“一案三制”:學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的治本之策

2010年3月至5月，在短短50天內(nèi)，我國連續(xù)發(fā)生了6起學(xué)校安全惡性事件，脆弱生命的消逝給人們心理上帶來的陰霾尚未散盡，新疆阿克蘇第五小學(xué)發(fā)生的重大踩踏事件又在臨近歲末之際再次敲響了學(xué)校安全的警鐘。這一系列事件在填滿人們痛苦記憶的同時(shí)也迫使我們認(rèn)真反思當(dāng)前在學(xué)校安全上存在的問題。

這些事件在去年如此集中和持續(xù)地爆發(fā)，我們在整個(gè)學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理中到底缺少了什么？毋庸置疑，只有建立一套完善的、著眼于長效治理的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體系才是最大限度保障校園安全的治本之策。

“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制）是我國應(yīng)急管理體系的核心和基本框架，它是一個(gè)由4個(gè)不同維度共同構(gòu)成的綜合制度體系，其中體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提。在近年來接連發(fā)生的諸如雪災(zāi)、地震等眾多突發(fā)事件中，這一相對完備的、科學(xué)的和可行的制度體系在事件的應(yīng)對管理中發(fā)揮了重大的制度保障作用。作為我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的“治本之策”，這一制度體系也能為學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理問題的解決提供必要的借鑒。

從系統(tǒng)論的角度看，學(xué)校相關(guān)問題的解決必然與社會(huì)問題的解決相統(tǒng)一。從事件類型的角度看，學(xué)校突發(fā)事件包含于國家突發(fā)事件類型體系之內(nèi)。從實(shí)效性的角度看，“一案三制”體系在實(shí)踐中的成功運(yùn)行為其在子領(lǐng)域的“適用”提供了適度的正當(dāng)性。從方法論的角度看，“一案三制”的科學(xué)體系架構(gòu)對于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理具有借鑒性。在學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理問題上，可以對“一案三制”這一制度體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹耙浦病保ㄖ辽僭诤诵睦砟詈腕w系結(jié)構(gòu)上），但同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意融入本領(lǐng)域的特殊性以及規(guī)避和解決“一案三制”體系在實(shí)踐中遇到的問題，即建立學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”體系。

與國家突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”體系類似，學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”體系也包括從體制、機(jī)制、法制到預(yù)案這一完整的階梯狀制度序列。具體而言：

一是關(guān)于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體制。應(yīng)當(dāng)明確的是，在當(dāng)前社會(huì)多元治理的大背景下，學(xué)校不是唯一的管理者和應(yīng)對者。一個(gè)有效的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理體制應(yīng)當(dāng)是以學(xué)校為中心，并分別在縱向和橫向上向外延伸的十字形架構(gòu)。所謂縱向即從上到下的各級教育系統(tǒng)，而橫向則指與學(xué)校同屬社會(huì)治理主體的組織和個(gè)人。只有建立起這樣的“大應(yīng)急管理體制”，形成學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)外的有效互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，才能使學(xué)校應(yīng)急管理的各項(xiàng)功能真正得以發(fā)揮。此外，在學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，除了應(yīng)明確各機(jī)構(gòu)的分工、職能、責(zé)任外，在權(quán)力配置上，還應(yīng)慎重考慮在某些危急狀態(tài)下對部分應(yīng)急管理主體的必要法律授權(quán)，從而避免出現(xiàn)危急時(shí)刻“無權(quán)不能為”的尷尬情形。

二是關(guān)于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。除了應(yīng)切實(shí)落實(shí)傳統(tǒng)“三段論”（即事前、事中、事后）所要求的各項(xiàng)內(nèi)容外，還應(yīng)注意兩方面的問題：一方面是形成事前階段的責(zé)任追究制度，另一方面是處理好事件相關(guān)人員（尤其是學(xué)生）的權(quán)利保護(hù)問題。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理主體的緊急處置權(quán)可能與相關(guān)人員的權(quán)利發(fā)生沖突，因此必須注意加強(qiáng)對相關(guān)人員的權(quán)利保護(hù)。

三是關(guān)于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理法制?？傮w而言，我國當(dāng)前在學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律規(guī)范相對缺失、規(guī)范性文件規(guī)定零散且層級不高，尚未形成對該領(lǐng)域整體性、全面性和系統(tǒng)性的法律保障。就學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理而言，無論是否專門制定法律，對已有法律規(guī)范的梳理、整合、查漏補(bǔ)缺以及在此基礎(chǔ)上的初步規(guī)范化是當(dāng)前亟須展開的工作。

四是關(guān)于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案。雖然當(dāng)前我國各級各類學(xué)校都已基本制定，但這些預(yù)案大多互相抄襲、內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，而且基本上都是制定之后束之高閣、“備而不用”，這不僅有違制定預(yù)案的本意，而且也間接加劇了校園突發(fā)事件事態(tài)的嚴(yán)重性。因此，有必要在相關(guān)立法中對預(yù)案的評估和演練予以強(qiáng)制規(guī)定，通過適度的立法強(qiáng)制促進(jìn)評估和演練的常態(tài)化，提升其實(shí)效性。

由此可見，與國家突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”體系相比，學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理“一案三制”體系有其自身的特殊性。同樣由體制、機(jī)制、法制、預(yù)案構(gòu)成的這一密不可分、相互作用的制度體系在各自領(lǐng)域也都有自身的制度特色和要求。可以說，這一基于學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理特殊性而構(gòu)建的制度體系實(shí)際上構(gòu)成了我國學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理的治本之策。還應(yīng)注意的是，這一制度體系并非是一個(gè)封閉的體系，隨著學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)踐的豐富，一些新穎的、進(jìn)步的、頗具實(shí)效性的應(yīng)急管理方法和措施還將被逐步納入。

一個(gè)社會(huì)有問題并不可怕，可怕的是缺乏消化問題、改進(jìn)制度的決心和勇氣。面對令人痛心的校園突發(fā)事件，我們需要的并不僅僅是有關(guān)機(jī)關(guān)的“緊急通報(bào)”、媒體的報(bào)道和公眾的哀悼，著眼于長效治理的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理制度體系的建立才是對逝者、傷者的最好慰藉。

（作者系中國人民大學(xué)博士研究生）