淺析地方政府融資平臺利益邊界界定與治理結(jié)構(gòu)完善

【摘要】本文嘗試界定了政府與融資平臺的利益邊界，并從完善其治理結(jié)構(gòu)角度，對融資平臺的進一步發(fā)展進行分析建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺 利益邊界 治理結(jié)構(gòu)

2011年10月，財政部下發(fā)通知：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動。這一舉措，為長久以來在分稅制下財權(quán)與事權(quán)極度不統(tǒng)一的地方政府帶來了“活水”，也為我國建立規(guī)范的地方政府融資機制提供了制度可能。然而在新制度體制下，已經(jīng)存在20余年的地方政府融資平臺是否能夠繼續(xù)扮演地方經(jīng)濟發(fā)展助推角色，理清政府與平臺公司利益邊界，完善平臺公司治理結(jié)構(gòu)，至關(guān)重要。

一、我國地方融資平臺發(fā)展問題及成因

在我國地方融資平臺早已不是什么新興事物，其自1994年分稅制改革起步，至2009年進入了快速擴張時期。2008年以來，在適度寬松的貨幣政策以及四萬億財政政策的刺激下，地方融資平臺的數(shù)量及規(guī)模開始超常規(guī)的增長。據(jù)統(tǒng)計，2008年初，各級地方政府負債總計一萬多億；而中國人民銀行2009年四季度披露的數(shù)據(jù)顯示，全國地方融資機構(gòu)已達8000多家，其中縣級融資平臺占70%以上。一方面，融資規(guī)模的急劇擴大與償還來源的不確定性大大增加了地方政府的財政風(fēng)險。另一方面，在政府的隱形擔(dān)保下，銀行對所放貸款的識別低效也導(dǎo)致了大量不健康貸款產(chǎn)生。

融資平臺債務(wù)激增帶來的風(fēng)險凸現(xiàn)，究其原因，除了在分稅制改革下，地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一使得地方政府內(nèi)在即具有融資剛性需求之外，融資平臺與政府利益邊界的不明晰以及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善，也推升了融資平臺債務(wù)的快速增長。主要包括以下兩個方面：

第一，我國官員的升遷機制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負債傾向。部分的官員其決策行為主要按照政績最大化進行，而“公共設(shè)施”建設(shè)因可同時獲得良好口碑與政績信號而備受寵愛。另外，我國官員任期與金融產(chǎn)品期限的不匹配也在一定程度上使得平臺公司在進行融資時權(quán)利與義務(wù)的不匹配，從而越發(fā)強化了其為政績工程而衍生的融資需求。

第二，市場力量的難以進入使得融資平臺缺乏股權(quán)制衡機制抑制其負債的非健康快速增長。市場力量的難以進入，使得融資平臺大多股權(quán)單一，很多融資平臺管理人員由政府公務(wù)人員擔(dān)任，其經(jīng)營完全無獨立性可言。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺缺少經(jīng)營獨立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔(dān)保更模糊了融資平臺的利益邊界，使得其融資決策時缺乏理性的對其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進且缺乏風(fēng)險意識，這也在另一方面刺激了融資平臺貸款余額的非健康快速增長。

二、界定和明確政府與融資平臺的利益邊界

筆者認(rèn)為對于地方融資平臺而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體，獨立的進行經(jīng)營決策，維持企業(yè)的良性運轉(zhuǎn)，對股東負責(zé)。現(xiàn)階段利益邊界的模糊以及治理結(jié)構(gòu)的缺失使得地方政府融資平臺失去了其作為企業(yè)的基本經(jīng)營獨立權(quán)，轉(zhuǎn)而成為地方政府變相借債的手段和工具。

而地方政府在融資平臺的經(jīng)營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”，以財政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔(dān)其有限責(zé)任。而作為股東，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府不應(yīng)也不能對融資平臺的債務(wù)進行任何形式的擔(dān)保和承諾行為。

現(xiàn)階段地方融資平臺發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對于自身所應(yīng)扮演的角色定位不明，所管范圍比較廣。界定政府和融資平臺的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個方面：1.按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)。2.按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任。3.作為董事會成員，提名高級管理人員。4.作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項目的招標(biāo)人。5.按照公共品補貼原則對純公益性項目提供財政轉(zhuǎn)移支付。6.根據(jù)融資平臺特點設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進入

三、完善融資平臺治理結(jié)構(gòu)

完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段，能夠在引入多元化股權(quán)制衡機制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。

(1)促進投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。在引入戰(zhàn)略投資者過程中，對于效率相對低下的部分，可通過稅收優(yōu)惠等方式吸引戰(zhàn)略投資者。另外引入時應(yīng)特別注重戰(zhàn)略投資者經(jīng)營行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時，應(yīng)選擇不同實體行業(yè)的公司，以減小風(fēng)險的行業(yè)集中度、改善融資平臺的股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺運作效率。

(2)降低政府對于融資平臺的絕對控股，引入股權(quán)制衡機制。應(yīng)積極改善融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低其股權(quán)集中度，積極引入股權(quán)制衡機制，提高第二至第五大股東的聯(lián)合制衡度，降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，從公司內(nèi)部抑制政府的高負債偏好。通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨控制的決策，從而達到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。股權(quán)制衡程度越高，外部股東相對于政府的制衡能力就越強，相應(yīng)地外部股東監(jiān)督的意愿和能力也就越強，從而股權(quán)制衡對維護企業(yè)價值的積極作用的效果越佳。

(3)聘用非政府人員及專業(yè)人員進行管理，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在聘用平臺公司高級管理人員時，應(yīng)盡量規(guī)避政府人員，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在高管的聘用中，應(yīng)注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟金融管理經(jīng)驗的人員進行管理，以保證平臺公司的良性運作。高級管理人員應(yīng)由董事會進行選擇、任免。另外，在融資平臺經(jīng)營過程中，應(yīng)注意各項目負責(zé)人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟、會管理的管理團隊，是融資平臺持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。

參考文獻

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作者簡介：傅立立（1984-），四川成都人，西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，研究方向：商業(yè)銀行、行為金融。