行政事實行為的概念

摘要:行政事實行為是一種廣泛存在于現(xiàn)實行政管理活動之中，不以直接產(chǎn)生行政法意義上的法律效果為要件的行為。長期以來，傳統(tǒng)行政法的研究并未給予行政事實行為必要的重視。事實上，行政事實行為已經(jīng)介入到我們生活的方方面面。那么，行政事實行為究竟是什么？

關(guān)鍵詞:行政行為;行政事實行為

作者簡介：呂建，男，1987年6月17日，四川省宜賓縣，漢族，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士（法學(xué)），2010級，民商法。

[中圖分類號]：DF3[文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139(2011)-20-0187-01

一、行政事實行為的概念演變

行政事實行為的概念是由德國著名學(xué)者耶律納克在1920年提出的。他認為類似市政有關(guān)的都市房屋、街道、公園、水庫等的建筑，及其它技術(shù)方面之行為是與公權(quán)力無關(guān)的“非公權(quán)力之行政行為”。如果稱之為“非公權(quán)力行為”，易引起誤認為是“國庫行政”【1】行為，因此，耶律納克特別取了一個新名詞，稱之為“單純高權(quán)行政【2】”。所謂“高權(quán)”，表示它屬于公法上的行政活動，所謂“單純”，一方面是表明行政活動的目的是發(fā)生事實上的后果——這是對事實行為的界定；另一方面，它還以此表明，行政當局并不是靠它的命令權(quán)——像發(fā)布行政行為——行事，即不是以居高臨下的當權(quán)者身份出現(xiàn)。

近些年，學(xué)界關(guān)于行政事實行為的界定眾說紛紜。以姜明安為代表的學(xué)者從行為客觀呈現(xiàn)的既定狀態(tài)分析主張“事實狀態(tài)說”，即“行政事實行為是行政主體以改變或影響事實狀態(tài)為目的實施的行為。【3】”以楊立憲為代表的學(xué)者則主張從行政法律關(guān)系是否締結(jié)的角度入手，認為“行政事實行為是行政主體不以追求特定行政法律關(guān)系為目的的行為【4】”。也有不少的學(xué)者主張從法律效果的角度出發(fā)界定，如鄭傳坤教授認為，“行政事實行為，是指具有行政權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員在實施行政管理和提供公共服務(wù)過程中，基于行政職權(quán)而作出的不以追求特定行政法律效果為目標的行為。”【5】陳裕琨從法理層面闡釋，并認為“在公法領(lǐng)域，尤其是行政法，照樣存在法律行為和事實行為，并認為行政法律行為與行政事實行為的區(qū)分標準與傳統(tǒng)民法觀點大致相同，兩者都是根據(jù)行政法的法律規(guī)定產(chǎn)生，都是能產(chǎn)生公法中的效果的行為。”【6】縱然從多種角度可以定義行政事實行為，但是我們認為，若想準確的界定行政事實行為的實質(zhì)內(nèi)涵，對于行政行為與行政事實行為的辨析是必須的。

二、行政事實行為與行政行為辨析

（一）行政事實行為的法律效果私法化

作為行政行為【7】的構(gòu)成要件之一并被普遍認同的“法律效果說”被不少學(xué)者拿來作為區(qū)別行政事實行為與行政行為的重要標尺。然而，行政事實行為是否完全不產(chǎn)生法律效果，而僅僅產(chǎn)生事實后果是值得商榷的。且行政事實行為所引發(fā)的法律效果區(qū)別于公法意義上的效果，具有一定的私法性。那么，怎樣判斷一個行政事實行為是否產(chǎn)生了法律效果呢？筆者認為，我們可以以行政事實行為是否觸及到其他法律規(guī)范且引起相應(yīng)法律關(guān)系的產(chǎn)生作為客觀標準。一言以蔽之，如何從概念層面上對兩者予以辨別，筆者認為，行政行為與行政事實行為的主要區(qū)分標準為：行政事實行為是不以產(chǎn)生公法法律效果為目的的行為。

