德國住房租賃市場發展的主要經驗及啟示

摘要：發展住房租賃市場是解決我國低收入群體住房問題的重要措施。目前，很多國家在解決本國居民住房問題上都不同程度地采取住房租賃措施，尤其是德國。本文以德國為例，研究其住房租賃市場發展的主要經驗，并結合中國實際，構建我國住房租賃市場的發展路徑。

關鍵詞：德國；住房租賃；主要經驗；啟示

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265(2011)10-0046-04

一、引言

近年來，由于各種利益的驅使，從政策導向和我國居民獲取、解決住房問題的意識上看，租賃方式在我國被邊緣化。住房市場結構明顯失衡，直接影響到房地產市場持續健康發展。

一方面，從整個住房租賃市場來看，我國缺乏專門的房屋租賃法或相關租賃法規，租賃房屋的詳細標準及租賃登記備案等缺乏細則，而且租房市場長期缺乏權威的統計信息，供需情況、房源分布、租金等沒有統計部門的準確數據，政策制定與居民租房缺乏信息支撐，導致承租人或出租人權益未得到有效保護，租賃市場亂象頻生。另一方面，我國缺乏房地產企業涉足的住房租賃供應體系。現行的政策安排基本上是鼓勵住房出售，企業經營租賃住房稅負占租金收入的30％左右，在這種稅率下，企業基本無盈利可言，因此開發商和機構投資者很難涉足住房租賃的投資和經營。而且房地產企業投資經營住房租賃缺乏長期穩定的融資渠道。與投資出售的住房相比，投資供出租的住房需要長期占用資金，且資金量較大，投資回收期一般要30-40年，因此對企業資金實力和融資能力的要求很高，大量規模小的房地產企業缺乏足夠的資金。在我國目前的金融體制下，房地產開發企業缺乏長期政策性貸款支持，經營租賃房在融資上面臨困難。

另外，對于我國提倡的公共租賃房建設發展(包括廉租房)，由于政府持有房源，后續的維護、更新改造以及管理方面都需要投入大量的人力、物力和財力，這對政府的資格審查、后續管理等效率均提出了更高的要求，而且全國各地建設標準差異較大，國家層面的針對公租房的法規制度或指導性意見無法統一或規范。廉租房覆蓋范圍有待進一步擴大，公共資源并未實現均等化，加之戶籍、教育等基本權利與住房長期掛鉤的不合理現象，政府難以有效調配資源，“夾心層”的租住房問題愈發突出。

本文嘗試借鑒德國住房租賃市場發展的主要經驗，結合中國實際，構建我國住房租賃市場的發展路徑。

二、租賃住房的雙重屬性

根據使用者住房占有方式或住房消費方式的不同，通常將住房分為租賃住房與自有住房兩類。對于自有住房，使用者享有完全產權，如所有權、使用權、收益權、處置權等，同時可以在市場上自由買賣住房。對于租賃住房，使用者只具有合同期內的使用權，所有權、收益權、處置權歸租賃房主所有。自有住房不一定自住，也可用于租賃。

租賃住房有雙重屬性。一方面，租賃住房是一種商品，具有商品屬性，其租金價格由市場供求關系決定，租金結構中必然包含了房主所要求的利潤，一般是比較高的。住房的市場租金和市場買賣價格其實是內在一致的，所以，買不起住房的人也較難長期支付市場租金。市場租賃住房一般為私人或住房機構所有，以盈利為目的，租賃方式是自由尋找、自由成交。

另一方面，租賃住房還有特殊屬性，即社會保障性，是解決中低收入人群、新就業人員、外來務工人員等住房困難的一個途徑。突出表現在于它是確保居民生存的基本物質條件，是人們最基本的生活資料和必需品。那些中低收入家庭雖然不具備購買住房或市場租賃住房的消費能力，但“居者”應該“有其屋”，住房租賃不能完全由市場決定。保障性租賃住房不歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，租金價格低于市場價或承租者能承受的價格。對于租賃住房，過于強調其商品屬性，忽略其社會保障屬性，完全依賴市場實現其供求均衡，必然會引發分配不均、社會不穩定等問題。

