優(yōu)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管的路徑分析

人民銀行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)是《中國(guó)人民銀行法》、《預(yù)算法》賦予的法定職責(zé)。近年來(lái)，人民銀行認(rèn)真履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，在準(zhǔn)確辦理預(yù)算資金的收納、劃分等基本業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，注重加強(qiáng)國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度建設(shè)，監(jiān)管組織體系和工作機(jī)制不斷完善，風(fēng)險(xiǎn)控制及案件防范成效明顯。但由于人民銀行履職環(huán)境的不斷變化，國(guó)庫(kù)監(jiān)管也面臨一些挑戰(zhàn)。進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系，對(duì)人民銀行全面高效履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)具有重要意義。

一、國(guó)庫(kù)監(jiān)管中存在的矛盾與沖突

(一)法定職責(zé)與履職環(huán)境之間的沖突

1.《人民銀行法》、《預(yù)算法》對(duì)中央銀行國(guó)庫(kù)職能僅簡(jiǎn)單表述為經(jīng)理國(guó)庫(kù)，缺乏對(duì)“經(jīng)理”、“國(guó)庫(kù)”內(nèi)涵的明確法律釋義。

2.部分制度缺乏時(shí)效性和可操作性。(1)個(gè)別制度亟待修訂。作為行政法規(guī)，《國(guó)家金庫(kù)條例》已制定20多年，其頒布時(shí)間遠(yuǎn)早于《人民銀行法》和《預(yù)算法》，國(guó)庫(kù)監(jiān)管定位模糊，處罰依據(jù)籠統(tǒng)，甚至在與財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督關(guān)系內(nèi)容方面有所沖突。個(gè)別1990年制定的檢查依據(jù)仍然沿用，不適應(yīng)目前國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。(2)部分制度間存在沖突。集中支付代理業(yè)務(wù)處理中，制度要求采取由代理銀行先行墊付資金，后集中清算的“先支付后清算”的業(yè)務(wù)處理模式，但在《商業(yè)銀行法》和《人民銀行支付結(jié)算管理辦法》中明確規(guī)定商業(yè)銀行不得墊付資金，制度規(guī)定存在不一致性。

3.制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展。一是財(cái)政專戶的問(wèn)題。目前財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶較多，財(cái)政資金沉淀在財(cái)政專戶，既未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的“建立國(guó)庫(kù)單一賬戶”的初衷相悖，也無(wú)相應(yīng)制度約束。二是國(guó)庫(kù)核算問(wèn)題。國(guó)庫(kù)部門(mén)除執(zhí)行《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定》等具體規(guī)范性制度外，辦理退庫(kù)、撥款、稅收入庫(kù)等業(yè)務(wù)，均執(zhí)行財(cái)稅部門(mén)的制度，不能涵蓋整個(gè)國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)的全過(guò)程，導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)章可循的情形。

法定職責(zé)與履職環(huán)境之間的沖突加大了國(guó)庫(kù)監(jiān)督的履職難度。具體表現(xiàn)在：一是監(jiān)督信息不對(duì)稱。國(guó)庫(kù)部門(mén)與財(cái)稅部門(mén)之間由于行政隸屬關(guān)系不同、溝通機(jī)制欠缺等原因，部門(mén)間信息掌握不對(duì)稱，無(wú)法有效監(jiān)督可能出現(xiàn)的不合規(guī)劃撥?chē)?guó)庫(kù)資金行為。二是監(jiān)督有效依據(jù)不足。《國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定，國(guó)家金庫(kù)“必須認(rèn)真貫徹國(guó)家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用”，但現(xiàn)行法律法規(guī)賦予國(guó)庫(kù)部門(mén)實(shí)施監(jiān)管的手段和權(quán)限有限。

(二)全面服務(wù)與有效監(jiān)督之間的沖突

一方面打造現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)，是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、滿足公共財(cái)政建設(shè)提出的服務(wù)需求、實(shí)現(xiàn)科學(xué)持續(xù)發(fā)展的有效途徑。另一方面，履行監(jiān)督職責(zé)是法律對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)提出的基本要求。國(guó)庫(kù)資金使用必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，管理必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，國(guó)庫(kù)必須依法履行監(jiān)督職責(zé)。由于核算和監(jiān)督的對(duì)象是預(yù)算資金，因此國(guó)庫(kù)部門(mén)要經(jīng)常與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)關(guān)溝通，雙方對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的理解可能存在不同。另外，對(duì)代理支庫(kù)、集中收付代理行及國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。受商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的影響，代理支庫(kù)、代理銀行和國(guó)庫(kù)經(jīng)收處延壓非稅收入、開(kāi)立預(yù)算收入過(guò)渡賬戶等違規(guī)操作屢禁不止，且由于代理銀行和辦理國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)分布廣，難以對(duì)其進(jìn)行全方位有效監(jiān)管。

(三)資金安全與提高效率之間的沖突

由于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)核算處理方式和風(fēng)險(xiǎn)防范理念尚未有效轉(zhuǎn)變，依靠科技手段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)用水平較低，各級(jí)國(guó)庫(kù)仍然沿襲靜態(tài)的、事后的、以手工為主的傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段相對(duì)缺失，難以保證獲取監(jiān)管信息的完整性和準(zhǔn)確性，影響了國(guó)庫(kù)資金的風(fēng)險(xiǎn)分析和科學(xué)評(píng)估，成為制約國(guó)庫(kù)監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制建設(shè)的瓶頸。如在目前國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中，每一筆業(yè)務(wù)需經(jīng)明細(xì)記賬、明細(xì)復(fù)核、資金記賬、資金復(fù)核等多人處理，加之事后監(jiān)督部門(mén)的再監(jiān)督，出現(xiàn)技術(shù)性差錯(cuò)的可能性并不大，但這種核算零差錯(cuò)在某種程度上是建立在犧牲效率的前提下，既不利于解放人力資源，也難以集中力量對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控。

