鐵道部考量“地方放權(quán)”

鐵道部正在再啟改革之門。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從鐵道部一位官員處獲悉，鐵道部近日正在討論放開地方的部分經(jīng)營自主權(quán)，采購權(quán)、配置權(quán)、客貨運(yùn)價(jià)格調(diào)整等方面的權(quán)力正在醞釀適度下放給地方，規(guī)劃草案已經(jīng)基本完成。

該官員透露，由于在“放權(quán)尺度以及利弊權(quán)衡”等方面“考慮尚不成熟”，規(guī)劃原定出臺時(shí)間可能推遲。

所謂地方放權(quán)，是指地方鐵路局、合資公司等將獲得鐵道部給予的適度自主經(jīng)營權(quán)。

鐵道部規(guī)劃研究院研究員武劍虹對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，鐵道部對地方放權(quán)在20世紀(jì)八九十年代的幾次鐵路改革中均有所涉及，但最終都半途而廢。“此次中斷數(shù)年后重啟，表明鐵路發(fā)展開始走上正道。”

放權(quán)尺度

“地方局的自主經(jīng)營權(quán)，比較大的方面是采購權(quán)和配置權(quán)，這些是看得見的實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。”上述鐵道部官員表示。

據(jù)悉，此前從地方鐵路局收回的部分鐵路建設(shè)所用的材料、構(gòu)配件、設(shè)備等物資采購權(quán)，可能再度下放。而在車輛調(diào)度方面，之前地方局需要鐵道部批示，未來可能也要放寬管制。

在客貨運(yùn)價(jià)格方面，鐵道部也將給予地方更多的自主浮動空間。客運(yùn)票價(jià)，未來會出臺一種價(jià)格浮動政策，在一定框架內(nèi)可以有浮動；貨運(yùn)價(jià)格，由于目前市場已經(jīng)有一定的浮動空間，相對于現(xiàn)在設(shè)置的嚴(yán)格條件而言，“將來會放得更寬泛些”。

至于一直為外界所詬病的鐵路融資渠道單一的問題，此次規(guī)劃中并未涉及。“這個(gè)不太可能對地方放開，鐵道部都面臨的難題，地方怎么可能解決，大的貸款項(xiàng)目還需要鐵道部擔(dān)保。”該官員對記者表示。

在放權(quán)的基本方向上，鐵道部內(nèi)部目前已達(dá)成共識，但具體配套政策的缺失，讓如何實(shí)施變得“很沒底”。

以貨運(yùn)為例，目前鐵道部和地方局的上下級關(guān)系，一定程度上對地方局起著約束監(jiān)管作用，如果放權(quán)尺度過大，在運(yùn)力緊張的路段可能會出現(xiàn)賣車皮現(xiàn)象。“大家都搞關(guān)系，誰有權(quán)力誰做，鐵路局的車皮可能會被拿去賣掉的。”該官員說。

地方局和鐵道部不同的利益出發(fā)點(diǎn)，正是鐵道部的糾結(jié)之處。“一旦放權(quán)過多，難免導(dǎo)致混亂，反而違背了初衷。”鐵道部內(nèi)部對放權(quán)持謹(jǐn)慎態(tài)度的官員表達(dá)了自己的擔(dān)憂。

鐵道部和地方局之間微妙的關(guān)系，決定了鐵道部必須在加強(qiáng)監(jiān)管和放開權(quán)力之間權(quán)衡利弊，只有做到“收放自如”，才能避免放權(quán)導(dǎo)致的混亂。

有鑒于此，鐵道部此次幾乎動用了所有部門：運(yùn)輸局、政策法規(guī)司、建設(shè)管理司、發(fā)展計(jì)劃司、財(cái)務(wù)司、多種經(jīng)營發(fā)展中心等來參與此次規(guī)劃的討論。

“最近忙得焦頭爛額，就是改革的事情啊，內(nèi)部要開很多會討論。”鐵道部運(yùn)輸局副局長趙海寬對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

盡管政策尚未出臺，地方鐵路局已充滿期待。北京鐵路局一位負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，比較關(guān)注運(yùn)輸經(jīng)營、多種經(jīng)營方面的自主權(quán)，尤其是物資采購、設(shè)備更新等，希望權(quán)利更多一些，“票價(jià)側(cè)重于公益性，對地方局影響并不大。”該負(fù)責(zé)人說。

改革輪回

鐵道部對地方放權(quán)并不是一個(gè)新話題。從20世紀(jì)80年代以“放權(quán)讓利”為主要內(nèi)容的改革，到“七五”時(shí)期鐵路實(shí)行全路經(jīng)濟(jì)承包制，即“大包干”，再到資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，從封閉到開放的每一次嘗試，地方的自主經(jīng)營權(quán)都是鐵道部關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