保障性租賃住房由于具有特殊性，其投資與建設自然由政府負責。然而，政府財力是有限的，其作用不能僅僅停留在花錢投資上，而且還需引導民間資本投資建造保障性租賃住房。投資建造只租不售的保障性租賃住房，靠民間資本完全自愿是不可能的，這就需要政府的指導和適度的強制性。也就是說政府可以通過法律法規等行政干預形式，強制要求具有一定開發規模的房地產公司建造一定比例的保障性租賃住房，從而實現政府的社會職能。

三、住房租賃市場發展的德國模式

在德國這個歐洲綜合經濟實力最強的國家，60％的民眾選擇一輩子租房居住。這并不是因為德國房價高，與其國民收入相比，德國是西方發達國家中房價最低的國家之一。租房，作為大部分國民的規模性行為，在德國有著悠久的歷史。長期以來，良好的法律法規、政策條例規范了房屋租賃市場，很好地保障了租客的權益。被稱為“福利社會”的德國，對房屋租賃的規范深深地根植于其憲法精神中，這種理念值得國際社會深思與借鑒。

(一)租房供給以房地產企業為主，建設保障性租房享受優惠政策

據德國聯邦統計局2008年數據顯示，德國出租房源的構成中，93％左右的房子為私房，真正由政府出租的住房僅占出租住房總數1％到2％。由于政府出租的住房數量很少，所以就采取了一些強制措施，保證出租房源。一是法律規定，德國住房合作社建造的住房必須用于出租，不能出售。住房合作社每年建造的房屋數量占全國總數量的1/3左右，如此龐大數量的房屋只能用于出租無疑對出租房源的穩定起到重要作用。二是部分地方政府規定，房地產企業在建造住房過程中，必須預留一定比例的住房，專門賣給或者租予低收入者等特殊群體。如科隆市每年新建的住房數量大約為3800套，而其中的1000套必須作為出租房，專門為低收入群體建造。為支持房地產企業建設保障性住房。政府予以優惠條件支持，如長期貸款、低息貸款甚至是無息貸款、土地優惠、免稅等政策優惠。

(二)制定“房租合理價格表”，嚴格控制住房租賃價格

關于房租價格，德國政府并不任由市場供求關系確定房租水平，而是由市政部門、房東與房客協會、房屋租賃介紹所等機構，根據所租房屋地理位置、交通狀況、房屋建筑年份、質量及節能情況，確定一個“房租合理價格表”，每套房屋的租金都要參考該價格表。如果房東不參照該表，對房客漫天要價，就可能會受到懲罰。如法律規定，房東不得隨意漲房租，即使要漲到同類住房的通常水平，當事人還必須連續15個月內沒漲過價，而且漲幅一般不得超過10％：3年之內不允許房租漲幅超過20％：如果房東的房租超過“合理價格”的20％，就構成違法，超過50％，就構成犯罪，如果不及時改正還可能面臨牢獄之災。

(__)規范租賃市場管理，有效保護租房者與房東合法權益

一是加強租房合同管理。德國的租房合同分為有限期和無限期兩種。無限期合同保證租房人能夠長久租住一處房產。租房合同的一方若想終止合同，通常須提前3個月通知對方。如果租期超過5年，須提前半年通知對方；租期為8年，須提前9個月通知；租期達到10年或以上，則須提前1年通知。二是明確規定禁止“二房東”現象，有效地防止住房租賃非法投機。三是在保護房東權益方面，法律規定。簽署租房合同前，租房人必須向房東出具3項證明：信用等級證明，即此前支付租金的記錄；詳細的工作情況：財務狀況證明。租房合同通常還規定租房人須按人住時原樣交還房屋，租房期間對房屋所做改變須全部恢復。四是在保護租房者權益方面。法律規定如果租房者沒錢支付房租，房主不能直接將其趕出去，而需要先上訴到法庭，提供證據證明租房者確實沒有足夠收入。

