城管打人行為的法理分析

摘要：近年來(lái)，城管暴力執(zhí)法這一現(xiàn)象漸漸成為了一種社會(huì)問(wèn)題而受到廣泛的關(guān)注。本文試圖從法理的角度對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析，以求認(rèn)清打人行為的本質(zhì)，從而為更好地解決這一社會(huì)問(wèn)題提供一定的幫助。

關(guān)鍵詞：城管；打人行為；人性；社會(huì)身份

作者簡(jiǎn)介：陳芳（1985-），女，河南南陽(yáng)人，四川大學(xué)法學(xué)院研究生。

[中圖分類號(hào)]：DF01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1002-2139(2011)-20-0191-01

一般來(lái)說(shuō)，城管執(zhí)法即城市綜合執(zhí)法，指一個(gè)行政機(jī)關(guān)或具有公共事務(wù)管理職能的組織根據(jù)一定法律程序，按照國(guó)務(wù)院授權(quán)的執(zhí)法范圍，相對(duì)集中行使市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政道路、規(guī)劃建設(shè)、公安交通、工商攤販管理等多部門(mén)全部或部分行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度，其涉及的是以市容市貌管理為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法。但城管打人的行為是否為職務(wù)行為，本文將對(duì)這一行為進(jìn)行詳細(xì)分析。

一、城管執(zhí)法的依據(jù)

公權(quán)力具有法定性，必須經(jīng)過(guò)法律的明確授權(quán)才能夠?qū)嵤Ｓ懻摮枪艿摹皥?zhí)法行為”，首先要分析的是這種所謂的“執(zhí)法行為”是否具有合法的執(zhí)行依據(jù)，如果該行為沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律授權(quán)，那么該行為顯然不屬于“執(zhí)法行為”的范疇。

1、執(zhí)法主體

執(zhí)法主體是指哪些國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員有資格成為執(zhí)法權(quán)的行使者，行政機(jī)關(guān)要成為執(zhí)法主體，擁有執(zhí)法權(quán)，一般應(yīng)由兩條法律渠道產(chǎn)生和獲得：其一，根據(jù)法定程序合法產(chǎn)生和獲得；其二，根據(jù)法定的授權(quán)而產(chǎn)生和獲得。《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，根據(jù)這條法律，從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)才能具有執(zhí)法主體資格。

在現(xiàn)實(shí)中，城管部門(mén)的設(shè)置是極為混亂的，有的城市是在政府下設(shè)執(zhí)法局，有的是設(shè)置了街道城管科，有的則是設(shè)置了協(xié)管，甚至在有些城市中，這幾種形式是并存的。至于這些成立的從事城管綜合執(zhí)法的機(jī)關(guān)是否經(jīng)過(guò)了省級(jí)政府的批準(zhǔn)更是一個(gè)有待查證的問(wèn)題。

2、執(zhí)法的依據(jù)

城管部門(mén)作為一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法依據(jù)主要來(lái)自衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)、工商、園林、規(guī)劃、交管等相關(guān)部門(mén)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，執(zhí)法依據(jù)并不統(tǒng)一，也沒(méi)有具體的機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法的效果。因此，城管部門(mén)與其他各有關(guān)行政主體之間如何進(jìn)行行政處罰權(quán)的配置始終不能得到合理解決。混亂的法律規(guī)定決定了城管的職責(zé)無(wú)法明晰，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題更是難以找到明確的法律規(guī)定進(jìn)行解決。

3、執(zhí)法的體制

由于對(duì)城管部門(mén)的管理模式與編制各不相同，城管的體制也是相當(dāng)?shù)牟唤∪瑘?zhí)法人員的身份、待遇以及執(zhí)法的方式等問(wèn)題一直得不明確。處于如此尷尬的地位，許多城管人員在執(zhí)法過(guò)程中，總是帶著一定的情緒工作，并且往往不會(huì)考慮執(zhí)法的方式以及執(zhí)法的最終效果。

從以上分析我們可以看出，實(shí)踐中并無(wú)統(tǒng)一明確的法律依據(jù)來(lái)規(guī)定城管的法律地位、執(zhí)法權(quán)限、職能職責(zé)以及執(zhí)法程序。因此，對(duì)于城管的“執(zhí)法行為”是否具有執(zhí)法依據(jù)并不能直接得出肯定結(jié)論。

