中國城市社區(qū)治理中的政府角色探析

摘 要：改革開放至今，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理已成為國內(nèi)各界共識。如何最大限度激發(fā)社會活力，增加和諧因素，解決社會管理領(lǐng)域存在的問題十分緊迫。現(xiàn)代社會管理是一種民主管理，體現(xiàn)在城市最基層，即城市社區(qū)的民主管理，如何實(shí)現(xiàn)社會公眾的利益，得到一種本質(zhì)的安定，黨和政府的認(rèn)識至關(guān)重要。本文正是在此現(xiàn)實(shí)背景下，通過理論界未來不同政府治理模式的比較，回顧我國政府在社會管理中作用的變遷，探析我國政府在社區(qū)治理中的角色定位。

關(guān)鍵詞：政府治理模式；社區(qū)治理；政府角色

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0389-02

在今年5月30日的中共中央政治局會議中，中央提出我國現(xiàn)在社會管理面臨一系列問題，社會管理制度需要進(jìn)行變革。中央強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理事關(guān)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位、國家的長治久安，以及人民的安居樂業(yè)”，“我們現(xiàn)在的社會管理面臨一系列問題，一些管理理念滯后”。如果將改革開放劃分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段追求的是吃飯穿衣等物質(zhì)，后一階段則更多的是追求數(shù)字無法衡量的目標(biāo)，如幸福、尊嚴(yán)、民主、自由等。這是中國人民的新需求，在這樣一種新需求面前，社會管理的加強(qiáng)和創(chuàng)新成為必然要求。現(xiàn)代社會管理是一種民主管理，體現(xiàn)在城市最基層，即城市社區(qū)的民主管理，即實(shí)現(xiàn)社區(qū)民眾的切身利益。

一、未來政府治理模式相關(guān)理論

（一）市場式治理模式

該模式提出的理論基礎(chǔ)是一般管理理論和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。它強(qiáng)調(diào)無論是公共管理還是企業(yè)管理，其本質(zhì)是相同的，雖然外部性的存在會導(dǎo)致市場失靈，但相較于傳統(tǒng)命令式的政府干預(yù)，市場解決更為有效，而管理的效率是評價(jià)管理績效好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

政府由于其龐大的組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)行成本日增，人浮于事，組織效率堪憂。公共選擇理論指出，政府組織龐大的規(guī)模及其復(fù)雜性，使所提供的商品和服務(wù)成本過高，進(jìn)而導(dǎo)致政府的低效率和低效能。于是，在市場經(jīng)濟(jì)日益深入發(fā)展的今天，“市場是提高政府效率的唯一手段”得到廣泛認(rèn)同，也就導(dǎo)致市場式治理模式在眾多國家中成為政府未來治理模式的優(yōu)先選擇。該模式指出，市場作為最優(yōu)的配置資源機(jī)制，同樣適用于公共管理領(lǐng)域。

簡單概括市場模式的理念，即以市場效率打破政府組織官僚壟斷，以一般管理統(tǒng)馭，使政府必須以高效率和比較成本優(yōu)勢完成其正常工作。結(jié)構(gòu)上，則是以市場上企業(yè)力圖實(shí)現(xiàn)的扁平化組織目標(biāo)為追求目標(biāo)，力求政府組織精簡而高效。

相對于傳統(tǒng)治理模式，市場式在人事管理和財(cái)政管理方面的變革影響深遠(yuǎn)。如參照企業(yè)的做法，根據(jù)工作績效而非單純的級別決定公務(wù)員的工資報(bào)酬；借鑒企業(yè)成本控制方法，試圖以更低的成本提供更有效率的服務(wù)的革新。雖然在具體操作過程中，存在操作成本過高、工作繁瑣等問題，但其進(jìn)步性不可忽視。

（二）參與式國家模式

參與式管理可以追溯到管理史上有名的霍桑實(shí)驗(yàn)——證明人的能動(dòng)性是提高生產(chǎn)率的重要影響指標(biāo)。美國新公共行政運(yùn)動(dòng)是參與管理的里程碑。參與管理中，授權(quán)是核心概念，這在日本發(fā)起的全面質(zhì)量管理中得到最佳驗(yàn)證——如果組織中的員工能夠獲得充分信任和授權(quán)，將會極大提高其工作積極性和工作績效。在參與和授權(quán)的理論中，基層官員的作用獲得重視，認(rèn)為基層官員是組織有效運(yùn)作的真正核心。基層官員為公眾提供最直接的服務(wù)，并將公眾的態(tài)度和意見反饋給政府。