(四)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展與有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)之間的沖突

國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)是具有高風(fēng)險(xiǎn)的中央銀行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，隨著該業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，有效防范風(fēng)險(xiǎn)變得尤為重要。一是隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)從手工操作到電子化管理方式的改進(jìn)，國(guó)庫(kù)部門(mén)的電子化、科技化、信息化需要專業(yè)人員予以保障。二是基層國(guó)庫(kù)從業(yè)人員工作壓力大、工作內(nèi)容重復(fù)單調(diào)，致使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)崗位難以吸引年輕、學(xué)歷高的人才，也影響了在崗人員的工作熱情和積極性。三是需正確全面認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)工作，注重加強(qiáng)國(guó)庫(kù)調(diào)研分析。國(guó)庫(kù)丁作不能僅停留在錄入、記賬、復(fù)核，更要有高層次人才對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，搞好調(diào)研，做好分析預(yù)測(cè)，以適應(yīng)宏觀調(diào)控之需。

二、進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管的路徑

(一)完善法律法規(guī)，明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法定地位

一是盡快對(duì)《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》進(jìn)行修訂。主動(dòng)推動(dòng)修訂工作，明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的充分必要性，使人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有法能依、有法必依。二是探索研究出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》。根據(jù)金融財(cái)稅體制改革和國(guó)庫(kù)工作的實(shí)際，在《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)《國(guó)庫(kù)法》，明確各級(jí)國(guó)庫(kù)在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)管地位、監(jiān)管范圍和處罰依據(jù)。從而為各級(jí)國(guó)庫(kù)開(kāi)展服務(wù)和監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)和支撐。三是優(yōu)化履職環(huán)境。主動(dòng)加強(qiáng)與地方政府、部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，完善信息共享機(jī)制，著力解決人民銀行履職過(guò)程中存在的利益沖突，優(yōu)化人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的履職環(huán)境。

(二)強(qiáng)化制度執(zhí)行力建設(shè)，提升國(guó)庫(kù)工作質(zhì)量

一是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。定期對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)制度進(jìn)行梳理和修訂，重點(diǎn)解決創(chuàng)新性業(yè)務(wù)無(wú)章可循、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有章難循和有章不循的問(wèn)題。建議統(tǒng)一國(guó)庫(kù)電算化操作性規(guī)定，避免國(guó)庫(kù)核算業(yè)務(wù)應(yīng)用信息技術(shù)制度盲區(qū)；優(yōu)化集中支付業(yè)務(wù)代理流程；取消紙質(zhì)打印電子繳稅入庫(kù)清單，改由電子介質(zhì)保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新業(yè)務(wù)處理和風(fēng)險(xiǎn)防范理念。建議借鑒商業(yè)銀行業(yè)務(wù)處理模式，探索實(shí)行柜員制，建立更為有效的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)處理模式和操作流程。減少各類紙質(zhì)登記簿的重復(fù)設(shè)置，提升風(fēng)險(xiǎn)防控的電子化水平。三是進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)。建議在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、推廣和利用方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，充分整合，避免造成資源浪費(fèi)和重復(fù)勞動(dòng)。對(duì)擬推廣使用的系統(tǒng)明確推廣時(shí)間，提出具體要求，避免新舊系統(tǒng)并行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，人為增加風(fēng)險(xiǎn)隱患和工作量。完善災(zāi)備系統(tǒng)，暢通系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)渠道，進(jìn)一步加強(qiáng)信息化保障能力建設(shè)。

(三)完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管機(jī)制，保障國(guó)庫(kù)資金安全

一是進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)管思路，提升國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段。充實(shí)監(jiān)管人員，解決監(jiān)管崗位人員缺位的問(wèn)題，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行零余額賬戶及代理財(cái)政資金支付清算等業(yè)務(wù)的監(jiān)管。二是推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶改革，加強(qiáng)內(nèi)部資源共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政專戶的有效監(jiān)督。三是健全非稅收入等新業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督全過(guò)程中處于事中監(jiān)督的位置，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止非稅收入收繳過(guò)程中的各種違法違規(guī)行為，維護(hù)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

(四)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)全面高效履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)

一是探索建立崗位正向激勵(lì)機(jī)制，提高從業(yè)人員工作積極性，逐步改變國(guó)庫(kù)從業(yè)人員的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)，有效解決基層國(guó)庫(kù)特別是縣支庫(kù)人員短缺和崗位設(shè)置不合理的問(wèn)題。二是強(qiáng)化“一崗雙責(zé)”。探索建立要害崗位人員信息反饋機(jī)制。重視對(duì)國(guó)庫(kù)要害崗位人員的思想和生活狀況的掌握，建立制度性規(guī)定，如國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)人定期與要害崗位人員談話、定期走訪要害崗位人員家庭、社區(qū)等，從機(jī)制上保證及時(shí)了解要害崗位人員的工作生活狀況，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

(責(zé)任編輯耿欣)