政策終結的認知障礙及解決途徑分析

摘 要：政策終結是政策過程中一個重要的環節，它既是一個政策周期的結束，又是一個新的政策的開始。政策終結看似是一個簡單的過程，而在其實施過程中卻會受到諸多阻礙因素的制約，有很大的阻力，造成很多不良后果。本文從政策終結的概念入手，來分析政策終結的認知障礙，并在此基礎上對政策能成功終結的策略進行探討。

關鍵詞：政策終結；認知障礙；解決途徑

中圖分類號：F019.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0357-01

一、政策終結的概念及其必要性

（一）政策終結的概念。在政策科學早期，政策終結很少被涉及。到20世紀70年代中期，美國等西方資本主義國家出現了經濟滯脹，政府的干預措施屢屢受挫，政策的無效性逐漸浮現，人們紛紛要求結束那些效率低，效能差的政策和機構，政策終結逐漸受到重視。1976年赫伯特·考夫曼在《政府組織是不朽的嗎？》一書中，首次提出了關于政策終結研究具體內容。最先提出政策終結概念的是拉斯韋爾，他在《決策過程》一書中將政策終結定義為“關于取消政策方案，以及研究有關相信某種政策必須繼續而采取某種行動或因政策終結而喪失價值的人們之主張的活動。”政策終結的概念被提出后，相繼有很多學者給出了自己對政策終結的概念界定，在本文中采取學者寧騷在《公共政策》學中對政策終結的概念，即：“所謂政策終結就是公共政策的決策者通過對政策進行審慎的評估后，采取必要的措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為。”

（二）政策終結的必要性分析：1、從政策本身的角度來看，政策終結有利于促進政策優化，提高政策質量。在文中引用的政策終結的概念來看，政策終結的對象是“那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策”。現代到社會生活節奏加快，政策環境復雜多變，已經制定的而公共政策很容易隨著時間的發展而成為過時的或錯誤的政策。另外一種情況就是某些政策是為解決某些特定的事件而制定的，不具有普遍性，在事件解決后，這些政策便成為無效的或多余政策。如果這些政策不及時終結，就不能適應社會的發展，阻礙國家和社會的穩定發展。及時終結這些政策，意味著該領域內相關的新政策的制定，實現公共政策的與時俱進，促進政策優化，提高政策質量。2、從政策資源角度來看，政策終結有利于節省政策資源，提高政策效率。政策的運行必然消耗一定的政策資源，比如實施政策的組織機構的運行，實施政策的人力、物力、財力的投入等。對于任何一個政府而言，政策資源都是有限的。如果繼續實施那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策，會造成人力、物力、財力的極大浪費，財政負擔不斷加重，阻礙社會的發展。因此，只有把有限的資源配置到必要的領域，才能使其發揮最大效用，節省政策資源，提高政策效率。政策終結作為政策過程中一個必不可少的環節，具有非常重要的意義。政策終結包括政策、功能、組織、計劃等的終結。事實上，作為政策本身的終結很容易，但其組織及功能的終結非常困難，受到各種因素的阻礙。

二、政策終結的認知阻礙

（一）政策制定者思想較為保守，更新緩慢。政策制定者在制定某個政策是經過較多的調查與研究的，從政策的前期準備到政策出臺有一個較長的過程，因此政策是否能適應社會發展的速度是一個值得探討的問題。并且政策制定者思想較為保守，政策制定要接受政策終結這一變化要經過一個緩慢的適應過程，其對信息的把握速度較慢，甚至在更新了信息的情況因政策的慣性也不愿意去終止舊的政策，造成了政策終結的困難。

（二）政府對政策問題認識不夠深入，忽視政策制定應解決的實際問題。從政策制定的社會文化環境來看，我國現在以經濟建設為中心，經濟飛速發展同時也造成了社會中崇尚金錢之風。同時受我國傳統歷史文化的影響，形式主義和注重“面子”的風氣仍然存在。因此，地方政府在終止具體政策時，就是承認該政策制定時有問題，因此受這些傳統文化因素的影響，政策終結也較為困難。

（三）心理上的抵觸。政策終結往往會引發一些心理上的抵觸。對政策終結的抵觸心理主要有三種情形：一是政策受益者。因為政策的存在會給他們帶來既得的利益，而政策的終結會使其失去已有的實際利益，因此，他們對某項政策的終結往往會產生逆反的心理。二是政策制定者。政策制定者對已制定的政策如果缺乏責任感和認真科學的態度，一般情況下并不愿意承認政策設計有缺陷或失敗。三是政策的執行者。與政策制定者類似，他們通常也不愿意承認政策的失敗，因為他們在政策過程中已投入了較多的精力，如果政策終結可能損害到他們的未來發展時，他們往往會表現出強烈的心理抵觸。

三、解決政策終結認知水平障礙的途徑分析

（一）要經常性的組織相關人員學習新理論，新思想，適應新環境。政府對事物認知的更新程度對與政策方針的制定有非常重要的作用。因此，政府應該經常組織公務員學習新的理論，思想等，并且針對某些特定問題進行調研，開拓他們的思路，真正從社會需要與人民利益的角度去制定政策，終結不合時宜的或錯誤的政策。這樣才能夠保證政策與時俱進，順應社會發展的需要。

（二）終結政策前，要對執行終結的具體人員進行宣傳教育。將關于政策終結的必要性、目的與方式等信息正確、及時、全面地傳遞給有關人員。中央政府應通過具體方式對各地方政府，尤其是遲遲不終結該政策的政府進行宣傳教育，讓其明白終結這一政策的真正原因、所要達到的目的以及如果不終結將會造成怎樣的后果等等。讓執行政策終結的個人和部門能夠“知其然”也“知其所以然”，通過這樣的方式能夠相對減少政策終結的阻力。

（三）重視交流與溝通，消除人們的心理抵觸情緒。順利實現政策終結的主要途徑，首先應讓與政策相關的人員參加關于政策終結的討論和決策，消除人們的反面情緒，并且取得人們對政策終結的支持。這是一個減少阻力的有效辦法。同時，還要加強組織間的長期有效的溝通。將與政策終結相關的信息正確、及時地進行溝通有助于人們全面了解和把握政策終結的原因、目的和方法，避免和消除由于不了解情況而可能產生的誤會和抵制，最終形成政策終結的良好的變革環境。

作者單位：北京林業大學

參考文獻：

[1]阮蓁蓁.公共政策終結理論研究綜述[N].廣東行政學院學報.2009(3).

[2]寧騷.公共政策學[M].北京:高等教育出版，2003.