我國(guó)政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任與財(cái)政能力研究

摘 要：我國(guó)社會(huì)保障制度在近十年來(lái)，取得了非凡的成就，在以政府為主導(dǎo)的責(zé)任體系中，得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任包括財(cái)政政策支持、資金支持和財(cái)政管理監(jiān)督等，本文則主要從政府的財(cái)政資金支持方面，探討和分析了我國(guó)政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任與財(cái)政能力，即一方面政府在社會(huì)保障領(lǐng)域有保證財(cái)政資金投入的責(zé)任，另一方面，政府財(cái)政，尤其地方政府財(cái)政又往往捉襟見(jiàn)肘，陷于困境。因此筆者初步提出了相應(yīng)的政策建議，如建立和完善社會(huì)保障基金預(yù)算制度，合理劃分中央與地方的財(cái)政責(zé)任、調(diào)整政府財(cái)政的支出比例、推進(jìn)財(cái)政分稅體制改革等。

關(guān)鍵詞：公共支出；財(cái)政責(zé)任；財(cái)政能力；支出比例

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）12-0214-02

政府社會(huì)保障責(zé)任是政府重要職責(zé)之一，而政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任則是政府社會(huì)保障責(zé)任的核心。國(guó)內(nèi)外對(duì)政府社會(huì)保障責(zé)任的影響因素、劃分原則、總體思路等有所論述，但并未找出劃分政府社會(huì)保障責(zé)任的規(guī)律和科學(xué)方法，在中國(guó)尤其缺乏有關(guān)政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的定量劃分和可操作方案的研究。而在現(xiàn)實(shí)工作中，一方面政府有著保證社會(huì)保障投入的責(zé)任，另一方面，政府財(cái)政，尤其是地方政府，常常面臨著嚴(yán)重的財(cái)政困難，在此背景下，界定政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的內(nèi)涵，劃分政府與市場(chǎng)和社會(huì)、中央與地方、以及地方各級(jí)政府在不同社會(huì)保障項(xiàng)目上的財(cái)政責(zé)任，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展具有重要意義。

一、政府履行社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的理論基礎(chǔ)

（一）公共支出理論

廣義的公共支出是指通過(guò)公共部門(mén)預(yù)算提供物品和服務(wù)的成本，以及由政府頒布的法律和法規(guī)所引起的私人部門(mén)支出。如果單指第一方面即為狹義的公共支出。公共支出是以社會(huì)福利的最大化為目標(biāo)，滿足公共需求的一種人為的、行政的和有計(jì)劃的資源配置活動(dòng)，體現(xiàn)政府的政策取向。按照支出是否有直接補(bǔ)償來(lái)劃分的話，公共支出分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移支付支出，后者主要包括各種補(bǔ)貼、債務(wù)利息支出、社會(huì)保障支出等，并且直接影響社會(huì)收入分配，體現(xiàn)了收入分配調(diào)節(jié)職能。

公共支出理論表明，社會(huì)保障財(cái)政投入是政府公共支出的重要組成部分。社會(huì)保障本來(lái)就與公民福利有關(guān)，與改善社會(huì)貧困群體生活有關(guān)，它需要通過(guò)政府供給來(lái)增進(jìn)國(guó)民福利。由此可見(jiàn)，社會(huì)保障作為社會(huì)分配體系中的重要內(nèi)容，它在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配整體中所占的份額，以及政府對(duì)社會(huì)保障的投入比例和財(cái)政責(zé)任，就成為客觀、全面地認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)保障問(wèn)題的基礎(chǔ)。

（二）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，研究分析以政府為主題的公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)律性。首先是公共物品和準(zhǔn)公共物品理論，由于公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其調(diào)節(jié)作用是有限的，甚至是無(wú)效的。因此公共物品的提供是政府的首要職責(zé)，是政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府用稅收手段來(lái)籌集資金，提供生產(chǎn)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要內(nèi)容則在于合理地確定政府提供公共物品和財(cái)政支出的規(guī)模。其次是公共財(cái)政理論，公共財(cái)政以滿足社會(huì)共同需要為目的，以提供公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為原則，以公共選擇為實(shí)現(xiàn)方式。社會(huì)保障在本質(zhì)上應(yīng)被歸為準(zhǔn)公共物品，因此，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論應(yīng)是分析政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的理論基礎(chǔ)。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度分析，保證社會(huì)保障財(cái)政投入也是政府的重要職責(zé)之一，因此，社會(huì)保障作為一種準(zhǔn)公共物品，那么顯然政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入是政府的責(zé)任和職能所在。

二、政府履行社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的局限性

雖然在社會(huì)保障財(cái)政支出方面，政府有不可推卸的責(zé)任，但是政府財(cái)政在有些情況下，往往會(huì)面臨著財(cái)政困難。以下將通過(guò)對(duì)中央與地方的財(cái)政分擔(dān)狀況的分析，以及地方財(cái)政的困境研究，簡(jiǎn)要分析政府的財(cái)政能力及其局限性。

