人口老齡化下我國養老保險基金制度的改革

摘 要：人口老齡化己成為世界關注的主要社會問題之一，也是我國面臨的巨大挑戰。我國于2000年已經達到老齡化國家標準，而目前我國已經處于人口老齡化的高速期。本文基于這一背景，在中國人口老齡化的現狀及趨勢研究基礎上，分析了中國養老保險基金制度現存的主要問題及成因，最后提出了建立和完善中國養老保險基金制度的對策。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險制度

中圖分類號：G812.48 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）10-0384-02

一、養老問題及人口老齡化

每個人都有老的時候，這是人生的必經階段，是人類不可抗拒的自然規律。人老的直接后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經為這個社會做出過貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應該向老人伸出援助之手，為其提供物質和精神的幫助呢？這就是養老問題。隨著社會化水平的提高，養老問題已不單單是個人問題，它已成為影響整個人類社會存在與發展的重要全球性問題之一，任何一個國家、社會要保持經濟和社會文明不斷發展，都必須重視和解決好養老問題。隨著經濟社會的全面發展，養老方式也由傳統的家庭養老轉化為社會養老。而社會養老的主要途徑就是建立養老保險。由于人口老齡化，使養老問題面臨更多挑戰。人口老齡化只是指老年人口在總人口的比例增加的過程，但通常人們對人口老齡化或老齡化的理解常常隱含著老年人規模增大、增長速度加快、老年人口在全部人口中比例增加，因為在一般的人口發展過程中，三者常常是同時出現的，相悖的情況是極其罕見的。在人口老齡化情況下，我們更應該審時度勢，積極應對挑戰，逐步改善養老保險制度，使之適應社會的發展。首先我們應對我國的人口老齡化有一個清晰的認識。

二、人口老齡化帶來的現實問題

人口老齡化對我們經濟和社會的發展都帶來了重大的影響。首先在經濟方面，由于老年人口增多，負擔老年系數不斷增加，這無疑增加了家庭負擔，影響了個人消費，隨之就會造成儲蓄率和消費率的下降，影響了經濟的可持續發展；其次老年人口增多加重了財政負擔，容易造成財政困難，不利于政治穩定，影響社會和諧。然而最重要的問題是人口老齡化使我國養老保險制度陷入嚴重的財務困境中。由于我國社會保障制度不健全，歷史欠賬較多，現行養老保險制度只覆蓋總人口的15%。同時，養老金支出增長很快，目前全國養老金支出已是10年前的3倍多；養老金嚴重不足，全國“空賬”高達8000多億元。為了解決人口老齡化這一世界性難題，許多學者都傾心研究，提出了一些解決方案，主要包含提高退休年齡、發展老齡產業、發揮家庭養老的作用、調整生育政策等等，其中完善社會保障制度、改革養老保險體制更是成為應對老齡化措施中的重中之重。

三、我國現行養老保險基金制度存在的問題

（一）養老保險制度的改革

1、歷史遺留原因。我國以前實行的是現收現付的養老模式，而現在改革為社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式，從現收現付制過渡到“統賬結合”的混合制，意味著當前就業人口養老金繳納的一部分要建立他們的個人賬戶，這部分養老金不再作代際轉移，這自然會出現一塊“缺口”，這個“缺口”就是所謂的轉軌成本。可以說歷史原因是造成個人賬戶“空賬”的最主要原因，如果一切從新開始，或許不會出現這一問題，但是歷史是沒辦法改變的，我們不能回避歷史，更不能因此而放棄，我們一定要彌補轉軌成本，否則會形成惡性循環，個人賬戶永遠只是個擺設，永遠發揮不了應對人口老齡化的作用。

2、養老保險基金現實管理中存在的問題。養老老保險基金是養老保險制度運行核心，由于基金管理不善造成了制度運行成本增加，預期效益無法實現，也加重了個人賬戶“空賬”的程度，其表現主要有以下幾點：（1）社會保險費拖欠，拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，且呈下降趨勢，1992年為95.7%，1993年為92.4%，1994年為90.5%，1996年為87.0%，1997年為80.0%，年均下降近3%，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家，國務院體改辦宏觀司2000年6月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達414億元。（2）基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，這一做法雖然在一定程度上提高了基金征繳率，但是由于養老保險繳費年限等方面存在“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，從而導致“新隱形債務”的形成和加劇化。（3）基金投資收益不理想，基金保值增值困難。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。（4）在內部控制方面，也存在管理不善 使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。

