真實的保障房

未來幾個月，各地將迎來保障房大規模集中建設的熱潮。在1000萬套保障房指標壓力面前，地方政府已無退路。

4月，正是各地保障房建設項目規劃落地之時。《財經國家周刊》記者在黑龍江、吉林、河南等多個省市采訪時發現，保障房項目大都被列為當地的民生工程之首、“天字號工程”、“市委書記工程”。

在一些地方，各種建設模式、融資方式和土地政策推陳出新。然而，在積極爭取政策資源、空間的同時，一些創新舉措受壓變形，淪為刻意的投機取巧，或是政策“擦邊球”。

比如：將產權模糊的回遷房、福利房編入保障房以充數字；在土地“未批先建”和“財政擔保貸款”的雙重禁令中尋求保障房融資突破；此外，因“重建設、輕管理”而引發的保障房尋租、投機行為（例如經濟適用房黑市交易）也有再度抬頭的傾向。

有專家提醒：當前，保障房政策正在推進過程中不斷調整、完善。下一步，如何規范、引導保障房政策創新方向，總結推廣成功經驗、取締不正之風應當成為施政重點。

指標“加碼”

1000萬套保障房建設指標層層分解到地方，一般人會認為，任務“相當重”，但也有選擇“自加壓力”的地方。

2011年全國“兩會”期間，全國人大代表、黑龍江省發改委主任宋希斌告訴《財經國家周刊》記者，今年中央下達給黑龍江省的保障房建設任務是83萬套。省委省政府“自加壓力”，將年度開工目標上調為105萬套，相當于全國任務的十分之一。

據測算，105萬套保障房所需建設資金約為1160億元。而公開數據顯示，2010年全年，黑龍江省完成地方財政收入1073.3億元，首次突破千億元大關。這意味著，黑龍江省去年一年的財政收入，也不夠完成上述保障房建設任務。

既然如此，黑龍江省為何還要“加碼”保障房建設目標？宋希斌的解釋是“意在表明省委省政府解決民生大事的決心”，“抓住國家政策機遇，舉全省之力，打一場保障房建設的攻堅戰”。

在吉林省長春市，《財經國家周刊》記者也發現了保障房指標“加碼”的現象。

2011年，吉林省下達給長春市的保障房建設任務是5600套；而長春市在政府工作報告中則向全體市民承諾，年度建設1萬套保障房；到了具體的執行部門——長春市住房保障和房地產管理局后，計劃為年度開工1.5萬套、近百萬平方米。

該局一位負責人向記者坦陳：之所以要安排一個遠遠大于實際計劃的開工數字，是因為擔心原計劃在落實過程中出現意外，被“打折”執行。因而，出于“廣種薄收”的考慮，他認為“安排1.5萬套，總能保障1萬套的落實”。

該市財政部門曾擔心，“加碼”保障房建設計劃可能會使建設資金捉襟見肘。但房管部門卻認為，保障房建設任務的加碼，并非意味著資金也要同時加碼。“一個項目可以在今年先開工，然后根據資金進度緩慢推進，順延到下一年也沒關系”。

《財經國家周刊》記者在調查中還發現，有個別市、區級政府為完成保障房建設指標刻意“湊數”，將產權性質模糊的回遷房、企事業單位自建的福利房以及公務員住房，也都填充至年度保障房建設目標中。某市今年計劃新建的4萬余套保障房指標中，回遷房占了一大半。而這部分回遷房對應的是否為中低收入人群，政府并未作出說明。

業內人士告訴《財經國家周刊》記者，回遷房雖是有一定保障作用的政策性住房，但本質上并不是保障房。“所謂保障房，保障的對象一定是兩困人群，即收入來源困難和住房困難的人群”，而回遷房面對的不一定是兩困人群，甚至是多房戶。

至于將福利房、公務員住房也計入保障房范疇，在這位業內人士看來，則“純粹是與民爭利”。

國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣則認為，過多的強調開工數字，忽視竣工數字，可能會導致未來保障房政策的執行力度偏弱。因而，約束保障房的竣工指標，比加碼開工指標更具現實意義。

