美國怎樣防洪減災(zāi)

美國地廣人稀，江河密布，是一個洪災(zāi)多發(fā)的國家。美國受洪水威脅的面積約占國土面積的7％，影響人口3000多萬(占總?cè)丝诘?2％)。因此，洪水災(zāi)害是美國政府最為關(guān)注的自然災(zāi)害。

與人類治水的發(fā)展歷程相似，美國治水大體也經(jīng)歷了以解決人們生存安全和基本生活需求為主要目標(biāo)的原始水利階段，以建設(shè)工程來改造河川、調(diào)蓄洪水、制止洪水危害的傳統(tǒng)治水階段和以“人與自然相和諧”為主要特征的現(xiàn)代治水階段，相應(yīng)的，其洪水管理策略隨不同的治水階段也歷經(jīng)了多次重大的調(diào)整，取得了很好的防洪減災(zāi)成效。

防洪策略

美國在對防洪的認(rèn)識過程中，經(jīng)過了各自獨(dú)立而零散的防洪行為、“堤防萬能”的治河防洪、多種工程集成“控制”洪水的防洪措施、工程與非工程措施并舉的防洪策略、“給洪水以回旋空間”防洪理念的形成等階段，有成功也有失敗。每次大災(zāi)過后，美國人都在尋找問題的癥結(jié)所在。1993年的中西部大洪水后，他們首先意識到了自己沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境安全的關(guān)系。自此便促使美國走上了一條從流域范圍著手，重視多部門協(xié)作，追求生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)平衡的道路——實(shí)行更全面、更協(xié)調(diào)的措施保護(hù)并管理人與自然系統(tǒng)，以確保長期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

與歷史上發(fā)生大洪水后的反應(yīng)不同，美國在1993年創(chuàng)記錄的大洪水發(fā)生后，并沒有出現(xiàn)工程建設(shè)的熱潮，而是修訂了國家洪泛區(qū)管理綜合規(guī)劃，將“制訂更全面、更協(xié)調(diào)的措施，保護(hù)并管理人與自然構(gòu)成的系統(tǒng)，以確保長期的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”作為洪水管理的任務(wù)。更注重防洪工程特別是堤防的質(zhì)量，而非刻意追求可防御這次洪水的更高的防洪標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，有意不修復(fù)某些被洪水破壞的堤防，“給洪水以回旋空間”成為洪泛區(qū)管理的一種新的動向，至此，美國防洪減災(zāi)進(jìn)入了新時(shí)期，即防洪工程措施一非工程措施向減災(zāi)行為的社會化推進(jìn)。

洪水預(yù)報(bào)與警報(bào)

美國重視洪水的預(yù)報(bào)和警報(bào)工作，這一工作主要由美國國家氣象局和美國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)，定期向公眾發(fā)布?xì)庀蟆⑺男畔ⅰＣ绹鴼庀缶窒略O(shè)13個河流洪水預(yù)報(bào)中心，在主要河流還設(shè)有82個河流分區(qū)，可預(yù)報(bào)全國河流2500多個控制站的流量和水位，全國90％以上的地區(qū)可獲得預(yù)報(bào)和警報(bào)信息。中心河流的預(yù)報(bào)預(yù)見期達(dá)幾個小時(shí)，大江大河的洪水預(yù)見期可達(dá)2-3周。美國水文測站布局較密，僅美國地質(zhì)調(diào)查局管理并運(yùn)行的水文站就達(dá)7000多個，還有15000個備用水文站，需要時(shí)也可測報(bào)水情。其中，60％為自動測報(bào)系統(tǒng)，通過衛(wèi)星傳輸接收，每10個水文站只有1名管理監(jiān)測人員。

另外，40％的水文站靠計(jì)算機(jī)記錄水文數(shù)據(jù)，由管理人員定期收取。水位用浮桶儀測量，采取連續(xù)記錄方式，用雷達(dá)聲納技術(shù)測流速及水深等。高新技術(shù)既節(jié)省了時(shí)間，又提高了準(zhǔn)確性。

美國水情和氣象信息通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等新聞媒體，向全社會免費(fèi)公布，指導(dǎo)公眾防洪救災(zāi)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

美國電視臺設(shè)有專門的氣象服務(wù)頻道，一天24小時(shí)不間斷地播放氣象服務(wù)信息。因此，水文、氣象信息均無償提供，并且，在全國各部門各行業(yè)之間實(shí)現(xiàn)了信息共享，不但節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，更重要的是避免了重復(fù)建設(shè)。

防洪管理與機(jī)制

對1993年美國密西西比河發(fā)生的歷史罕見的特大洪水，美國政府調(diào)研后便全面推進(jìn)了減災(zāi)行為的社會化——洪泛區(qū)管理。2005年，卡特麗娜颶風(fēng)襲擊新奧爾良后，美國各界展開了深入的討論，認(rèn)為任何水利工程都有風(fēng)險(xiǎn)，不管標(biāo)準(zhǔn)多高，都不可能萬無一失，治水一定要高度關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)。如果局部防洪工程標(biāo)準(zhǔn)提高，其效果可能是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，也可能增大防洪系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

