處罰權(quán)和許可權(quán) “絕對分離”理論的初探

摘 要：行政處罰法和行政許可法分別設(shè)立了相對集中行政處罰權(quán)制度和相對集中行政許可權(quán)制度。各地進(jìn)行各項改革，但是遇到很多問題，特別是相對集中行政處罰權(quán)改革。我們認(rèn)為處罰權(quán)和許可權(quán)不絕對分離是相對集中行政處罰權(quán)改革失敗的根結(jié)所在，故試圖通過處罰權(quán)和許可權(quán)絕對分離理論的分析理清行政體制改革的思路。

關(guān)鍵詞：行政處罰權(quán)；行政許可權(quán)；相對集中；絕對分離

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0020-01

一、相對集中行政處罰權(quán)與行政許可權(quán)的情況介紹

（一）相對集中處罰權(quán)和許可權(quán)的法律依據(jù)。《行政處罰法》第十六規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確要求深化行政執(zhí)法體制改革，繼續(xù)開展相對集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點。

（二）相對集中處罰權(quán)和許可權(quán)改革的目的。相對集中行政處罰權(quán)與相對集中行政許可權(quán)的目的都是解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題的重要舉措，也都是深化行政管理體制改革、推動行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。兩者在基礎(chǔ)理論、目的、原則等方面都基本相同，但兩者的設(shè)立模式存在一定的區(qū)別。同時，在具體的體制構(gòu)建上，由于整合的是兩種不同性質(zhì)的行政權(quán)力，因而相應(yīng)實施機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)力適用的領(lǐng)域也有一定的區(qū)別。

（三）相對集中處罰權(quán)和許可權(quán)改革遇到的根結(jié)問題。處罰權(quán)改革在實踐中受挫的根結(jié)就在于處罰權(quán)和許可權(quán)不分或分的不徹底。處罰權(quán)與許可權(quán)不分的主要弊端是處罰權(quán)和許可權(quán)缺乏相互制約和導(dǎo)致行政不作為。1、處罰權(quán)和許可權(quán)缺乏相互制約。行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)存在于一個部門，在法律主體上兩項權(quán)利之間缺乏不要獨(dú)立制約能力，很難充分發(fā)揮行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)本有的各項權(quán)能。2、導(dǎo)致行政不作為。行政許可法實施以來，施行需行政許可的行為的應(yīng)當(dāng)先辦理行政許可，然而在實際的許可工作，大量需要實施行政許可的執(zhí)法部門為了工作的便捷不愿意過多開展行政許可工作，一貫的按照行政許可法的當(dāng)事人主動申請制度，對無辦理許可的行為，往往疏于行使行政處罰權(quán)來推動行政許可工作，因為行政處罰作為必然會呈現(xiàn)行政許可的不作為。

二、處罰權(quán)和許可權(quán)絕對分離的理論分析

（一）處罰權(quán)和許可權(quán)的絕對分離，在法理上是可行的。行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是行政管理權(quán)中最重要的二項權(quán)利，也是行政管理事務(wù)中部門聯(lián)系最密切、群眾聯(lián)系最密切的權(quán)利。處罰權(quán)和許可權(quán)在法律意義上是相對獨(dú)立的，在行政管理上是相互協(xié)調(diào)相互監(jiān)督的。1、處罰權(quán)和許可權(quán)在法律屬性上的區(qū)別便于絕對分離。處罰權(quán)和許可權(quán)劃分非常清晰，法律屬性差異非常明顯，便于區(qū)別。處罰權(quán)與許可權(quán)的相互獨(dú)立性，也便于絕對分離。在現(xiàn)行體制下，同一系統(tǒng)的處罰權(quán)與許可權(quán)歸屬于同一個機(jī)構(gòu)，但在具體執(zhí)行中，具體執(zhí)行的內(nèi)部機(jī)構(gòu)是分離的，具體執(zhí)行的人也是分離的，這為“絕對分離”提供了客觀基礎(chǔ)。不同屬性的處罰權(quán)之間及不同屬性的許可權(quán)之間都是相容的，沒有排斥性，利于分離后的相對集中。2、處罰權(quán)和許可權(quán)絕對分離利于合理行政。行政合理性是行政法的基本原則。行政合理性原則要求行政行為應(yīng)當(dāng)符合立法目的，在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上不得考慮不相關(guān)因素。處罰權(quán)和許可權(quán)在一個部門行使，往往會基于本部門利益，考慮本不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，從而違背立法目的，違背行政合理性原則。