棚改收支賬

2010年，哈爾濱市提出要對棚戶區改造“擴面提速”。計劃三年內完成史上最大規模棚改工程，涉及99片集中棚戶區、近900萬平方米的拆、建量；同時，還要對614片“只拆不建”的邊角地、零散棚戶區“拔毛”。兩項任務總計超過1300萬平方米。

根據部署，棚改將作為哈爾濱市推進保障性住房政策的一個重要載體。2000套廉租房、1萬套公租房和4000套經適房的年度建設指標，“都要在棚改中解決”。這意味著，政府首先要通過棚改項目“賺錢”，然后將賺來的錢用于保障房建設。

這套保障房建設模式，被總結概括為“政府主導、市場化運作”。簡單說，就是用棚改中整理出來的土地，歸集一部分建設資金；或是用棚改項目中產生的商品房開發收益，反哺保障房建設。

較早以該模式運作的成功案例，是2008年4月啟動的哈爾濱市第一個棚改項目——“好民居濱江新城”。該項目位于哈爾濱市道外區，總占地面積13.8萬平方米，總建筑面積68萬平方米。

在對該棚改項目拆遷過程中，政府讓利幅度較大，拆遷工作僅用1個月就順利完成。然而，由于拆遷征地補償過重，整理出來的商品房地塊背負成本過大，在二級市場掛牌出讓時，兩個多月無人問津。

迫于此，哈爾濱市政府決定自己成立公司，“啃棚改的骨頭”。哈爾濱好民居建設投資發展有限公司（以下簡稱好民居公司）應運而生。該公司成立的主旨，就是在棚改建設過程中發揮主體作用。用好民居公司總經理高洪旗的話說，“就是替棚改項目兜底摘牌”。

好民居公司成立之后，又通過另一家市屬保障房融資平臺公司——“民生公司”獲得擔保貸款，以6.5億元摘得上述棚改地塊，并開發建設商品房項目“好民居濱江新城”。2009年5月，正值哈爾濱市房價進入上升通道，該項目以5100元/平方米價格開盤預售，房價一路走高，至今已近8000元/平方米。

高洪旗告訴《財經國家周刊》，“好民居濱江新城”項目目前銷售商品房面積超過20萬平方米，收益約為9億元，扣除棚改過程中的拆遷征地成本，還有約2億元盈余，可以反哺到其他棚改項目的保障房建設中。

與北京等地奉行的在商品房小區內“配建”部分保障房的模式不同，哈爾濱市在棚改項目中，突出以保障房、回遷房為主體，“配建”的部分是商品房。

以哈爾濱市最大的保障房集中建設工程——群力西區“民生尚都”項目為例。項目總建筑面積242萬平方米，整體投資近90億元。負責人介紹，資金來源主要通過銀行貸款。其次，小區內還規劃約25萬平方米商品房。據周邊樓盤價格粗算，這部分“配建”的商品房，理論上至少可形成15億元的銷售收益。

并非所有棚改項目都能“賺錢”。目前正在著手拆遷的“陶瓷小區”棚改項目經初步測算，94萬平方米的拆遷、建設面積，“可能要賠近5億元”。而彌補的方案，似乎除了增加商品房開發面積外，別無他法。

高洪旗表示，以“棚改”為載體的保障房建設，最難的工作就是“算賬”。每個棚改項目運作成功與否，關鍵是看其中的商品房銷售收益，能否覆蓋征地回遷的成本。但這部分成本往往不可控，一旦遇到“漫天要價的釘子戶”，整個算盤就要失準。

《財經國家周刊》記者在采訪中了解到，當前棚改工程的“市場化操作”，還面臨諸多政策之約。

例如，根據國土資源部的要求，嚴禁土地“未批先建”；然而，棚改項目若不能提前拿到土地證，銀行又無法辦理土地抵押貸款；之前在整頓地方融資平臺的運動中，“財政擔保貸款”也被叫停，這導致棚改及保障房建設初期融資頗為困難。

對此，有地方官員建議，“希望國家能把扶植保障房建設的理念，落實到具體的扶植政策上來”，比如說金融扶植政策或是征地扶植政策，從而規范保障房制度創新的方向。

“牟利房”漏洞

在保障房銜枚疾進的時期，“重建設、輕管理”的弊端有所浮現。在一些地方城市，不乏少量保障房淪為一些人的“牟利房”現象。

長春市最大的保障性住房工程——團山小區，是當地政府為了撬動保障房事業而實施的示范性工程。目前，該小區3181套保障房已竣工并交付使用。其中包括1360套廉租房和1821套經濟適用房。