美國人在防洪減災(zāi)的歷程中認(rèn)識到，社會對災(zāi)害的承受力是通過基本政策做出的決策而獲得的，而不是一個技術(shù)性的操作問題，具體操作不具備這種功效。無論是工程措施還是非工程措施對防御洪水、減輕災(zāi)害都是必須的，但任何手段都不可能中止洪水災(zāi)害，人類可以企及的目標(biāo)應(yīng)是盡可能地減輕水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而決定各種減災(zāi)實(shí)際效益的措施主要在于社會對它的支持程度。基于這樣的認(rèn)識，美國在防洪減災(zāi)領(lǐng)域建立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局及其行政體系——減災(zāi)管理的集權(quán)機(jī)制和減災(zāi)責(zé)任轉(zhuǎn)移與分擔(dān)——減災(zāi)責(zé)任分擔(dān)的制約機(jī)制，并得到了全社會的有效支持。

防洪組織體系

美國聯(lián)邦政府參與防洪救災(zāi)的部門主要有陸軍工程師團(tuán)、氣象團(tuán)、地質(zhì)調(diào)查局、墾務(wù)局和聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FederaI Emergency Management Agency)，各州及州以下的市、縣也同時(shí)設(shè)有相應(yīng)的救災(zāi)部門，負(fù)責(zé)處理本州內(nèi)發(fā)生的緊急災(zāi)害。

陸軍工程師團(tuán)隸屬國防部，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全美防洪工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理及防洪標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定；氣象局隸屬商務(wù)部海洋大氣管理局，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)氣象監(jiān)測和水情、氣象的預(yù)警預(yù)報(bào)，發(fā)布洪水預(yù)報(bào)等：地質(zhì)調(diào)查局隸屬內(nèi)務(wù)部，在防洪方面承擔(dān)的主要任務(wù)是與陸軍工程師團(tuán)、應(yīng)急管理局及州、地方政府配合，做好墾務(wù)局管轄范圍內(nèi)有防洪任務(wù)水庫的防洪調(diào)度和管理工作，墾務(wù)局按照陸軍工程師團(tuán)在工程設(shè)計(jì)階段確定的防洪調(diào)度方案實(shí)施調(diào)度：應(yīng)急管理局直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其承擔(dān)的有關(guān)防洪任務(wù)主要有兩個方面：一是制訂災(zāi)害發(fā)生前的各種減災(zāi)措施，包括擬訂國家減災(zāi)計(jì)劃、管理洪泛區(qū)、實(shí)施洪水保險(xiǎn)、培訓(xùn)救災(zāi)人員、組織救災(zāi)演習(xí)、社會防災(zāi)意識的宣傳教育等。二是災(zāi)害發(fā)生后，組織搶險(xiǎn)救災(zāi)。

美國防洪主要依靠州政府和州以下的縣、地方政府組織完成，聯(lián)邦政府只是負(fù)責(zé)協(xié)助并提供救災(zāi)物資與資金。對于發(fā)生的一般洪水災(zāi)害，各州政府均有相應(yīng)的應(yīng)急處理減災(zāi)計(jì)劃，由各州自行處理。當(dāng)洪水災(zāi)害超過州政府的處理能力時(shí)，由州政府向聯(lián)邦應(yīng)急管理局報(bào)告，聯(lián)邦應(yīng)急管理局立即派人到達(dá)現(xiàn)場調(diào)查，在向總統(tǒng)報(bào)告災(zāi)害情況的同時(shí)，應(yīng)急管理局協(xié)調(diào)各部門做好進(jìn)入災(zāi)區(qū)一切準(zhǔn)備，一旦總統(tǒng)發(fā)出命令，聯(lián)邦應(yīng)急管理局根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(Federal Response Plan)立即指揮各部門救災(zāi)。

搶險(xiǎn)救災(zāi)的組織實(shí)施

美國的防洪搶險(xiǎn)工作原則上以地方政府為主，堤防、水庫及其他水利工程的搶險(xiǎn)工作由地方政府組織工程技術(shù)人員及工程保護(hù)范圍的居民和志愿人員來進(jìn)行。

美國陸軍工程師團(tuán)在搶險(xiǎn)加固工作中主要是為當(dāng)?shù)靥峁┘夹g(shù)指導(dǎo)。對于重要的堤防、河段，美國陸軍工程師團(tuán)與地方政府共同協(xié)商處理險(xiǎn)情。由雙方人員共同組成防洪專家組，分區(qū)、分段負(fù)責(zé)巡回檢查，每年一般檢查2次以上，如發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情則及時(shí)協(xié)調(diào)處理，所需經(jīng)費(fèi)和物資由地方政府承擔(dān)：在工作配合上雙方能密切合作，相互尊重，分工明確，各負(fù)其責(zé)；在技術(shù)問題上共同討論研究，如有意見分歧，則以美國陸軍工程師團(tuán)的意見為準(zhǔn)。

