淺談新農村建設背景下農村土地流轉與農民權益保護

摘 要：三十年來我國農村土地流轉制度從禁止到鼓勵，這是社會市場經濟與新農村建設發展的客觀要求。農民作為土地流轉參與主體，其權益影響社會穩定。目前的土地流轉制度侵犯了農民權益，亟待采取措施改革完善，推動農村經濟健康發展。

關鍵詞：新農村建設；土地流轉；農民權益

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0125-01

一、農村土地流轉與新農村建設

伴隨著經濟的不斷發展，從改革開放以來，我國農村土地流轉制度大致經歷了禁止——解禁——明確鼓勵三個主要階段。1978年改革開放初期到1988年憲法修訂，這十年我國明令禁止土地流轉。之后逐漸引來解禁的春天，在土地流轉制度方面有重大創新突破。當前新農村建設正如火如荼進行，深化農村改革是新農村建設的核心。作為農民生活保障的土地，是核心中的核心。其中土地流轉制度改革是社會主義新農村建設一個必然要求，關系到整體成敗與否。

二、農村土地流轉對農民權益保護影響

(一）概念明晰。農村土地流轉是指農村土地承包戶可以依法對其所承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，從而獲得收益的行為。而農民土地權益保護具體是指通過各種法律的、經濟的、行政的、組織的等措施，保護農民在進行土地流轉、土地經營或土地征用中所享有的權利與物質利益最大程度實現，達到保護農民權益目的。

（二）農村土地流轉影響農民權益的表現

1、農民土地權益缺失。農民作為土地流轉主體，對承包的土地享有自主流轉權。由于農民信息來源匱乏與知識水平限制，對政策了解很少，無法正確評估出土地價值。這也導致政府和集體經濟組織是土地流轉的實際操作者。農民對土地流轉的程序、方式、收益等不知情，其享有的處置權、知情權、談判權等都處于缺失狀態。另外，土地流轉后失地農民由于當前社會醫療、保障體系不健全，在醫療、養老保障等社會權益方面缺失。

2、農民土地權益受損。農民的土地權益受損主要在土地收益分配、征地補償、和經濟權利三方面。土地征用或征收后，政府、集體、農民三者之間的利益分配不合理。其中，農民是最大的利益受損者。征地補償標準根據土地的原來用途和前三年經濟產出平均率計算制定，補償標準過低。我國實行城鄉二元制，農民與城市居民在經濟權利上不對等，城市居民有權買賣、抵押房屋，而農民不能。

3、農民土地權益得不到尊重。農民在土地權益方面的缺失與受損，反映出農民在土地流轉中并未得到應有尊重。農民對土地流轉知情少，流轉處于不透明狀態，財務不公開。政府、集體采取強制措施實施土地流轉，極大危害農民權益。

（三）影響農民權益的原因

1、法律缺陷。主要表現為法律體系不健全，權利主體界定不清。我國法律上對土地二元制度界定，以及我國法律規定的有關補償標準不合理使不少利益方有可乘之機。關于保護農民權益的法律仍未出臺，農民權益保護缺乏有力保障。我國法律對于產權主體的界定處于模糊狀態，導致農民權益受到政府、集體、企業等多方剝奪。

2、市場機制不健全。農村土地流轉價格遠低于土地實際市場價值，導致價格機制失效，同時也使農民收益受損。供求機制失調，農村土地流轉需求大于供給。由于流轉收益低，生活得不到保障，有些農民寧愿把土地撂荒也不愿流轉。市場失靈，出現不少尋租現象，導致不公平競爭。

3、政府職能越位。政府在土地流轉中起宏觀調控和監督作用。監督農村土地流轉活動和土地供需總量平衡，引導和協調整體土地流轉，規范市場秩序。然而，實際操作時一些政府過度介入土地流轉活動，到流轉的微觀層面強制流轉、謀取利益等，忽視應履行的宏觀職能。

4、相關配套政策不完善，社會保障機制不健全。根據二元社會結構，土地起著保障農民功能。一旦土地流轉，農民成為失地農民，對于經濟發達地區、收入不再完全依靠土地取得的農民，流轉后可以依靠其他非農收入生活。但對一些主要依靠農業收入的農民來說，流轉使其失去收入來源，所分配得收益只能解一時之急。當前社會保障機制不健全，農民的醫療、養老、就業、教育等方面欠缺。生活得不到保障，很有可能激化農民與政府矛盾，影響社會穩定。

三、改革完善土地流轉，保護農民權益

（一）明晰產權，健全完善有關法律制度。盡快出臺相關法律，明確農民享有土地承包經營權的使用權、決策權、收益權和相關義務。完善農村土地流轉法律體系，為改革提供良好的法律環境。

（二）規范土地流轉市場機制。以市場為導向，形成土地流轉價格機制，與市場接軌。可根據地理位置、土地本身差別等實際情況，進行土地價值評估。完善市場競爭機制，采取優勝劣汰方式，引導合理公平競爭。在良好的市場環境下，推動土地流轉合理進行，促進土地資源有效配置，平衡土地供求。

（三）完善政府職能，充分發揮宏觀調控功能。政府要真正從宏觀上去引導、監督土地流轉，而非強制。流轉信息公開化、透明化。要退出土地流轉市場，減少行政干預，重視土地流轉中農民主體地位，不干涉農村土地流轉具體實施，充分保障農民的參與權等。將政府打造成現代化的服務型政府。建立有關土地流轉管理專門部門，積極宣傳土地流轉工作，貫徹落實流轉政策。

（四）加強城鄉二元戶籍制度改革，建立完善土地流轉社會保障機制。城鄉二元戶籍制度很大程度將農民限制在土地上，要保護農民利益，推進土地流轉，就要使農民不再為土地流轉后的生活擔憂。改革城鄉二元戶籍制度，建立城鄉一體化社會保障體系，實行城鄉平等醫療、養老、就業、教育，也是促進城鄉統籌發展重要途徑。目前不少經濟發達地區已建立的新型農村合作醫療、農村養老保險體系值得推廣與借鑒。

作者單位：南京農業大學

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