，能夠得到較有裨益的啟示和借鑒。

一、行政公開立法體系的比較與借鑒

（一）行政公開的立法層級

從各國的立法經驗來看，行政公開作為國家的一項基本行政制度，應當以法律的形式規定，政策或行政法規層級上的規范只能是一種過渡。即使一向保守的英國也通過政府信息公開政策的實行，進而在大量實踐的基礎上將政策上升為法律條文，制定了本國的行政公開的專門性法律。

相對于世界上大多數以法律形式規范行政公開而言，我國的《政府信息公開條例》在效力層級上處于明顯的弱勢地位。作為一種行政法規，其畢竟是下位法，與全國人民代表大會制定的上位法相比，缺乏足夠的法律效力，無法為行政公開提供持續的法律支持。因此，《條例》只能是一種過渡或起步之舉，要想使行政公開取得實效，就應在積累經驗的基礎上，適時提升立法層次，以更高層級的法律推進更大范圍的信息公開，以更好地推進行政領域的透明化。同時，法律所調整的范圍更廣，可以規定諸如政府機關故意不提供政府信息需承擔敗訴的訴訟費用此類的訴訟制度安排，也能夠協調行政公開立法與其他法律的關系，從而減少法律適用中的矛盾和沖突。

（二）行政公開的立法架構

行政公開的內容多且程序復雜，并非一兩部法律可以涵蓋。這就需要通過立法制定一系列的法律法規，為行政公開的整個過程提供法律依據。從國外的立法經驗來看，各國在制定行政公開法的同時，還對公開過程中涉及的一系列問題做出了規定，進而建立起行政公開的法律體系。如美國1966年制定后經過多次修改的《信息自由法》，是美國政府信息公開的核心法律，同時輔之以美國國會1972年制定的《聯邦咨詢委員會法》、1974年制定的《隱私權法》和1976年制定的《陽光下的政府法》，形成了目前全世界最完善的行政公開法律體系。在日本，1999年國會審議通過了《行政機關擁有信息公開法》，有關與現行法律協調問題，由該法的《整備法》進行調整。《整備法》對24部法律進行了修改。英國政府為確保《信息自由法》的順利推行，廢止或修改了大約300個禁止政府信息公開的法律條文。此外，其他很多國家也都頒布了《保密法》《隱私法》《個人數據保護法》與《商業秘密保護法》等相關法律，借以明確不予公開的例外信息。在我國，《政府信息公開條例》存在諸多與其他法律相抵觸的情況，如我國早些時候頒布的《保密法》、《檔案法》及其他一些相關法律法規中更多強調的是對政府信息的保密而非公開，這就和《政府信息公開條例》中的規定相抵觸，所以調整《條例》與其他相關法律的關系，建立行政公開法律體系勢在必行。

二、行政公開例外事項的比較與借鑒

（一）例外事項的模式界定

在例外事項的界定上，各國普遍采用列舉法對例外事項的范圍進行規定，即將屬于例外范圍的信息逐一羅列出來，作為衡量例外事項的標準。而我國仍采用概括法對例外事項進行界定，《政府信息公開條例》14條規定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”該條內容與國外的行政公開的例外事項規定相比，政府信息不予公開的范圍非常有限。但因其規定相當籠統，導致存在操作上的漏洞，行政機關容易將例外事項當成信息不予公開的“擋箭牌”。因此我國有必要參考國外例外事項界定的有益經驗，在概括的基礎上運用列舉法對例外事項進行界定，將原則性立法具體化。

（二）例外事項中的相關概念界定

在例外事項的界定中，存在國家秘密、商業秘密、個人隱私等概念。各國有關行政公開的法律大多對公民隱私作了詳細的規定。《中華人民共和國保守國家秘密法》曾對“國家機密”作過解釋。《反不正當競爭法》對“商業機密”作了解釋，但是，我國至今尚無一部法律對“隱私”作過明確規定，僅有一些專門性的法律法規從其他角度規定了個人隱私的部分內容，尚缺乏合理全面的法律解釋。如果立法上無明確的公開標準，那么在實踐中，侵犯公民隱私權的情況將不可避免地發生。因此，要在行政公開的前提下保護公民隱私權、保障公民個人隱私不被公開，就必須對“隱私”做出明確而又詳盡的解釋。

三、行政公開程序的比較與借鑒

（一）關于行政公開申請的移送

依申請公開程序是“資訊公開法制重心之所在”，它對于實現獲得政府信息的權利和促進行政公開，實現立法目的有著不可替代的作用，因此有必要對其更為關注。在依申請公開程序中，關于行政公開案件的移送，法國《行政文書公開法》規定，當某一行政機關在被請求提供某種文件時，如果該行政機關發現提供該文件則超越其權限，或者該文件并非由其支配時，被請求的行政機關應如實告知提出請求的當事人，并將該請求移送至有管轄權的機關。日本的《信息公開法》第12條也規定：“行政機關的長官，在開示請求有關的行政文書是由其他的行政機關作成的，或有其他正當理由認為應由其他行政機關的長官作出開示決定時，在與該其他行政機關的長官協議后，可以將該案件移送該其他行政機關的長官。”并且，為保證兩行政機關程序上的銜接，還規定接受移送的行政長官必須對開示請求做出開示決定，當接受并且在其做出決定時，移送案件的行政機關的長官應對該開示進行必要的協助。這樣的規定保證了行政機關之間對申請處理的協調，也可避免出現申請人重復申請或申請無門的現象。而我國法律僅規定，不屬于接受公開申請行政機關的事項，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。這就需要申請人另行向其他機關提出公開申請，與其他國家的做法相比，此種相對繁瑣的程序難免會增加公民獲取信息的難度。因此為了便利申請人及時獲取行政信息，有必要借鑒國外的規定以暢通行政公開的渠道。