在結(jié)構(gòu)上，參與式國家模式同樣強(qiáng)調(diào)組織的盡可能扁平化，以增加對外界的敏感性，降低運(yùn)作成本。不同于市場模式的是其在追求組織的扁平化的同時(shí)，提出以新的結(jié)構(gòu)來補(bǔ)充傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)，并指出新建結(jié)構(gòu)應(yīng)更關(guān)注單一性的政策。參與式治理方式除強(qiáng)調(diào)使政府組織內(nèi)的成員能夠直接參與管理和決策外，還強(qiáng)調(diào)應(yīng)使被服務(wù)的公民能夠直接參與管理和決策，以追求公共利益實(shí)現(xiàn)最大化。

在政策制定上，參與式模式反對僅限于自上而下的路線模式，而更強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視自下而上的模式。其觀點(diǎn)主要表述為，幾乎在任何政治體制中，官僚機(jī)構(gòu)中的基層官員對政策都具有相當(dāng)大的影響力。大部分政府決策并不應(yīng)取決于少數(shù)的高級公務(wù)員，反而應(yīng)取決于大量的低級公務(wù)員。他們每天面對大量的現(xiàn)實(shí)案例，對傳統(tǒng)程序無法解決的問題，最具有決策權(quán)。

（三）彈性化政府模式

彈性化政府，是指有能力根據(jù)環(huán)境變化制定相應(yīng)政策的政府及其機(jī)構(gòu)，而非固式、一成不變的，它是對組織永久性和穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)。

在結(jié)構(gòu)上，彈性化政府的基本設(shè)想是采取內(nèi)部可選擇性的結(jié)構(gòu)，主張現(xiàn)有組織的短暫存在，即新組織的使命一旦完成即予以撤銷。在彈性化政府框架下，學(xué)者們提出用非政府組織和虛擬組織替代部分擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)利的傳統(tǒng)政府部門，從而實(shí)現(xiàn)政府的彈性化。

在政策制定上，彈性化政府更有利于政策的創(chuàng)新，但由于人事制度的不長久，在政策方向的延續(xù)性上存在欠缺。

彈性化治理模式還對以下問題提出思考：公共組織存在的合理、合法性；政府公務(wù)員的最優(yōu)規(guī)模大小以及政府組織的永久性和穩(wěn)定性。彈性化政府對現(xiàn)有公共組織存在的合理、合法性基礎(chǔ)提出挑戰(zhàn)，使政府組織為難。因?yàn)槠髽I(yè)可以根據(jù)其戰(zhàn)略方向和財(cái)務(wù)狀況等決定雇員的規(guī)模大小，而政府卻是無法找到使公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模最優(yōu)化的量化標(biāo)準(zhǔn)的。而彈性化治理模式也只是提出按需要配置公務(wù)員這一模糊標(biāo)準(zhǔn)。

（四）解制型政府

解制型政府認(rèn)為，政府內(nèi)部冗繁的規(guī)章制度妨礙了政府的辦事效率和效能，假設(shè)能夠取消一些限制和制約，政府機(jī)構(gòu)的工作將會更具有效率，而且可能會有“余力”從事新的創(chuàng)造性工作，以促進(jìn)社會公共利益的最大化。

在結(jié)構(gòu)上，不同于其他治理模式，解制模式更有助于廢除內(nèi)部人事控制的許多其他機(jī)制，因?yàn)榻庵颇Ｊ秸J(rèn)為，控制本身是需要大量的人來維持，所以必然產(chǎn)生浪費(fèi)。解制模式并不強(qiáng)調(diào)集中化的控制結(jié)構(gòu)，它允許單個(gè)的組織制定并執(zhí)行自己的組織目標(biāo)。

此外需要說明的是，解制型政府并不完全否認(rèn)傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)和管理模式，其模式允許高層管理人員通過組織來開展工作，但同時(shí)要求組織的內(nèi)部管理者對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也要相應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。

