淺析“省直管縣”財(cái)政體制改革

摘 要：目前我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)分為中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，如此層級(jí)繁多的財(cái)政管理分層使得我國(guó)本來(lái)就相對(duì)緊張財(cái)政資金使用效率顯得尤為低下，中央財(cái)政撥款經(jīng)過(guò)多層分配之后只有一部分能夠到達(dá)第四級(jí)縣財(cái)政，這嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，也對(duì)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建造成了非常大的阻力。與此同時(shí)五級(jí)財(cái)政管理體制也為滋生腐敗創(chuàng)造了土壤。本文試圖通過(guò)研究“省直管縣”財(cái)政體制改革進(jìn)程現(xiàn)狀與問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)阻礙我國(guó)“省直管縣”財(cái)政體制改革的主要原因，并提出解決方案。

關(guān)鍵詞：省直管縣；進(jìn)程；問(wèn)題

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）09-0174-01

一、現(xiàn)行“市管縣”財(cái)政體制弊端

1983年以來(lái)我國(guó)逐漸行成了“市管縣”的財(cái)政體制，當(dāng)時(shí)省政府的派出機(jī)構(gòu)即地區(qū)行政公署，實(shí)質(zhì)上并不是一級(jí)政府。市級(jí)政府的本位注意傾向日益加強(qiáng)，很多地區(qū)的市一級(jí)政府一定程度上占有了縣級(jí)政府的財(cái)政資源。而在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制度下，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的部分財(cái)政資源，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距加大。與此同時(shí)，當(dāng)年相當(dāng)一部分中心城市并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的，而是由于行政體質(zhì)的劃分形成的，個(gè)別地級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力甚至還不如所管轄的縣，這些逐漸成為后來(lái)市縣長(zhǎng)期矛盾和沖突。在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上，縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，實(shí)行的“市管縣”對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。但這種體制本質(zhì)上是“重城市輕縣域(農(nóng)村)”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時(shí)，卻抑制了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、省直管縣財(cái)政體質(zhì)改革的實(shí)質(zhì)

省直管縣財(cái)政體質(zhì)改革實(shí)質(zhì)上是從政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等5個(gè)方面實(shí)行省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。這樣就在省和縣財(cái)政間繞開(kāi)了市財(cái)政。

政府間收支劃分角度，改革之前財(cái)政收支劃分先在省和市之間進(jìn)行，然后在市和縣之間進(jìn)行，改革之后省直接和市、縣進(jìn)行財(cái)政收支劃分，少了一個(gè)環(huán)節(jié)。這一改革一方面提高了財(cái)政收支劃分的效率，避免了兩次劃分所導(dǎo)致的時(shí)滯；轉(zhuǎn)移支付角度，改革之前這些款項(xiàng)由省核定并補(bǔ)助到市，市再核定并補(bǔ)助到縣，改革之后則由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助角度，改革之前要獲得該項(xiàng)撥款需由縣向市申請(qǐng)項(xiàng)目或者通過(guò)市向省申請(qǐng)項(xiàng)目，市再向省申請(qǐng)項(xiàng)目，省財(cái)政將資金下?lián)苁胸?cái)政，市財(cái)政再將資金下?lián)芸h財(cái)政，改革之后各市、縣可直接向省財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)，由省財(cái)政直接將資金下?lián)苁小⒖h，改革提高了效率和降低市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政限制，同時(shí)還可以直接加強(qiáng)省財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的監(jiān)管；財(cái)政預(yù)決算角度，仍然由市財(cái)政按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)和縣預(yù)決算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案，并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)改革，改革后市、縣統(tǒng)一按照省財(cái)政的要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算；資金往來(lái)和財(cái)政結(jié)算角度，改革之前是省財(cái)政和市財(cái)政進(jìn)行資金往來(lái)和結(jié)算，改革之后是市、縣財(cái)政直接與省財(cái)政發(fā)生資金往來(lái)和結(jié)算關(guān)系，市財(cái)政和縣財(cái)政間的結(jié)算通過(guò)省財(cái)政進(jìn)行，這改革有利于提高資金往來(lái)和結(jié)算的效率。