（二）關于行政公開的收費

一方面，對于收費的標準規定，大多數外國政府對政府信息公開的收費作了細致的規定，甚至每一個小時、每一張紙、每一張光盤都“明碼標價”，這樣能夠約束行政機關的行為，制止亂收費現象，也能夠充分地調動公眾參與行政公開的熱情。而與國外詳細規定收費標準相比，我國只是對行政公開收費作了籠統的規定。因此，有必要將有關法律法規中對有關規定加以細化，對其收費標準進行詳細規定。另一方面，國外政府在推行行政公開的同時，制定了一些費用的減免措施，對一些有特殊情況的人群給予政策上的優惠。比如經濟困難或是以服務公共利益為目的的申請人可以享受費用減免政策。相對而言，我國費用減免的適用范圍過于狹窄，目前只限于貧困人群。這樣未免使得行政公開費用減免的適用范圍過于狹窄，不利于在我國這樣一個行政公開制度剛剛實行、公民申請意識還比較薄弱的國家中維護公民的知情權。因此，可考慮借鑒國外的經驗，對行政信息公開的用途加以區分，以此為基礎對公民是否須繳納費用區別對待。

四、行政公開救濟的比較與借鑒

（一）關于行政公開訴訟原告資格和受案范圍

在美國，原則上任何人請求行政機關提供文件遭到拒絕，都可以作為原告，沒有訴訟資格的限制。但是，對于那些《聯邦登記》上公布的文件和行政機關應主動公開的文件，以及行政機關違反法律規定的，原告僅限于受到不利影響的人。這就意味著，對于主動公開的文件，行政機關違反法律規定不予提供，申請人提起訴訟的，原告只限于受不利影響的人；對于依申請公開的文件，原告資格不受限制。亞洲各國和地區基本上都采納與美國相同的做法，這樣便能夠使行政相對人獲得更加便利的救濟。而我國行政公開案件普遍存在著受理難、勝訴難的問題，原因一是在于目前我國保護公民知情權的法律依據，僅有條例中的半款規定；二是在于我國行政訴訟固有的困難。無論是政府信息公開制度還是此類訴訟，都跟傳統行政行為的方式不同，跟傳統行政案件的性質也存在很大區別，行政訴訟法受案范圍對此沒有規定。目前，行政訴訟法規定的保護公民權利的范疇僅限于人身權和財產權，保護公民知情權可否納入行政訴訟的救濟范圍，尚存較大爭議。我國《行政訴訟法》要求，與被訴的行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，才可作為行政訴訟的原告。另外在司法實務界也有觀點認為，提供政府信息或者拒絕提供政府信息，這一行為本身“并沒有對其人身權、財產權造成實際損害，所以原告跟被訴的行為不具有法律上的利害關系。”因此，有必要由最高人民法院制定有關行政公開問題的司法解釋，彌補法律法規的漏洞，方能更好地提升司法救濟的程度，更好地保護公民知情權。

（二）關于專門的爭議解決機構

英國建立的獨立信息專員制度是解決行政公開爭議的非司法程序制度，價值在于最大限度地通過非司法性的程序來解決信息公開中產生的爭議，使大量的行政公開案件在進入司法程序前就加以解決，從而減少司法成本，提高解決爭議的效率。日本信息咨詢委員會的救濟在行政復議程序中的參與，有效限制了行政利益的不當影響，使行政復議的優勢得到充分的發揮。各國專門信息委員會的設立通過結合專家和行政官員的優勢，對信息的進行更為嚴格和科學的審查，從而可做出更準確的決定，也能夠克服行政復議機關與被申請的信息的直接或間接聯系的弊端，平衡各方面的利益。而我國關于行政公開的救濟模式方面采取的是行政相對人可以從行政復議、行政訴訟中自由選擇的模式，這就導致行政復議制度空置和法院負擔增加等問題，并且，行政公開爭議具有的特殊性，也決定了此類爭議不適合過早地進入司法程序。對此，我國可予以借鑒國外的獨立信息專員或專門信息委員會等制度，使其獨立于行政復議機構外部。此外，還要探索解決行政復議與行政訴訟的銜接問題，從而更好地督促行政公開的實施。

（三）關于行政公開案件的審理方式

很多國家對行政公開案件的審理方式有單方審理的規定。如在美國和英國的訴訟程序中，被要求公開的行政文件可以不讓原告查閱而僅由法官進行審查。日本在行政復議制度當中也設置了信息公開審查會獨有的屏蔽審查程序。此類規定可以避免在審理案件過程當中對例外信息的披露。我國法律雖有不公開審理的規定，但其是指對審判組織及當事人之外的人不公開，對當事人卻是公開的。因此，必須通過在行政公開法律中規定單方審理制度以保護例外信息涉及的相關利益。

作者單位：武漢大學法學院

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