對于本輪鐵道部即將重啟地方放權(quán)，前述接受采訪的北京鐵路局負(fù)責(zé)人表示，“再度下放的自主權(quán)肯定沒有80年代那會兒大，而鐵道部權(quán)力更加集中，地方并不好經(jīng)營。”

地方鐵路局的擔(dān)憂有他們的依據(jù)。目前，全國18個(gè)鐵路局在名義上是獨(dú)立的法人，實(shí)際上只是鐵道部一系列計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒有太多“施展拳腳”的自由空間。

“從鐵路改革的歷史看，地方局在八九十年代獲得的自主經(jīng)營權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在。” 武劍虹說。

十年前關(guān)于鐵路改革所有能想到的方案都出現(xiàn)過了，后來這些年基本沒有更多大的改革。不僅如此，改革中的反復(fù)反而增大了成本。從推動鐵路市場化，到嘗試網(wǎng)運(yùn)分離，建立客運(yùn)公司，再到2003年后撤銷，一立一廢，經(jīng)濟(jì)損失不可小覷。

分析人士指出，更深遠(yuǎn)的影響在于，改革的中斷，使得鐵道部的政企融合更為深入，地方局自主經(jīng)營權(quán)隨時(shí)面臨“被沒收”的命運(yùn)。鐵路系統(tǒng)還在壟斷和封閉的道路上徘徊。

中國工程院院士王夢恕在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示，改革就是對原先利益格局的調(diào)整，鐵道部目前重新考慮將鐵路局逐漸推向市場，可以適當(dāng)改變此前的體制弊病，為提供更好的鐵路服務(wù)創(chuàng)造可能。是“值得鼓勵(lì)和支持的好事”。

思路調(diào)整

鐵道部2010年第三季度財(cái)務(wù)報(bào)告顯示，其總負(fù)債額為16786億元，總資產(chǎn)為29929億元，負(fù)債率超過56%，離60%的債務(wù)警戒線已經(jīng)不遠(yuǎn)。

進(jìn)入2011年以來，鐵道部連續(xù)三次發(fā)行100億元超短期融資券，并于3月31日發(fā)行了為期一年的200億元短期融資券。

500億元并不是大數(shù)字，但鐵道部此前所發(fā)行債券一般為10~15年的中長期債券，今年頻發(fā)短期債券，引發(fā)外界猜測。

“短期債肯定跟鐵道部的資金流情況有關(guān)，對于債務(wù)償還能力而言，首要就是看資金流是否足夠充裕。”北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)說。

改革需要用錢，籌資又必須以改革為前提，這成了鐵路改革中的一個(gè)怪圈。鐵道部當(dāng)下力推的市場化改革正是希望打破這一怪圈。

中金公司4月初發(fā)布的研究報(bào)告認(rèn)為，鐵道部的戰(zhàn)略思路正在調(diào)整。

從4月1日起微調(diào)鐵路貨運(yùn)價(jià)格到4月13日鐵道部相關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體采訪公開表示未來高鐵降速降價(jià)，并推出多種票價(jià)滿足不同群體需求提高上座率，再到近日醞釀地方放權(quán)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的春天或?qū)⒌絹怼?/p>

該報(bào)告認(rèn)為，盛光祖強(qiáng)調(diào)推進(jìn)鐵路運(yùn)輸?shù)氖袌龌母铮膭?lì)各路局進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)變的探索，提高鐵路經(jīng)營效益，意味著鐵道部的考核機(jī)制出現(xiàn)了向好的變化。

對于各路局而言，以前的政績考核先看安全，再看客運(yùn)煤炭運(yùn)輸?shù)哪繕?biāo)，對盈利水平要求不多。現(xiàn)在可能不僅看安全和運(yùn)量，收入增量和盈利水平的提升也納入到鐵道部高層重點(diǎn)考核的體系中了。

“搞市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以企業(yè)為主體，這在業(yè)內(nèi)早已達(dá)成共識，卻遲遲沒有得到落實(shí)。” 武劍虹說。

相關(guān)之士早已建議，鐵路改革首先應(yīng)政企分開，啟動鐵路投融資體制改革，并從貨運(yùn)開放起步，逐步將鐵路這個(gè)中國所剩最大的壟斷堡壘向業(yè)外資本開放。

盛光祖在今年“兩會”期間接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)亦表示，接下來鐵道部將按照國家的相關(guān)投融資政策，設(shè)法加速推進(jìn)社會成本及民營成本投資鐵路。“這項(xiàng)工作沒有時(shí)間表，但鐵道部會盡快擬定并發(fā)布相關(guān)政策。”盛光祖說。

王夢恕認(rèn)為，無論鐵道部下一步改革方案如何確定，第一步都是厘清管理和經(jīng)營職能。鐵道部當(dāng)下的一系列措施表明正在嘗試“突出重圍”，向市場化邁進(jìn)，這是大勢所趨。