(四)提供房租補貼，全力解決低收入者住房問題

房租補貼是目前德國政府對低收入居民住房保障的主要方式。根據規定，德國公民凡家庭收入不足以租賃適當住房者，有權享受住房補貼，以保證每個家庭都能夠有足夠的住房支付能力。具體而言，就是先要根據低收人家庭的具體情況，確定一個可以承受租金的數額(一般按家庭收入的25％確定)，然后與該家庭實際繳納的租金對比，后者與前者的差額由政府負擔。房租的補貼資金由聯邦政府和地方政府各負擔一半。如科隆市有100萬人口，其中9萬人享受房租補貼。領取房租補貼的家庭，住房負擔占家庭稅后月收入的比例南45％下降到3l％。

四、德國公共租賃住房發展的經驗

德國公共租賃房屋的政策根據不同時期的需要而轉變，但總體原則始終是保障居者有其屋。從實踐看，早期德國調動各種社會資源建設福利房，對于解決住房緊張、穩定房價起到了決定性作用；當前德國政府逐步退出公租房市場，也是適應了形勢需要，這并未妨礙低收入者解決住房問題。

(一)保障性住房租賃的發展應由政府主導

在德國，房地產業被視為社會福利機制的重要一環。與醫療、教育等福利一樣，保障居民住房是聯邦政府首要的政策目標之一。其《住宅建設法》明確規定，要建造面積、布局、租金適合廣大居民需要的住房。聯邦政府自1949年以來，每年都向各州提供數額不等的財政支持用于福利房建設或補貼。自上世紀末開始，大多數居民的住房問題得以解決，福利房逐漸退出歷史舞臺，聯邦政府直接參與的保障房建設也宣告落幕。然而，德國并未放松對整個租房市場的管理，政府通過控制房價、房租等手段保障低收入者的住房。如政策規定，在房屋建成后，住房投資人需要首先與政府合作，在一定的期限內以成本價將房屋出租給政府指定的群體，期限截止后，投資人才可進行市場運作；政府將資助低收入群體租賃合適的住房。通過這些緩阻機制，德國政府力圖緩解政府退出帶來的后果。正是在政府的積極引導及強烈干預下，德國大力發展租房，租金的穩定得到了保證，更重要的是讓廣大租房者能夠獲得穩定的住房。

(二)住房租賃供給應多元化

從德國模式看，政府只供應很少一部分保障性住房，大部分是房地產企業供應的。但為確保市場化供應充足，德國政府重點在政策激勵上做文章。一方面出臺政策強制性要求房地產企業建設出租房，并保證一定比例用于保障性租房；另一方面又賦予房地產企業政策優惠，如低息或無息貸款、土地優惠、免稅等。這樣既發揮了財政資金四兩撥千金的作用，引導大量民間資金進入租房建設，又保證了房地產企業的利益不受大的損失，確保房地產企業供應的積極性。此外，德國住房合作社也是租賃住房供應的主要力量。住房合作社依靠社員人社資金可獲取國家等量資金的資助，并可爭取銀行等量的低息貸款。房屋建成后分配給社員租住，社員按照入社的先后順序排隊租房。目前，德國有2000個住房合作社，屬下擁有200萬套住房、300萬個會員，統計顯示，合作社建造的住宅占德國新建住宅總數的30.9％。

(三)租賃市場快速發展要有法律規范

德國房地產租賃市場快速發展離不開健全的法律體系的支撐。長期以來，良好的法律法規、政策條例規范了房屋租賃市場，很好地保障了租客與房主的合法權益。從住房租賃的認識上看，德國《民法典》把房屋租賃分為“使用租賃”和“收益租賃”兩類，對以使用為目的、供普通居民租賃居住的“使用租賃”進行了嚴格的法律規定；從性質上看，德國《住宅建設法I、II》為租賃住房定下了“公益”、“福利”的基調，“創建面積、布局、租金或負擔適合廣大居民需要的住房”是其明文規定的宗旨；從市場上，不僅有鼓勵修建租住房屋的法律規定，更加專業的法律則是《租房法》，這項法律嚴格規定房租漲幅在三年內不得超過20％等。房屋租賃市場因為嚴格的法規而干凈透明，租客可以獲得巨大的安全感——在德國，租住同一間房子達數十年之久的住客數量相當可觀。