在政策制定上，解制模式認(rèn)為，由于官僚組織是思想和專業(yè)知識的匯集，所以應(yīng)賦予其更大的決策權(quán)，這樣決策的基礎(chǔ)就更加堅(jiān)實(shí)，決策的執(zhí)行也就會更加高效。

以上4種未來政府治理模式雖是對西方國家近年來的政府改革趨勢的理論概括，其制度背景雖然與我國相差甚遠(yuǎn)，但是出于對政府管理的類似，即以最小的成本獲取社會利益最大化，相信通過對其學(xué)習(xí)和深入了解，可以更好的為我國政府的城市管理提供有益借鑒。在我國，政府管理更多強(qiáng)調(diào)成本、效率和參與的同步，這在我國最基層的社區(qū)管理變遷過程中即得到體現(xiàn)。

二、我國社區(qū)治理制度及政府在社區(qū)治理中作用的變遷

隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)及其住房制度也隨之得以變革，“單位”在社會中的功能逐步弱化，單位制的管理也逐漸消失，取而代之的，是社區(qū)制社會結(jié)構(gòu)的回歸。

（一）單位制

眾所周知，我國長期以來實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由此形成我國獨(dú)特的社會結(jié)構(gòu)——單位制。在單位制中，單位，是政府的附屬物，企事業(yè)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等一切社會組織，自下而上地均隸屬于某個(gè)上級，構(gòu)成一個(gè)單一縱向體系，再統(tǒng)歸于中央政府。國家和政府大包大攬一切社會事務(wù)，壟斷所有社會資源，社會成為國家的附屬——社會成員依附單位，最終即依附國家。國家和政府習(xí)慣以行政方式來管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會生活，和社區(qū)有關(guān)的所有工作亦被納入政府工作模式，成為黨和政府的社區(qū)工作。但不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“行政一體化”的單位制管理便于集中力量，它的超強(qiáng)行政性對管理當(dāng)時(shí)處于無序狀態(tài)的社會，對鞏固和加強(qiáng)對基層行政區(qū)的建設(shè)管理，對最大滿足本地居民的需求，起到了積極作用。

（二）社區(qū)制回歸

隨著中國社會的轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)的確立，單位制模式自身的缺陷和不適應(yīng)也日益突出，公共利益難以得到最大滿足，國有企業(yè)改革和住房制度改革逐漸深入，單位在功能進(jìn)一步弱化，單位制消亡、社區(qū)制的回歸成為大勢所趨，社區(qū)重新成為城市的基本單位。

我國學(xué)者魏娜將我國城市的社區(qū)治理模式概括為3個(gè)演化階段：行政型社區(qū)階段；合作型社區(qū)階段；自治型社區(qū)階段。

（三）行政型社區(qū)階段

自50年代起，我國城市逐漸建立了以街道辦事處為基本依托的行政型社區(qū)管理模式，它同樣是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的國家意志和社會需求的產(chǎn)物。這種傳統(tǒng)城市社區(qū)管理模式的特點(diǎn)是國家是社區(qū)管理的惟一主體，通過行政體系對社區(qū)一切事務(wù)實(shí)行全權(quán)管理。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化過程中，單位制的解體對這種傳統(tǒng)城市管理模式提出挑戰(zhàn)，所以，在此階段中，以政府為主導(dǎo)，對社會事務(wù)進(jìn)行直接管理，在社區(qū)中即體現(xiàn)為以街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，行使對社區(qū)人、財(cái)、物的管理。而作為社區(qū)自治組織的居民委員會則實(shí)際成為街道辦事處的職能延伸。

（四）合作型社區(qū)階段

在推出全能政府改革，倡導(dǎo)有限政府、責(zé)任政府的世界潮流下，我國政府也開始進(jìn)行與社區(qū)自治相結(jié)合的社區(qū)管理模式的探索。政府由原本的惟一管理主體變?yōu)楣芾矶嘣黧w之一，社區(qū)委員會具備半自治半行政性質(zhì)，同時(shí)滿足政府和社區(qū)需要，成為連接政府和社區(qū)的紐帶。在合作型社區(qū)模式中，政府在社區(qū)投入中的主體地位進(jìn)一步體現(xiàn)為對社區(qū)的控制能力，但由于社區(qū)自治組織在資源方面的劣勢，決定了其在社區(qū)控制力和權(quán)威性方面的不足。盡管如此，該模式中社區(qū)自治組織作為社區(qū)治理主體的地位得到法律認(rèn)可，多種渠道的資源投入開始增加等方面的進(jìn)步性又使其成為我國社區(qū)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