（二）行政事實行為地位界定

行政事實行為從依存關(guān)系上可以分為獨立的行政事實行為與附屬的行政事實行為。所謂獨立的行政事實行為是指不對外生效的行為，譬如行政機關(guān)內(nèi)部運作過程中送抄公文的行為。而附屬的行政事實行為，是將行政行為過程化、動態(tài)化后產(chǎn)生的概念。具體是指在行政過程中，作為這個行為鏈組成部分的主要有階段性行政行為、準行政行為【8】和事實行為，這些行為構(gòu)成行政行為的階段性行為、預(yù)備性行為或后續(xù)性行為。正是這些行為的環(huán)環(huán)相扣，才組成了一個完整的行政行為過程。無論是獨立的行政事實行為或是附屬的行政事實認為，筆者認為，都是獨立于行政行為而存在的行為。而在現(xiàn)實生活中，紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)處處都可能要依賴行政事實行為的展開而開展。因此，行政事實行為在重要性上已經(jīng)足以和行政行為相齊驅(qū)，成為日后行政法理論研究的重點概念指日可待。

（三）行政事實行為的法律約束

由于目前行政事實理論研究的局限性，導(dǎo)致對于行政事實行為的合法性來源說明不全，這當然不意味著行政事實行為可以無條件實施。作為不具有行政法上的約束力的行政事實行為的實施，也應(yīng)當遵守法律基本要求，例如法律優(yōu)先、法律保留、管轄權(quán)、第三人的權(quán)益保護和參與等的要求。這不僅是法理層面探討的必然要求，也是依法行政的本質(zhì)要求。在行政事實行為的法律約束層面上，行政事實行為與行政行為并無本質(zhì)差別。但是，目前國內(nèi)的行政法體系并無建立關(guān)于行政事實行為的法律調(diào)整機制，行政事實行為相應(yīng)的調(diào)整機制缺失造成救濟渠道不暢通，受到侵害的相對人的權(quán)益無法得到及時有效的保護。

三、行政事實行為概念界定

通過上文的分析，作者試圖在此給行政事實行為下一簡單定義：履行行政職權(quán)的機關(guān)或組織及其工作人員所行使的不產(chǎn)生公法效果的行為。首先，行政事實行為的權(quán)力來源與行政相掛鉤，是在日常公共管理事務(wù)中被賦予的行政職權(quán)；其次，將行政事實行為的行使主體作出界定，需要說明的是，不再拘泥于行政機關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織，具有一定的行政管理職能的社會組織、被委托的組織也可以成為作出行政事實行為的主體；再次，從行為目的角度著手，嚴格將法律效果區(qū)分為公法效果與私法效果，對于行政事實行為是否產(chǎn)生法律效果以及產(chǎn)生什么樣的法律效果做進一步限定。

參考文獻：

【1】“國庫行政”是指國家“脫下制服、換上便服”，以私法主體的身份與民事主體為私法行為。來源劉志剛：論服務(wù)行政條件下的行政私法行為，載《行政法學(xué)研究》2007年第一期。

【2】也有譯者翻譯為“單純公權(quán)力行政”。

【3】姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，第二版.北京大學(xué)出版社，第361頁。

【4】楊立憲“論行政事實行為的界定”，載《行政法學(xué)研究》2001年第1期。

【5】鄭傳坤主編《行政法學(xué)》，法律出版社2007年版第236頁。

【6】胡建淼主編《行政行為基本范疇研究》浙江大學(xué)出版社2005年第7版第538頁、539頁。

【7】本文所闡述的行政行為采用“狹義說”，是指行政主體（主要是國家行政機關(guān)）在行使行政職權(quán)中所作出的具有法律意義的行為。

【8】準行政行為是“國家行政機關(guān)單方面作出的，自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果，但對行政行為有直接影響，并間接地產(chǎn)生行政法律效果的行為”（見《行政法詞典》，黎國智主編）。