3、制度設計上的問題：（1）覆蓋面窄，統籌層次低。現行養老保險制度主要是在城市中實行，目前農村尚未全面展開。2007年底全國就業人員76990萬人，全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人，其中，參保職工15183萬人，參保離退休人員4954萬人，大多數個體工商戶和靈活就業人員沒有被吸納進來，游離于養老保險的范圍之外。從眼前看，這部分人員未參保既影響覆蓋面，又影響養老基金的收入；從長遠看，這部分人員將來的養老保險可能會成為一個社會問題。（2）養老保險監管制度不完善。由于目前養老保險經辦機構與權力機構未分離，使得監督效果不明顯，挪用基金現象屢禁不止，最主要的挪用是對養老保險金抵費資產的挪用，在經濟欠發達的地區，破產企業在破產前大多以實物資產的形式來抵償以前年度欠繳的企業職工養老保險金，接收資產的部門大多由社會基本養老保險經辦機構進行管理。這些部門在接收資產后從租賃費、變現收入中提取所謂的維護費、管理費，甚至以養老保險資產償還政府負債，在一定程度上此類資產成了地方政府的賬外資產，花得隨意，結果成了接收抵頂養老金資產不止，挪用不止。

四、對我國養老保險改革和發展提出的幾點建議

（一）針對個人賬戶“空賬”問題

1、不適宜打持久戰，應盡快解決。原因是轉軌成本的存在導致無法實現統賬分離，而統賬結合不利于空賬問題的解決，再加上人口老齡化速度不斷加快，如果不能盡快彌補轉軌成本，這一缺口將會越變越大，個人賬戶做實也會越來越困難。

2、解決途徑應多元化，其中主體應是財政和外債。這是因為：（1）個人空賬積攢下來的隱形負債數目較大，只有財政和外債有這個實力盡快解決。（2）我國財政體制已開始由經濟建設型財政向公共財政轉變。政府理應把更多的財政資金用于調節收入分配和支持社會保障事業。加大對社會保障支出的力度，彌補養老金缺口，這不僅關乎社會穩定，而且關系到市場經濟是否能夠有效運行。（3）我國債券吸引力較大，籌資成本低。這是由于在國際債券市場中，一個發行體的籌資成本與其信用評級直接相關。隨著我國國家綜合經濟實力不斷提高，特別是經濟危機以后，中國市場在全球地位越來越重要，中國的國際信用評級持續提升，從而縮小了債券與市場基準的價差，降低籌資成本。（4）我國目前處于擴大內需的重要時期，不適合發行國內債券。

（二）針對養老保險基金管理和運營方面：1、借鑒國外養老金基金管理模式，通過設立投資運營機構或養老金基金管理公司，對養老金基金實行專門化的管理，形成具有我國特色的養老金基金管理市場，實現養老基金的保值增值。2、加大依法征收力度，嚴把繳費基數稽核關。征收要在有法可依的前提下，執法必嚴。要有專門的稽核部門，對企業勞動工資報表及有關資料進行審核，防止參保不繳費現象發生。

（三）針對養老保險的制度設計問題：1、我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和運營管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險管理規范化。2、擴大養老保險制度的覆蓋率。目前我國養老保險制度尚未覆蓋農村老年人，但是從1982年開始農村老年人口比例已經超過城市。數據顯示，農村的老齡化水平高于城鎮1.24個百分點，這種城鄉倒置的狀況將一直持續到2040年。同時隨著城市化進程加快，農村傳統的家庭養老方式開始逐步瓦解，農村廣大老年人沒有固定收入，養老問題亟待解決。因此未來養老保險制度應逐步擴大到農村，財政支持也應向農村傾斜，讓城市養老“反哺”農村養老。3、豐富養老保險內容，滿足當代老人需求。隨著時代的不斷發展，人類需求也在不斷發生變化，傳統的養老保險已經不能滿足當代老人的需求，特別是我國殘疾老年人口急劇增加，對護理方面的需求更加迫切，所以應考慮增加護理保險，提高老年人的生活質量。

綜上所述，我國人口老齡化現象日趨嚴重，在經濟基礎尚不成熟的條件下，龐大的老年人口數量和快速增長的老年人口比例無疑是中國的一大挑戰。中國正在改革養老保險制度，使其更加完善化。雖然改革中存在很多困難和問題，但我們都不應該放棄，應將養老保險改革進行到底，努力探尋更加完善的養老保險制度。

作者單位：首都經濟貿易大學

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