發(fā)生洪澇災(zāi)害時(shí)，美國采取的搶險(xiǎn)救災(zāi)程序是：首先由地方政府負(fù)責(zé)組織各方力量進(jìn)行自救，采取各種減災(zāi)和救援措施。如地方力量不及，可向州政府求援。州長根據(jù)情況可實(shí)施應(yīng)急對策，必要時(shí)可動用州警察、國民警衛(wèi)隊(duì)或其他力量。如州政府力不從心，州長可請求總統(tǒng)宣布“重大災(zāi)害”或“緊急狀態(tài)”，從而獲得聯(lián)邦援助。州長的請求必須符合《斯坦福特法》的有關(guān)規(guī)定，說明災(zāi)害的范圍和程度、私人和公共財(cái)產(chǎn)的損失情況，以及要求聯(lián)邦政府提供援助的類別和數(shù)量等。

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署對美國州長的請求進(jìn)行快速評估后，盡快呈報(bào)美國總統(tǒng)，并提出建議，總統(tǒng)通常在幾小時(shí)內(nèi)作出決策。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)署總部根據(jù)美國總統(tǒng)指令，立刻在當(dāng)?shù)爻闪ⅰ熬葹?zāi)中心”。該中心由聯(lián)邦緊急事務(wù)署總部指定官員負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)卣才蓪Ｈ藚⒓樱餐?fù)責(zé)救災(zāi)工作。

同時(shí)，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)署負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國聯(lián)邦政府26個機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自不同的職責(zé)向?yàn)?zāi)區(qū)派遣人員、調(diào)運(yùn)物資、安排資金等。救災(zāi)資金由美國聯(lián)邦緊急事務(wù)署提供，一部分用于災(zāi)民的個人救助，由災(zāi)民填報(bào)損失及補(bǔ)助要求，經(jīng)核準(zhǔn)后撥給；另一部分用于公共事業(yè)救災(zāi)，這部分資金主要用在水毀工程和公共設(shè)施的修復(fù)以及災(zāi)后重建等方面。

在軍隊(duì)參加抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)方面，美國國民警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)美國地方政府的請求可以參加搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，但受災(zāi)地區(qū)所在州政府需要支付有關(guān)費(fèi)用。若美國總統(tǒng)宣布所經(jīng)受的災(zāi)害為“國家重大災(zāi)害”，則救災(zāi)費(fèi)用由美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。

防洪減災(zāi)靠保險(xiǎn)

洪水是美國最嚴(yán)重的自然災(zāi)害，美國國土面積的7％受到洪水威脅，1／6的城市處在百年一遇的洪泛平原內(nèi)，2萬個社區(qū)易受洪災(zāi)。每年有960萬個家庭和3900億美元的財(cái)產(chǎn)受到洪水威脅。美國總統(tǒng)每年宣布的災(zāi)區(qū)中，洪災(zāi)就約占2／3。

美國是世界上最早建立國家強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)體制的國家。早在1968年，美國國會就通過了《國家洪水保險(xiǎn)法》，并于次年制定了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》。1973年，美國國會又通過《洪水災(zāi)害防御法》，對《國家洪水保險(xiǎn)法》進(jìn)行修改，并把洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性。1979年起，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃歸屬美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)統(tǒng)一管理。

為了便于洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的實(shí)施，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局還組織繪制了洪水保險(xiǎn)圖。該保險(xiǎn)圖把行洪河道劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)，并規(guī)定在行洪區(qū)內(nèi)不準(zhǔn)建任何建筑，在非行洪區(qū)內(nèi)可以修建建筑物，但修建前必須購買洪水保險(xiǎn)。經(jīng)過30多年的不懈努力，美國已經(jīng)建成較為完善的全國性洪水保險(xiǎn)體制。這一由專職機(jī)構(gòu)專項(xiàng)管理、私營保險(xiǎn)公司參與，并具有強(qiáng)制性特點(diǎn)的制度，不僅提高了防洪減災(zāi)的工作效率，同時(shí)也帶來了巨大效益。

洪水預(yù)警是美國防洪減災(zāi)非工程措施的核心內(nèi)容之一。預(yù)測洪水并及時(shí)發(fā)出預(yù)警對于防洪減災(zāi)意義重大。美國把全國分為13個流域，每個流域均建立了洪水預(yù)警系統(tǒng)，每天進(jìn)行1次洪水預(yù)報(bào)(可實(shí)時(shí)預(yù)報(bào))，最長的洪水預(yù)報(bào)是3個月。短期預(yù)報(bào)由國家海洋與大氣管理局向社會發(fā)布，中長期預(yù)報(bào)一般不向社會發(fā)布，僅限于聯(lián)邦政府內(nèi)部公布。在全美2萬多個洪水多發(fā)區(qū)域中，3000個在國家海洋與大氣管理局的預(yù)報(bào)范圍內(nèi)，1000個由當(dāng)?shù)氐暮樗A(yù)警系統(tǒng)預(yù)報(bào)，其余由縣一級系統(tǒng)預(yù)報(bào)。

此外，美國還利用先進(jìn)的專業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，對洪水可能造成的災(zāi)害進(jìn)行及時(shí)預(yù)測，發(fā)布警示信息，并逐步建立以地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感系統(tǒng)(RS)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(GPS)為核心的“3S”洪水預(yù)瞽系統(tǒng)。