（二）處罰權(quán)和許可權(quán)絕對分離是相對集中處罰權(quán)和許可權(quán)改革的必然趨勢。行政處罰法和行政許可法規(guī)定，可以將處罰權(quán)和許可權(quán)分別集中到一個行政機(jī)構(gòu)行使。處罰權(quán)、許可權(quán)分別集中到一個機(jī)構(gòu)后，不應(yīng)該會出現(xiàn)相對處罰權(quán)機(jī)構(gòu)中保留許可權(quán)，相對許可權(quán)機(jī)構(gòu)中保留處罰權(quán)。如果相互保留的話，那么相對集中處罰權(quán)和許可權(quán)就失去原有的意義，也會使行政職權(quán)越來越不明，行政體制越來越亂，從根本上違背機(jī)構(gòu)改革的最終目的。

（三）處罰權(quán)、許可權(quán)絕對分離及處罰權(quán)、許可權(quán)的相對集中在法律制度上是相輔相成的。處罰權(quán)、許可權(quán)絕對分離離開處罰權(quán)、許可權(quán)的相對集中就等于將行政機(jī)構(gòu)一拆為二。處罰權(quán)、許可權(quán)的相對集中離開了處罰權(quán)、許可權(quán)的絕對分離就等于“換湯不換藥”，解決舊問題又產(chǎn)生新問題，這其實就是相對集中處罰權(quán)改革在實踐中受阻的根結(jié)所在。“絕對分離”是“相對集中”的基礎(chǔ)，“相對集中”是“絕對分離”的最終目的。處罰權(quán)和許可權(quán)的分離及相對集中，形成政府行使處罰權(quán)的純執(zhí)法系統(tǒng)及行使許可權(quán)的純審批系統(tǒng)，能夠整合行政資源，精簡行政機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)、統(tǒng)一處理、高效便民。

三、行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)絕對分離的優(yōu)勢

（一）行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)的絕對分離，使得處罰權(quán)部門和許可權(quán)部門成為兩個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，在法律上具有獨(dú)立主體資格。可以實現(xiàn)行政處罰與行政許可的良性互動。

（二）處罰權(quán)和許可權(quán)絕對分離后，新設(shè)立的處罰權(quán)部門就獨(dú)立的從事行政處罰工作，不受許可部門的約束和影響，同時也可以嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定查處違法行為，杜絕因許可不作為亂作為造成的違法行為無法查處的情況。

（三）形成執(zhí)法合力，加大執(zhí)法力度。實現(xiàn)“一隊多能、一人多能“，執(zhí)法力量更為集中、精干，顯示了行政執(zhí)法職能合理配置的積極效果。

（四）權(quán)責(zé)一致，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任意識，全面推動依法行政工作。將行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)分別集中到一個純執(zhí)法部門，將所涉及職能的權(quán)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一，勢必將行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)工作作為核心工作開展，全面履行行政執(zhí)法職能。

由于集中行政處罰權(quán)已經(jīng)開展近十五年，而集中行政許可權(quán)工作還不到八年，希望兩項行政權(quán)的改革，能夠按照精簡、高效、統(tǒng)一的原則能夠共同走到一個和諧、法治的道路上，開創(chuàng)當(dāng)代中國的行政執(zhí)法體制。

作者單位：蘇州大學(xué)

作者簡介：胡利剛(1983— )，浙江嘉善人，蘇州法學(xué)王健法學(xué)院在讀研究生，曾任鄭州科技學(xué)院教師，現(xiàn)工作單位為浙江省嘉善縣行政執(zhí)法局。