簡述中國土地政策演變

摘 要：近年來，有關土地問題的研究越發深入。筆者認為，要想解決這一中國最為復雜棘手的經濟社會問題，應當從中國一切土地問題的總根源土地制度入手進行研究。本文以計劃經濟、市場經濟兩個階段有代表性的中央決議、法律文件、政策法規為基礎分析中國建國以來土地政策演變過程。力圖通過對這兩個階段土地政策特點的分析使我們對目前土地問題的現實困境有更加深刻的認識，為對該問題的后續研究提供支持。

關鍵詞：中國；土地政策；演變

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）12-0170-01

一、計劃經濟時期中國土地政策

從1921年中國共產黨成立初期到1992年10月黨的十四次全國代表大會的召開，這71年中國實行的是計劃經濟。在這期間頒布的關于土地政策的重要決策有1947年10月的《中國土地法大綱》、1950年6月的《中華人民共和國土地改革法》、1953年12月的《關于發展農業生產合作社的決議》、1956年3月的《農業生產合作社示范章程》、1958年8月的《關于農村建立人民公社的決議》、1962年9月的《農村人民公社工作條例修正草案》、1983年1月的《當前農村經濟政策的若干問題》、1985年1月的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》、1986年6月的《中華人民共和國土地管理法》及1991年11月的《關于進一步加強農業和農村工作的決定》。計劃經濟時期中國土地政策的演變主要體現在如下幾個方面：農民同時獲得了土地的使用權和所有權，并基本形成了一條正確的土地革命路線，解放發展了生產力，為新中國的工業化開辟了道路，為革命的勝利起到了決定性的作用；建立了初級農業生產合作社，個體農民土地私有制徹底結束；規定了農村土地以生產隊為基本所有單位的制度，保護人民公社的所有權；實行家庭聯產承包責任制，延長土地承包期，并以法律的形式確認了家庭聯產承包責任制。

在這一時期，中國的土地政策是與國家的經濟政治決策發展密切相關的。1947到1962年之間，中國正處于由新民主主義向社會主義轉變的特殊時期，因此這一時期的土地政策帶有明顯的剝奪性、過渡性、私有性與分配性。尤其是在1956年中國進入全面建設社會主義時期時，土地政策更加表現出強勁的合作化、集體化、國有化特點。1966年之后“十年動亂”時期，由于國家政治形勢混亂，經濟發展停滯不前，有關國家機關無法進行正常運轉，同期的土地政策基本處于停滯不前的狀態。因此，計劃經濟前期的土地政策雖然確立了發展雛形，但依舊存在諸多問題：由于過早推行土地合作化、強制實行土地公有政策，扭曲了土地這個生產要素的經濟關系，農民的生產積極性被嚴重挫傷了。這既超越了歷史發展的條件，同時也使土地產權政策模糊殘缺，土地關系混亂。土地生產率受到了制約，土地有償政策的存在被人為消除了。因此在計劃經濟時期后期，1976年文化大革命結束之后，我黨開始重新審視土地政策的科學性和有效性，這一階段所出臺的政策與法規為之后全面推行社會主義市場經濟體制下的新土地政策打下了良好基礎。

二、市場經濟時期中國土地政策

1992年10月，中國共產黨第十四次人大召開。在這次會議中，江澤民作了《加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》的報告。這標志著我黨已經明確了建立社會主義市場經濟體制的目標模式。迄今為止，中央召開的有關土地政策重要決策的主要會議有：1993年4月的八屆人大、1998年8月的九屆人大八次會議及2002年8月的九屆人大29次會議等。期間頒布的主要規定有1998年8月的《土地管理法》、2002年8月的《中華人民共和國農村土地承包法》、2003年6月的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》、2004年3月的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》、2004年10月的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》及2008年1月的《國務院關于促進節約集約用地的通知》。

可以說1992年十四大的召開拉開了中國社會主義市場經濟的序幕，自此以后中國從傳統意義上的農村經濟開始轉入現代市場經濟的運行軌道并逐漸發展。尤其在鄧小平南巡講話之后，農村經濟掀起了一個新高潮。這一階段的土地政策演變主要體現在如下幾個方面：1、1998年8月，第九屆全國人大第十次會議通過了修訂的《土地管理法》將土地承包經營期限30年這一政策提升為法律。2、2003年7月國務院辦公廳發出《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》，11月國務院發出《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，土地政策全面參與宏觀調控。3、2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》使土地政策出現歷史性的轉折，土地供給由過剩轉變為從緊。4、2007年1月，國家稅務總局下文宣布開征土地增值稅，釋放出對房地產行業持續調控的信號。5、2007年10月，針對以往土地轉讓過程中“灰色地帶”的國土資源部“39號令”出臺。這一文件雖然目的性極強，但在打擊大規模囤積土地、防止房地產開發市場出現壟斷方面，仍存在部分不足。

三、市場經濟時期中國土地政策評價

從總體上看，自實行市場經濟以來中國的土地政策呈現出敢于創新、富于探索和善于借鑒三方面特點。例如家庭聯產承包責任制的實施、土地有償使用政策的出臺和對土地使用權出讓和轉讓的規定等都是這一時期土地政策的代表。這使我們看到中國的市場經濟土地政策自實施以來成績斐然，我們的土地政策的制定越來越縝密、執行和監督體系越來越健全；土地政策的數量越來越多、質量越來越高；土地政策的內容越來越全面、體系越來越完善。這些對改革和完善土地所有權制度及土地管理制度、提高土地的產出率、增加土地稅收發揮了重要作用。

同時，我們也必須認識到當前我們土地政策發展面臨的困境。例如土地政策制定的目的究竟是應以耕地保護為中心還是以保護自己的價值為利益的核心？哪一個更具有科學價值?面對土地市場發育的漸進性特征，未來中國的土地政策應當以什么為發展的長期目標？在審視中國土地制度發展進程之后，我們期待今后進一步的研究能夠對這些問題做出合理明確的解答，為今后土地政策的制定提出更加明確的理論依據。

作者單位：吉林財經大學信息經濟學院

參考文獻：

[1]姜愛林.土地政策基本理論研究[M].北京:中國大地出版社，2001.

[2]王先進.土地法全書[M].吉林:吉林教育出版社，1990.