(四)政府補貼是低收人者租房的重要保障

德國人普遍持有一種觀點：“即便房屋市場從總體上講是供需均衡的，但仍有一些家庭無法依托本人的力氣取得相應的住房。”對于這一低收人群體，政府主要采用財政補貼的方式。根據規定，德國公民凡家庭收入不足以租賃適當住房者，有權享受住房補貼，以保證每個家庭都能夠有住房支付能力。具體而言，就是先要根據低收入家庭的具體情況，確定一個可以承受租金的數額(一般按家庭收入的25％確定)，然后與該家庭實際繳納的租金對比，后者與前者的差額由政府負擔。房租的補貼資金由聯邦政府和地方政府各負擔一半。2009年，德國人均月收入為2400-3000歐元。據此。每月收入在2200歐元以下的獨身家庭，兩個成年人帶一個孩子且月收入在4100歐元以下的家庭，都可以請求房錢上漲補助，即上漲局部的90％由政府承當。

五、我國住房租賃市場的發展路徑

(一)政府應加大支持力度，全面推動住房租賃市場的發展

十二五規劃要求，對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障。這要求我國各級政府應加大政策支持力度，通過稅收、法律、補貼等各種政策手段，借鑒德國經驗，改變我國住房市場的消費方式，努力打造一個住房租賃與住房買賣并重發展的市場。充分發揮宏觀調控職能，為住宅租賃市場創造良好的法規政策環境，大力扶持住房租賃業和相關中介機構的發展，運用政策推進住房租賃業務；在增量結構中逐步擴大租賃比重，加大力度向存量市場拓展，改變長期以出售為中心的住房流通格局。

(二)規范住房租賃市場的交易行為，建立誠信、高效的住房租賃市場

梳理目前住房租賃市場的法律法規，使業主和租戶的利益得到充分的法律保障。進一步完善房屋租賃合同網上備案，并加強房屋租賃合同的約束力，監管業主有效執行租約，不得隨意提高房租、跟風漲價。盡快將租房市場情況納入統計范圍，并及時向社會公布，以利于根據市場變化調整政策，也利于租房人參考租房。對房地產經紀機構和經紀人的行為進行法律和行業自律約束，保障租賃雙方通過經紀機構進行租賃交易時利益不受侵犯。

(三)加大租賃房源籌措，保證租賃住房供給

一是進行住房保障制度創新，增加保障型租賃住房供應。政府鼓勵房地產企業新建保障型租賃住房，利用政府掌握的經濟杠桿，制定有關鼓勵保障性租賃房的融資、稅收及土地支持政策，引導企業在投資開發新的商品房時合理配比，增加小戶型商品住宅的建設，參與投資和經營保障性租賃房。二是創新資金籌措機制。建立以財政預算為主的住房保障專項基金，加大財政投入，將住房公積金增值凈收益全部』州于廉租住房建設，建立穩定規范的資金來源制度，確保必要的財政預算資金及時到位。同時，研究探索中長期融資與社會資金籌措的新機制，允許部分住房公積金資金、基金、信托資金、保險資金和房地開發商資金等進入。

(四)加大政策優惠力度，提高中低收入家庭的積極性

完善低收入者租房的優惠政策，鼓勵廣大中低收入家庭從購房市場中分流到租房市場，允許提取公積金支付房租，提高居民租金支付能力和租房積極性：對租商品房仍有經濟困難的中低收人家庭應實行稅收優惠政策，如返還個人所得稅等：加大住房租賃補貼的額度和范圍，變間接補貼為直接補貼，改實物補貼為貨幣補貼，通過政府對租房者的直接補貼來減少政策執行環節，通過貨幣補貼的方式，使直接補貼落到實處。

(責任編輯耿欣)