三、省直管縣財(cái)政體質(zhì)中存在的問(wèn)題

（一）群眾對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革的認(rèn)知了解程度比較低。盡管黨中央國(guó)務(wù)院近些年來(lái)一直在從事省直管縣財(cái)政體制改革的試點(diǎn)、理論研究，在十一屆全國(guó)人大十三次會(huì)議上還將其提到了議事日程中，但是很大部分的群眾對(duì)此項(xiàng)改革還是不甚了解。我們可以想到政府部門(mén)政策宣傳確實(shí)還不到位，筆者認(rèn)為只有做到首先讓廣大群眾了解我們政府的這項(xiàng)政策才能使得我們政策實(shí)施過(guò)程得到來(lái)自于群眾的監(jiān)督，這也將是我國(guó)實(shí)施該項(xiàng)改革過(guò)程中一個(gè)及其重要的監(jiān)督途徑。與此同時(shí)由于現(xiàn)在群眾文化素質(zhì)的普遍提高，絕大多數(shù)民眾已經(jīng)不再是完全贊同在全國(guó)范圍實(shí)行“一刀切”的改革，而大多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)該是適當(dāng)?shù)貐^(qū)進(jìn)行改革。

（二）當(dāng)前我國(guó)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的干部考核制度，使得財(cái)政體質(zhì)改革面臨阻礙。我過(guò)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)代替政績(jī)，在一些地方，干部的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)就看GDP增長(zhǎng)，就看招商引資的完成數(shù)額，就看財(cái)稅報(bào)表的上繳數(shù)據(jù)，似乎只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)上去了就一切都好，以偏概全。于是，一些地方的部分干部不重視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不重視人與自然的和諧相處，單純的從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面開(kāi)展工作。在這種干部考核制度中，勢(shì)必是導(dǎo)致設(shè)計(jì)財(cái)權(quán)變更的財(cái)政體質(zhì)改革，受到一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的抵制和阻撓。

（三）行政體制尚未改革，財(cái)政體制改革舉步維艱。維持當(dāng)前“中央、省、設(shè)縣市、縣、鄉(xiāng)”的五級(jí)行政體制的情況下將財(cái)政體制改為“中央、省、縣（市）、鄉(xiāng)”四級(jí)，也是不可行的。單純的進(jìn)行財(cái)政體質(zhì)改革是在財(cái)政上“架空”了市一級(jí)政府，但是行政劃分上依然是市管轄縣，這勢(shì)必會(huì)給縣級(jí)政府造成一種“兩個(gè)婆婆”的尷尬境地及財(cái)政上受到市級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政上受省級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)。沒(méi)有行政權(quán)力的保證很難實(shí)現(xiàn)縣財(cái)政真正直接受省財(cái)政管轄，市級(jí)政府依然可以使用其行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)縣財(cái)政的支配。

四、推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革政策建議

（一）依法界定權(quán)限。實(shí)行“省管縣(市)”體制，符合我國(guó)的憲法。但停留在憲法層面是不夠的，還必須從地方組織法上進(jìn)一步明確省級(jí)單位與縣級(jí)單位各自的權(quán)限和關(guān)系，避免改革只是單純的改變財(cái)政上“討價(jià)還價(jià)”主體。

（二）加強(qiáng)績(jī)效考核。財(cái)政上“省管縣(市)”的直接結(jié)果是，縣級(jí)單位的公共財(cái)政在額度上和支配權(quán)限上都會(huì)加大，因而績(jī)效考核必須同步加強(qiáng)。為此，中央文件特別提出按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容，盡快制定指標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)督檢查。除此之外，把財(cái)政管理納入績(jī)效考核體系是十分重要的。

（三）提高省級(jí)調(diào)控能力。實(shí)行“省管縣(市)”體制，在宏觀調(diào)控主體上就只有中央部門(mén)和省級(jí)部門(mén)，所以，強(qiáng)化省級(jí)在承接中央調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上自主調(diào)控本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力，提高省級(jí)調(diào)控部門(mén)的能力顯得非常迫切。

作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)