淺析商業銀行破產

摘 要：銀行作為一種準公共企業，在經濟體系中發揮重要作用，一旦倒閉將會嚴重的危及金融體系的穩定和社會安寧。另外，銀行的破產清算程序也與普通公司不同，它本身的存貸業務涉及數以萬計債權債務關系，一旦進入清算，將會帶來巨大的交易成本。鑒于它的特殊地位和這些嚴重后果，各國都對銀行破產持相當謹慎的態度，建立了商業銀行的風險防范和最后援助法律制度，在銀行陷入危機時采用各種手段對其進行拯救，即使達到了破產法規定的破產條件，監管當局首先考慮的也是如何救助或安排購并，盡量使之度過難關，而不會輕易讓其破產。

關鍵詞：商業銀行；破產；公共；經濟體系

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）12-0206-02

商業銀行破產有著顯著的特殊性，世界各國依據不同的現實情況和政策選擇，對它進行了不同的立法規制，如在涉及傳統的司法管轄領域時，國家常常會出于公共政策的考慮適當地限制法院的管轄權，由專門機構對其進入、經營和退出的各個階段實施嚴格監管，各國破產法中也一般都有關于銀行破產的特殊聲明。其法律淵源主要是其破產法和銀行法，依立法體例有三種類型：一是由普通破產法對銀行破產加以規制，以英國為代表，銀行法基本上不再單獨規定銀行破產的問題，銀行一旦進入破產程序，就完全由法院主導，由法院指派破產管理人或接管人并對其活動進行監督；二是銀行破產以普通破產法為一般適用，同時在銀行法中對銀行破產作出特別規定，以德國、盧森堡等歐洲大陸國家為代表；三是制定專門的銀行破產法，以保加利亞、加拿大為代表，俄羅斯亦制定有單獨的信用機構破產法。此外，還有極少數國家的銀行法規定銀行破產完全由監管部門管轄，監管部門包攬對破產銀行的一切權力并排除法院的干預。但目前多數國家逐漸傾向于采用在銀行法中適當規定銀行破產問題的模式。以下重點闡述我國商業銀行破產的立法與實踐。

一、我國商業銀行破產的可能性很大

它們正面臨高信用風險：信用資產呈現“三高、三差”特點（如不良資產率、信貸資金被長期占用率和籌資成本高，信貸資產安全性、流動性、盈利能力差）；信用風險呈集中趨勢；信用風險管理體系不完整等。在一個真正的市場經濟中，無論國家采取何種保護措施，一定數量的銀行破產都是不可避免的。我國《商業銀行法》第71條也為我國商業銀行破產提供了明確的法律依據。

二、我國商業銀行破產面臨的法律環境

我國未就銀行破產專門立法。有關銀行破產的規定散布在不同的法律法規之中，相當不完善。比如《企業破產法》第134條并未直接回答《破產法》究竟在多大程度上適用于銀行破產。《公司法》、《民事訴訟法》的相關破產規定也適用于銀行。《商業銀行法》，《銀行業監督管理法》、《人民銀行法》及《金融機構撤銷條例》等有關法規和部門規章中都有有關銀行退市的規定。而我國的《企業破產法》（試行）和《民事訴訟法》的破產還債程序均未將商業銀行包括在內，只有《商業銀行法》第71條對銀行破產予以規定，因此我國銀行破產是以銀行法為主要法源的，程序上由法院主導而監管部門充分參與并發揮重要作用。縱觀我國現行的銀行破產法律規定，主要存在以下弊病：其內容在立法目的、法律原則、等方面與一般工商企業幾乎無差別，無法從維護整個金融體系安全的角度對商業銀行的破產問題作出特別考慮；相關規定散布于不同部門、不同效力層級的現行法律、法規中，無法全部涵蓋銀行破產所涉及的法律問題，加之金融監管部門的全程介入，行政權、司法權的沖突，法律法規的適用具有較大的隨意性和不確定性；法律、法規中的相關規定過于原則、概括，缺乏可操作性。

三、我國商業銀行破產實踐問題

近年來，我國銀行監管部門對部分管理差、風險大的金融機構采取了重組、注資、債權轉股權等措施進行援助，對于一些違法、違規、資不抵債、問題極為嚴重的金融機構，進行了依法接管、關閉或破產處理。比如1995年，中國人民銀行接管了中銀信托投資公司；1997年，對海南省34家城市信用社進行了處理；1998年10月關閉了廣東國際信托投資公司——新中國第一家正式宣告破產的金融機構。但目前尚未出現一起典型的商業銀行破產案件，實踐中有許多破產方面的法律問題常常困擾著銀行和企業相關利益主體，同時也困擾著金融監管者和司法審判者。這主要是由于現行法律在有關金融機構破產內容制定方面存在不足的原因。在實際操作中，對于銀行退市問題總是個案處理。除了銀行監管機構，當地政府也會參與問題銀行的救助。由于擔心會危及社會穩定，各級政府一直不愿讓倒閉銀行通過破產程序退出市場。迄今為止，盡管有許多金融機構被關閉，但是只有兩家證券公司和一家信托投資公司是通過司法破產程序解決的。