（一）中央與地方的責(zé)任分擔(dān)失衡

中央與地方的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)情況，長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府主要負(fù)責(zé)了外交、國(guó)防、武裝、金融、國(guó)債等方面的支出，而地方政府則承擔(dān)了公共服務(wù)、公共安全、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、環(huán)保、交通等各種社會(huì)事務(wù)的大部分支出，在這些方面地方政府支出是中央政府支出的幾倍到幾十倍不等。當(dāng)然，有些支出項(xiàng)目理應(yīng)由地方來(lái)承擔(dān)，如城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等，但是在公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面，則必須探討中央與地方財(cái)政責(zé)任的科學(xué)合理劃分，目前來(lái)講，中央政府在這些領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。

而根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中央政府的財(cái)政收入占政府總收入的比例，從1978年的15.5%，上升到2010年的53%左右，而地方政府的財(cái)政收入占總收入的比重從1978年的80%左右下降到了2010年的47%。而在政府支出方面，以2010年數(shù)據(jù)來(lái)講，中央政府支出占20%，地方政府支出占80%。這樣的對(duì)比顯示出，地方政府的財(cái)政收入低于中央政府，但是支出卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府。因此，中央政府與地方政府在財(cái)政的收入和支出方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡。

（二）地方政府的財(cái)政困難

既然在公共支出部分，地方政府承擔(dān)了大部分的責(zé)任，那么地方政府的財(cái)政能力究竟如何呢？根據(jù)木桶理論，毫無(wú)疑問(wèn)，西部十二省區(qū)的地方財(cái)政狀況，決定著我國(guó)地方財(cái)力的總體水平，因此，本文對(duì)西部各省區(qū)的財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行了分析，以2007年數(shù)據(jù)為例，得到了以下結(jié)論：

首先，僅西部地區(qū)，各省區(qū)的財(cái)政能力也是不平衡的，西藏自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值為342.2億元，而四川省的生產(chǎn)總值是10505.3億元，西藏生產(chǎn)總值僅為四川省的三分之一左右。其次，盡管西部各省財(cái)政能力有所不同，但整體來(lái)講，其財(cái)政能力較弱，不足以負(fù)擔(dān)各種財(cái)政支出。第三，也是最重要的一點(diǎn)，數(shù)據(jù)顯示，西部十二省區(qū)的財(cái)政支出普遍達(dá)到財(cái)政收入的2—3倍，而青海、西藏赤字更為嚴(yán)重，青海省的財(cái)政收入和支出分別為42.2億元和214.7億元；西藏的財(cái)政收入和支出分別為14.6億元和200.2億元，這兩個(gè)省得財(cái)政支出分別達(dá)到財(cái)政收入的5倍和13倍左右。

造成這種局面的原因，第一是地方政府的自主收入不足。在不斷發(fā)展的分稅制財(cái)政體制下，增值稅的75％，消費(fèi)稅的100％，金融、保險(xiǎn)等營(yíng)業(yè)稅的50％，以及后來(lái)又將所得稅的50％—60％，都由中央拿走；而將那些規(guī)模小、稅源散、征收難度大、收入不穩(wěn)定、征收成本高的稅收留給了地方，導(dǎo)致了省以下收入增長(zhǎng)相對(duì)乏力。在實(shí)際中，縣、鄉(xiāng)財(cái)政的主要收入只剩下兩塊：一是工商業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，二是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工商業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)能力增長(zhǎng)艱難，成為其財(cái)政增收艱難的重要原因。

第二就是各級(jí)政府事權(quán)的劃分不合理。目前我國(guó)各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題比較突出，實(shí)際上形成了省以下政府層層向下下放事權(quán)的格局，最終導(dǎo)致了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展直接決定地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱，從而引發(fā)地區(qū)間社會(huì)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的差異；而中央政府和地方政府在社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)財(cái)政關(guān)系的失衡，則會(huì)導(dǎo)致地方政府沒(méi)有積極性也無(wú)財(cái)力提供充足的社會(huì)保障公共產(chǎn)品。所以，在保證政府履行社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的前提下，如何提升各級(jí)政府的財(cái)政能力、保證社會(huì)保障投入就成為一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

三、關(guān)于政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任的幾點(diǎn)思考

（一）建立和完善社會(huì)保障基金預(yù)算制度，合理劃分央地責(zé)任

除此之外，若要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)中央與地方社會(huì)保障財(cái)政的合理劃分，筆者主張建立和完善社會(huì)保障基金預(yù)算制度。合理的基金預(yù)算將有利于理清中央政府和地方政府在社會(huì)保障基金出現(xiàn)缺口時(shí)的財(cái)政責(zé)任。同時(shí)，預(yù)算編制的過(guò)程也應(yīng)明確央地政府的責(zé)任，如地方政府，即目前作為統(tǒng)籌單位的省區(qū)政府應(yīng)負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金預(yù)算草案的編制，將編制過(guò)程使用的原始數(shù)據(jù)提交給中央政府，中央政府根據(jù)這些數(shù)據(jù)對(duì)各省區(qū)的預(yù)算草案進(jìn)行審定，并最終形成社會(huì)保障基金預(yù)算。有了明確的預(yù)算制度，政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任才能合理劃分，明確出央地政府在不同類型保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等方面的財(cái)政責(zé)任劃分；以及明確出不同層級(jí)政府在不同類型保險(xiǎn)制度中的財(cái)政支出責(zé)任，如中央、省區(qū)、市縣，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級(jí)的支出責(zé)任。