有周邊居民向《財經國家周刊》記者反應：一些不具備廉租房、經適房申領資格的人“混”進了該小區，成為“冒名”的業主。“小區內經常能看見奔馳、寶馬等高檔轎車出入”。

4月20日上午，記者來到團山小區暗訪。并未發現爆料人所說的奔馳、寶馬。小區內，工人們忙于對道路進行最后的鋪設，搬運家具和裝修施工人員頻繁出入。一些自稱是小區居民的業主對記者的詢問也頗為謹慎。

在一棟經濟適用房的高層塔樓內，記者從1層爬到10層，發現一個細節：其中僅有不到10家住戶有入住痕跡（如門上貼了春聯，或是正在裝修），其余絕大部分房屋連門上的塑封包裝都沒有拆卸。對于一個已有一年多交房期的小區來說，這樣的“空置”確實少見。

記者進一步調查發現，在長春市當地一些房屋中介的網上門店中，團山小區的經濟適用房被公然叫賣。

一家名為“長春程氏房地產信息咨詢有限公司”的售樓信息顯示，“團山小區”一套55平方米、房齡為1年的經濟適用房叫價21萬元。據此測算，該套房單價3818元/平方米，已超過經適房最初定價的2倍多。

記者根據房源信息中提供的電話號碼，與一位張姓經紀人取得聯系。她在電話中稱，上述團山小區經適房的業主夫妻是當地公務員，房子掛靠在老人名下。如果有購買意向，可先交納20萬元房款并入住，約一年后，原業主協助辦理更名及產權過戶手續，再繳納1萬元尾款。“如果辦不了更名，返還全款及利息，公務員可擔保。”

根據有關規定，經濟適用房屬于面向城市中低收入人群銷售的政策性住房，對購買對象有嚴格的限定。目前，大多數城市都禁止經適房5年內上市交易，即便交易，也要將至少20%的收益交還給政府。

公開信息顯示，長春市自去年8月起，兩次放寬經濟適用房申購條件，首先將殘疾人等6類特殊人群納入保障范圍，后又將準入標準由人均月收入低于500元放寬到800元，并且將經適房的上市交易時間由5年縮短到3年，政府不再收取收益。

長春市房地產管理和住房保障局一位負責人當時還表示，放寬經濟適用房交易條件“意在進一步打消購房者顧慮，增加購房積極性，擴大內需”。

對此，長春市房地產管理和住房保障局副局長陳濟生向《財經國家周刊》記者證實，經濟適用房上市交易時間從5年縮短至3年，確實有過政策動議，“但一直沒正式發布”。

放寬經濟適用房入市條件，在一些地方城市，被認為是無奈之舉。在河南省漯河市，房管部門某負責人告訴記者，當地經濟適用房銷售價格僅比商品房低一兩百元，不具備明顯銷售優勢。為此，政府建了經濟適用房后，還要為其打廣告促銷。

對于一些建設資金壓力較大的地方政府而言，經濟適用房是完成保障房任務的最佳選擇。因為經適房快建快銷，資金回籠快且能循環利用，與資金回收緩慢的公租房和廉租房比，還省去了后續管理的麻煩。

今年全國兩會期間，上海代表團有近半數人大代表反對政府建設經濟適用房，認為其“受益面窄，尋租空間大”。但政府部門堅持要建，所出示的理由，是經適房在保障房建設過程中的“融資”優勢。

記者在采訪中了解到，出于對經濟適用房套利空間的預期，目前不少城市均出現房產中介公然叫賣經濟適用房的現象。網上所公布的大多數房源信息中，所售經適房房齡均未滿5年，有的甚至是1年房齡、從未入住過的新房。

長春市房地產管理和住房保障局副局長陳濟生告訴《財經國家周刊》記者，自去年底他上任以來，內部開會反復強調廉潔問題，對保障房分配過程中存在的徇私舞弊行為，要“嚴查深究”。

陳濟生還表示，下一步可能會研究經濟適用房封閉運行的機制，關閉其短期內上市交易的政策通道，堵住一些人借機牟利的政策漏洞。