（五）自治型社區(qū)階段

自治型社區(qū)模式中，政府對社區(qū)的治理由主導(dǎo)轉(zhuǎn)為支持，完全從社區(qū)管理的主體中退出，不再直接管理，而是通過法律和制度設(shè)計(jì)為社區(qū)治理提供支持，社區(qū)自治組織與社會組織成為管理主體。但在資源投入方面，政府所占比例雖有所下降，但仍是主體。評價(jià)政府城市管理績效的好壞，不是政府具體做了什么，而是其管理效率；不是社區(qū)管理者的主體是誰，而是社區(qū)管理效率。即評價(jià)的唯一標(biāo)準(zhǔn)是管理的效率。但在現(xiàn)實(shí)中，我國的社區(qū)治理面臨權(quán)力下放，卻不能完全到達(dá)社區(qū)的困境，反使街道辦事處的職能和管理范圍急劇擴(kuò)張，成為具有相當(dāng)規(guī)模的一級政府組織。這也是我國現(xiàn)實(shí)社會中權(quán)力退出和社區(qū)自治組織不能有效銜接運(yùn)作的結(jié)果。

三、我國城市社區(qū)治理中政府的角色定位

改革對我國社會最根本的影響就是改變了國家、社會、個(gè)人三者之間的關(guān)系。在社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，“紅頭文件”所代表的政府指令不再成為資源配置主體，一切由市場需求說話。社會結(jié)構(gòu)也由縱向單一性的倒樹狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榭v橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)。社會生活的形式、內(nèi)容都發(fā)生了巨大變化，新挑戰(zhàn)輩出，新社會現(xiàn)象和社會問題充斥著這個(gè)時(shí)代。

（一）成為社區(qū)治理的支持者而非管理者。我國由于仍處于社會轉(zhuǎn)型期，在社區(qū)治理理念、思路、體制機(jī)制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應(yīng)的地方。政府應(yīng)明確職能，退出對社區(qū)的直接管理，專心于政策法律的引導(dǎo)和規(guī)范，為社區(qū)治理提供支持，引導(dǎo)社區(qū)治理發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公眾利益。

（二）培養(yǎng)社區(qū)自治能力。在政府放權(quán)的同時(shí)，社區(qū)自治組織的銜接能力的培養(yǎng)更要予以重視。我國現(xiàn)今社區(qū)街道辦事處的職能膨脹問題就是很好的現(xiàn)實(shí)說明。只有提高社區(qū)自治能力，社區(qū)自治組織能有效運(yùn)作，才能真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀。

（三）保證社區(qū)資源的投入。雖然是社區(qū)自治，但是自治組織的非營利性和公益性決定了社區(qū)管理需要資源的投入，而不是自給自足，在當(dāng)前情況下，社區(qū)資源的投入主體仍然主要是政府。

（四）培育非政府組織。非政府組織的參與成為現(xiàn)代社區(qū)治理的主體之一，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的關(guān)鍵。在國外，非政府組織在社區(qū)治理中作用非常大，它扮演了政府和社區(qū)橋梁的角色，它以專業(yè)知識幫助社區(qū)申請社區(qū)發(fā)展資金和福利資金，制定和實(shí)施社區(qū)規(guī)劃，并在一定程度上成為社區(qū)公眾參與管理決策的組織者，提供服務(wù)。反觀我國社區(qū)治理現(xiàn)狀，卻存在非政府組織嚴(yán)重缺位問題。我們應(yīng)該借鑒國外關(guān)于發(fā)展和保護(hù)非政府組織的相關(guān)政策制度，找出癥結(jié)所在，形成有利的政策環(huán)境培育非政府組織，豐富我國社區(qū)管理主體，為公眾參與提供更多渠道。

作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院

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