（二）調(diào)整政府財(cái)政的支出比例

政府的財(cái)政支出，主要分為三大類，即經(jīng)濟(jì)性支出、社會(huì)性支出，以及包括行政管理費(fèi)和國(guó)防費(fèi)用在內(nèi)的維持性支出。行政管理費(fèi)所包含的內(nèi)容是，行政管理支出、黨派團(tuán)體補(bǔ)助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的支出和辦案費(fèi)用補(bǔ)助。一般的規(guī)律是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府支出中的經(jīng)濟(jì)性支出和維持性支出的比重趨于下降，社會(huì)性支出所占比重上升。

鑒于我國(guó)政府財(cái)政在社會(huì)保障支出能力方面的局限性，筆者分析了我國(guó)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本情況，以期通過(guò)調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，來(lái)增強(qiáng)社會(huì)保障支出能力。通過(guò)對(duì)我國(guó)2000年至2006年間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分析，我們看到，我國(guó)社會(huì)支出占財(cái)政總支出的比例，近些年趨于穩(wěn)定，保持在26%以上，但是與2000年和2001年比較，反而有下降的趨勢(shì)。同時(shí)，行政管理費(fèi)的支出卻直線上升，長(zhǎng)期高達(dá)19%以上，只在2006年有一點(diǎn)下降趨勢(shì)，但仍然在18%以上。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出有下降的趨勢(shì)，國(guó)防支出則常年保持7%多一點(diǎn)。由此，筆者認(rèn)為，在調(diào)整財(cái)政支出比例方面，可行的一點(diǎn)，即是逐步壓縮行政管理費(fèi)用的支出，適當(dāng)調(diào)高社會(huì)性支出。

（三）推進(jìn)財(cái)政分稅體制改革

造成地方政府財(cái)政困境的一個(gè)重要原因就是我國(guó)目前實(shí)施的分稅制。財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下移的狀況下，地方政府財(cái)政困難就成為必然的結(jié)果。因此，我們應(yīng)在制度本身的層面上，完善分稅制，明確事權(quán)、財(cái)權(quán)。按照稅種本身的特性，結(jié)合受益原則清楚界定各級(jí)政府的收入和支出責(zé)任，這是解決地方政府財(cái)政困難問(wèn)題的前提，對(duì)于共同承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)確定哪級(jí)政府負(fù)責(zé)。

具體來(lái)講，在財(cái)政收入方面，1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制確定了中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入，雖然從收入分配結(jié)構(gòu)上看，中央財(cái)政收入占主要部分，但與中央的收入再分配職能直接相關(guān)的房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等卻屬于地方的固定收入。因此，在進(jìn)一步明確央地政府職能，進(jìn)一步劃分央地政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，將具有收入再分配性質(zhì)的稅收劃歸中央所有，將其他一般性稅種交由地方所有，同時(shí)推進(jìn)共享稅制，確保中央和地方在財(cái)政收入的總量上實(shí)現(xiàn)大體均等。

而在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，建立中央政府對(duì)地方政府的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)財(cái)力調(diào)節(jié)方式理順中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)政府社會(huì)保障權(quán)責(zé)的對(duì)等，增加財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)政收入，從而增強(qiáng)其社會(huì)保障支出能力，使各地社會(huì)保障制度提供的基本生活需求保障達(dá)到大致均等。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法均衡地區(qū)間財(cái)政能力的程度有限，因此，要加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付切實(shí)提高不同省區(qū)間的財(cái)政能力均等化程度。

結(jié)束語(yǔ)：一個(gè)國(guó)家究竟應(yīng)該有多少財(cái)政資金用于社會(huì)保障支出？社會(huì)保障的保障力度應(yīng)該有多高？有多少資金應(yīng)來(lái)源于社會(huì)保障繳費(fèi)，有多少來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助？這是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域亟待回答的問(wèn)題。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快改變我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入嚴(yán)重偏低的格局，不斷加大國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入。這是建立公共財(cái)政體制和健全社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提高財(cái)政資金利用效率的重要途徑，因?yàn)檫@種投入能夠起到宏觀調(diào)控、促進(jìn)發(fā)展的重大作用。

作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院

作者簡(jiǎn)介：杜曉楠（1987— ），女，漢族，河北省邯鄲市魏縣人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)社會(huì)保障專業(yè)研究生，主要研究方向：社會(huì)福利與救助；作者簡(jiǎn)介：王蒙（1988— ），男，漢族，河南許昌人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)社會(huì)保障專業(yè)研究生，主要研究方向：社會(huì)保障理論與實(shí)務(wù)。

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