淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在落實(shí)惠農(nóng)政策中面臨的困難及對(duì)策

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策工作中面臨諸多問(wèn)題，亟待采取有效措施，合理整合資源，科學(xué)規(guī)范操作，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政落實(shí)惠農(nóng)政策的質(zhì)量和效益。

一、面臨的主要問(wèn)題

1、惠農(nóng)項(xiàng)目交叉重復(fù)多。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，惠農(nóng)項(xiàng)目也逐年增多，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，涉及到“三農(nóng)”的各個(gè)方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)達(dá)20多項(xiàng)，主要有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、油菜良種補(bǔ)貼、玉米良種補(bǔ)貼、水稻良種補(bǔ)貼、小麥良種補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、庫(kù)區(qū)移民后扶補(bǔ)助、中小學(xué)生活補(bǔ)助、計(jì)生家庭補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、孕產(chǎn)婦分娩補(bǔ)助、農(nóng)合醫(yī)療補(bǔ)助等等，其中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具體調(diào)查核實(shí)、審核把關(guān)、測(cè)算發(fā)放的達(dá)12項(xiàng)之多，涉及到轄區(qū)內(nèi)的村村組組、家家戶戶、田間地頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)負(fù)著巨大的核實(shí)、測(cè)算和發(fā)放任務(wù)。

2、核實(shí)發(fā)放補(bǔ)貼依據(jù)難?；蒉r(nóng)補(bǔ)貼涉及千家萬(wàn)戶，覆蓋全鄉(xiāng)角角落落，準(zhǔn)確掌握補(bǔ)貼依據(jù)是全面落實(shí)好國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放要求，均以糧食實(shí)際種植面積作為唯一的測(cè)算依據(jù)，多種多補(bǔ)、少種少補(bǔ)、不種則不補(bǔ)，區(qū)別品種、據(jù)實(shí)測(cè)算、足額發(fā)放。但在實(shí)際調(diào)查核實(shí)依據(jù)的過(guò)程中，遇到很多實(shí)際問(wèn)題。有的農(nóng)戶土地在種植過(guò)程中擴(kuò)邊占界、實(shí)際種植面積比原承包面積大，有的農(nóng)戶土地在種植過(guò)程中四周拋荒、實(shí)際種植面積比原來(lái)承包面積小，有的村組在土地承包到戶時(shí)對(duì)山坡地、石窩地采取的是估汁或折算方式計(jì)面積，再加上各村承包到戶土地的丈量工具不統(tǒng)一、分解口徑不一致，導(dǎo)致實(shí)際種植面積與獲得補(bǔ)貼面積有很大的出入。

3、落實(shí)惠農(nóng)政策成本高。首先是發(fā)放補(bǔ)貼成本高。按統(tǒng)一要求，惠農(nóng)補(bǔ)貼均以戶為單位分類進(jìn)行測(cè)算操作，前后需經(jīng)“核實(shí)面積一公示面積一測(cè)算補(bǔ)貼一公示金額一銀行轉(zhuǎn)賬一上網(wǎng)公示”等環(huán)節(jié)。每項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放前后跨時(shí)兩個(gè)年頭，涉及多個(gè)部門，參與人員包括村組干部在內(nèi)需要大量的人力。其次是農(nóng)戶領(lǐng)取補(bǔ)貼成本高。各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼均實(shí)行的是“一折通”封閉式發(fā)放，不準(zhǔn)村組干部代領(lǐng)、不準(zhǔn)發(fā)放現(xiàn)金，在我地農(nóng)戶糧食種植面積多者只有二、三百元，少者只有幾十元，邊遠(yuǎn)的農(nóng)戶到銀行領(lǐng)取補(bǔ)貼，來(lái)回路程近百里，花費(fèi)時(shí)間需一天，還要支付往返車費(fèi)四五十元，真正拿到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼資金寥寥無(wú)幾。

4、足額征收基金困難大。征收農(nóng)村合作醫(yī)療基金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要職責(zé)之一。按照要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須以上年度底農(nóng)業(yè)年報(bào)人口為依據(jù)，完成農(nóng)村合作醫(yī)療人口比例不得低于96％，在做到應(yīng)收盡收的情況下，仍有部分農(nóng)戶無(wú)法征收。一是實(shí)際常住人口與年報(bào)統(tǒng)計(jì)人口有出入，再加上有一部農(nóng)戶常年全家外出，征收基金時(shí)出現(xiàn)了無(wú)人可找或有人找不到的現(xiàn)象。二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療是堅(jiān)持“村可漏組、組可漏戶、但戶不漏人”的農(nóng)民自愿原則，加上從20IO年起取消了農(nóng)民個(gè)人基金賬戶，農(nóng)民繳納的基金全額統(tǒng)籌，導(dǎo)致有部分年少體壯的農(nóng)民懷著僥幸心理，從眼前看自己家庭成員身體健康，一年到頭幾乎沒人患病、無(wú)人吃藥，等幾年家庭成員體弱病多時(shí)再參加也不遲。

二、存在問(wèn)題的原因

一是惠農(nóng)政策造成的原因。目前．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)負(fù)著惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放和農(nóng)合基金征收工作，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將上級(jí)撥付的惠農(nóng)補(bǔ)貼通過(guò)“一折通”方式從銀行直接劃撥到各個(gè)農(nóng)戶手里，而同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又要深入到各村各組各戶從農(nóng)民手里將農(nóng)合基金收回來(lái)。按照要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須做到發(fā)放補(bǔ)貼與征收基金分離不交叉，不準(zhǔn)在發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)進(jìn)行代扣代繳。從表面上看，是很簡(jiǎn)單的“一發(fā)一收”過(guò)程，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門來(lái)說(shuō)卻需要大量人力、物力、財(cái)力作為支撐．長(zhǎng)時(shí)間投入到此項(xiàng)工作之中，還很難保證這兩項(xiàng)工作任務(wù)的完成：因此，惠農(nóng)補(bǔ)貼政策制定不夠科學(xué)是直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作擔(dān)子過(guò)重的主要原因。