四、對完善我國商業銀行破產法律制度的思考

（一）盡快建立存款保險制度。這是許多國家為防止銀行危機引起社會動蕩而采取的風險防范措施。正常情況下的商業銀行的市場退出主要源于金融危機，理論上對于危機可以采用三種方法：終止存款變現、存款保險和最終貸款人解決。相比于其他方法，存款保險是一種比較可行的折衷辦法。在銀行破產的情況下，人數眾多、意見分散的中小存款人很難形成一致意見，這樣就不能對抗相對強勢的其他破產債權人，難以捍衛自己的合法權益。如果國家建立了存款保險基金，當存款保險基金賠付了全部保險存款之后，將中小存款人零散的債權集中起來，其當然地成為銀行的最大破產債權人。那么即使召開債權人會議，存款保險機構的地位也是舉足輕重的。故存款保險基金的實質就是中小存款人的代表人，以保險賠償金來換取存款人在銀行破產程序中的權利。可以在銀行破產程序中保護存款人利益和參加到銀行破產程序中作為最大債權人主導銀行破產程序。當然存款保險制度也可能孳生道德風險和逆向選擇等問題，這便迫使我們采取諸如限制某些或所有保險契約的保險額度等措施來防范。畢竟，存款保險制度在國內金融系統的引入不僅僅是理論上的探討，在實際操作中還必須解決組織形式、體制結構、基本職能等方面的問題。

（二）立足于管理人中心主義構建我國銀行破產管理人制度。現行破產制度中，破產管理人員介入的時間太晚，在破產宣告前和和解整頓過程中債務人財產的監督或管理已成為困擾法院的難題。另外，從破產法和相關的司法解釋來看，只有人民法院對破產清算組及其成員進行監督管理，由于司法資源的有限性和監督信息的不對稱性，易于使這種監督流于形式；破產清算組與人民法院實質上存以著領導與被領導的關系，而且破產清算組的組成人員多是來自某地區企業有關主管部門、政府有關部門的人員，這種特殊的身份關系有可能造成事實上的沒有監督；有關清算組成員的責任規定也過輕，不能起到清算組成員自我約束與監督（自律）的功效。故在完善銀行破產立法的過程中，首先應將管理人的介入時間提前，最好是在破產案件受理后即由管理人行使管理權，以加強對破產財產的監督和保護；其次在時機成熟時應成立專業性的銀行破產管理機構，培養一支專門的管理人隊伍，使銀行破產管理朝專業化方向發展；再次，應完善和強化管理人的民事、行政和刑事責任，以促使其盡職工作，謹慎勤勉地行使其職權。

（三）在破產清償過程中進一步提升儲蓄存款人的優先地位。如前所述，應立足于公共政策（社會穩定和金融穩定）的考慮，進一步強調儲蓄存款人的優先地位。建議明確規定對儲蓄存款人的清償僅次于清算費用，而優先于職工工資和勞保費用、其他類型存款的本金和利息、國家稅收債權及所有者權益等。

（四）應該在法律中作出有關“太大不能倒”的例外規定。鑒于大銀行破產的巨大經濟社會成本，“太大不能倒”的理論在西方一直有很大市場，世界各國都在力圖避免大銀行的破產倒閉。在我國，四大國有商業銀行具有很強的壟斷地位，任何一家銀行破產都會給整個經濟體系帶來難以承受的沖擊，可以預見國家實際上是不可能允許其破產的，銀行破產制度對四大國有商業銀行而言是沒有意義的。因此有必要為四大國有商業銀行的特殊地位提供合法性依據，在商業銀行法中以合適的條款肯定其壟斷地位。另一方面，正是出于其特殊地位，難以使國有商業銀行受到風險約束。這可能會導致其經營效率低下或濫用其支配地位，故如何防止國有商業銀行以合法壟斷之名行非法壟斷之實，如何在外部風險約束不足的情況下提高其經營效率，需要進一步研究。

（五）整合現有法律法規，實現銀行破產立法的同一化、體例化。為依法實施對商業銀行破產的管理，我國應借鑒其他國家銀行破產立法和實踐的先進經驗，結合我國國情，完善商業銀行破產法律制度。既要體現商業銀行破產的特殊性，又要避免重復立法，增強法律適用的確定性和權威性。建議以即將出臺的新破產法和現有的商業銀行法為依托，單獨設銀行破產一章，囊括商業銀行破產的各項重要制度及特別規定。對可以適用破產法而無需重復規定的程序性內容指明適用破產法；同時在破產法中作出排除性規定，明確有關商業銀行破產的特殊事項適用商業銀行法。也可只在銀行法中列出銀行破產的原則性條款，而授權國務院以行政法規的方式作出專門規定，增強其可操作性，從而實現法律的對接和協調，維護法律的統一性和權威性。

作者單位：湖南師范大學法學院