二、城管打人行為的進(jìn)一步法理分析

執(zhí)法時(shí)的“人”在法律上究竟處于一種什么地位？有學(xué)者認(rèn)為，法律中的人其實(shí)更多的是指人性，并不單是指一個(gè)孤立的自然人個(gè)體。人是人性的集合體，人與人性構(gòu)成了法的最小單元，法是人性的和諧，而不法則是人性的沖突。在法理研究當(dāng)中，“人”總是被看做法律研究的起點(diǎn)，法律被認(rèn)為是為了處理人與人之間的關(guān)系而存在的一種必需品。

對(duì)于執(zhí)法者在法律上應(yīng)當(dāng)如何看待，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為官是管理國(guó)家的群體和實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的具有人格的工具，還有的學(xué)者認(rèn)為，法律的機(jī)構(gòu)是法律的一部分，工作人員只是法律在運(yùn)作過(guò)程中的一部分，法律必然對(duì)其進(jìn)行保護(hù)與限制，但并不是對(duì)其進(jìn)行自然人的保護(hù)，而是工具式的保護(hù)。依據(jù)這種“工具”的觀點(diǎn)，城管作為權(quán)力的行使者，是被作為工具來(lái)看待的，其在執(zhí)行公務(wù)時(shí)本身是不應(yīng)當(dāng)帶有個(gè)人的感情色彩的，其行為也只應(yīng)當(dāng)是在法律所準(zhǔn)許的范圍之內(nèi)。

京特·雅科布思認(rèn)為人格體是應(yīng)該為一個(gè)群體完成一項(xiàng)任務(wù)的人；人格體是由當(dāng)為和自由空間這種圖式來(lái)定義的。也就是說(shuō)，城管其實(shí)是一種人格體，是由法律的規(guī)定而形成的一種社會(huì)角色。他（她）被法律規(guī)定了一定的義務(wù)，而為了履行這一義務(wù)，又不可避免的賦予其一定的權(quán)力，但是權(quán)力的賦予只是為了義務(wù)的履行，權(quán)力的行使也不能超出完成義務(wù)所必需的范圍。

通過(guò)上面的分析，我們發(fā)現(xiàn)：城管只是由法律所設(shè)定的一種虛擬的社會(huì)身份，而個(gè)人所擁有的權(quán)力也是通過(guò)法律規(guī)定而賦予的。如果拋開(kāi)“城管”這一社會(huì)身份，那么個(gè)人的權(quán)力也將消失。具有“城管”這一特殊社會(huì)身份的個(gè)體在社會(huì)中行使“城管”所被賦予的權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力范圍的限制。

我們先假定執(zhí)法者本人的資格是正當(dāng)?shù)模⑶页枪艿膱?zhí)法行為也是有充分的法律依據(jù)的，那么在這種情況下符合程序要求的行為理應(yīng)是執(zhí)法行為。但是，打人行為，不論是從法律的角度還是從道德的角度來(lái)說(shuō)都是一種被否定的行為，那么打人行為就是超出法律所賦予的權(quán)力的范圍的。就好比法律為權(quán)力的行使者劃定了一個(gè)肉眼看不到的圈，圈內(nèi)的行為是由法律所認(rèn)可的符合法律授權(quán)目的的行為，而圈外則是法律未授權(quán)的行為。由此可見(jiàn)，個(gè)人經(jīng)法律設(shè)定具有了“城管”這一身份，那么他（她）在行使“城管”所具有的權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)約束自己的行為，將行為限定在法律所劃定的圈內(nèi)，當(dāng)行為超出這個(gè)圈時(shí)，只能將行為看做是行為人個(gè)人的行為。

三、小結(jié)

城管人員在執(zhí)法過(guò)程中所實(shí)施的打人行為從本質(zhì)上看應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人行為，而不屬于職務(wù)行為。個(gè)人一旦被賦予了“城管”這一社會(huì)身份，那么他（她）就成為了法律的工具，并且是不應(yīng)當(dāng)帶有感情色彩的工具。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是，“法律的工具”經(jīng)常會(huì)被自己的思想、社會(huì)閱歷、個(gè)人喜好、性格特征等等主觀的東西所左右從而忽視了自己作為“法律工具”的社會(huì)身份。這也是當(dāng)今中國(guó)在法律運(yùn)行方面存在諸多問(wèn)題的原因之一。

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