二是自然條件造成的原因。惠農(nóng)政策的性質(zhì)決定了補(bǔ)貼對(duì)象在農(nóng)村、補(bǔ)貼范圍是農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼對(duì)象是農(nóng)民，惡劣的自然條件給工作帶來(lái)諸多不便。首先是農(nóng)村自然條件差，人口分散，田地不集中，統(tǒng)計(jì)核實(shí)糧食種植面積需要走進(jìn)千家萬(wàn)戶、深入田間地頭，工作量大。其次是農(nóng)村土地零星分散且田少坡地多，準(zhǔn)確掌握和動(dòng)態(tài)把握補(bǔ)貼面積困難大。再次是種植品種繁多，套種間作現(xiàn)象普遍，且規(guī)格不一，標(biāo)準(zhǔn)不同，工作人員無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)農(nóng)戶主要補(bǔ)貼品種的種植面積。最后是農(nóng)村大量農(nóng)戶全家外出，致使農(nóng)戶之間臨時(shí)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍存在而造成土地?zé)o序流轉(zhuǎn)，為分戶準(zhǔn)確核實(shí)糧食面積又增加了難度。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)惡劣的自然條件是影響惠農(nóng)政策落實(shí)質(zhì)量和效益的真正原因。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策

1、科學(xué)歸類補(bǔ)貼項(xiàng)目。一方面要對(duì)相似的補(bǔ)貼項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)行科學(xué)歸并，合理整合。如對(duì)種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、水稻良種、玉米良種、小麥良種、油菜等補(bǔ)貼合并成為一項(xiàng)。另一方面又要對(duì)惠農(nóng)到戶補(bǔ)貼，進(jìn)行集中測(cè)算、集中發(fā)放，具體應(yīng)分上半年、下半年兩次進(jìn)行，在充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在操作過(guò)程中的一些實(shí)際困難和難度的同時(shí)，統(tǒng)籌安排，集中操作，捆綁發(fā)放。這樣，既可以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多次測(cè)算和發(fā)放過(guò)程帶來(lái)的工作費(fèi)用，也可以減少農(nóng)民多次往返銀行領(lǐng)取補(bǔ)貼的成本。

2、創(chuàng)新基金征收模式。在農(nóng)合基金征收工作中，要繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民定時(shí)定點(diǎn)交納、以村為單位統(tǒng)一集中收繳的基礎(chǔ)上，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)，積極探索和建立“代扣代繳”新機(jī)制，盡量方便群眾繳款和降低工作成本。在“代扣代繳”操作時(shí)要嚴(yán)格堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，充分發(fā)揮“村民自治”等基層組織作用，通過(guò)召開群眾會(huì)議或群眾代表會(huì)議，在征得70％以上的農(nóng)民同意后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門與各農(nóng)戶簽訂“代扣代繳”協(xié)議。財(cái)政部門在發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼時(shí)，分戶測(cè)算補(bǔ)貼金額、分戶扣繳農(nóng)合基金、分戶開具《新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金征收票據(jù)》，通過(guò)《農(nóng)民政策監(jiān)督卡》、群眾會(huì)議、張榜公示等途徑，將應(yīng)發(fā)補(bǔ)貼、代扣代繳基金、最后實(shí)際發(fā)放到戶補(bǔ)貼金額及時(shí)通知到農(nóng)戶，代扣代繳后的補(bǔ)貼資金再由財(cái)政劃撥到各個(gè)農(nóng)戶賬戶。同時(shí)，針對(duì)參合農(nóng)民隨意中斷的問(wèn)題，農(nóng)民再次參合時(shí)收取中斷期間應(yīng)繳的參合費(fèi)用，以此促進(jìn)此項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化運(yùn)行。

3、完善政策監(jiān)管體系。針對(duì)惠農(nóng)政策在落實(shí)過(guò)程中存在不足，要進(jìn)一步細(xì)化措施和明確責(zé)任，建立健全惠農(nóng)資金管理制度，切實(shí)做到專人管理、專戶核算，確?；蒉r(nóng)資金撥付不出問(wèn)題。要加大宣傳力度，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)和監(jiān)督，努力提高鄉(xiāng)村干部和廣大農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的理解和認(rèn)識(shí)。要將抓好惠農(nóng)政策落實(shí)情況納入縣、鄉(xiāng)政府當(dāng)年工作考核的主要依據(jù)，安排專人負(fù)責(zé)組織落實(shí)，經(jīng)常深人村組農(nóng)戶明查暗訪跟蹤督查，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題，努力提高監(jiān)督實(shí)效。同時(shí)，審計(jì)部門要把惠農(nóng)專項(xiàng)資金納入審計(jì)和檢查的重點(diǎn)，嚴(yán)格檢查資金撥付和管理環(huán)節(jié)中有無(wú)“跑、冒、滴、漏”問(wèn)題，有無(wú)滯留、擠占、挪用、套取等情況，督促有關(guān)部門規(guī)范操作、及時(shí)撥付、合理分配、正確使用惠農(nóng)資金。

(作者單位：151600黑龍江省青岡縣勞動(dòng)鄉(xiāng)政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心)