ETS來了

　　2008年，歐盟以航空排放指令方式將航空減排納入歐盟碳排放交易體系(EU ETS，以下簡稱“ETS”)，2009年，歐盟理事會頒布細則，將全球2000多家航空公司納入減排清單，規定自2012年1月1日起，列入清單的航空公司起降歐盟成員國任何機場的所有航班，其在全部航程所排放的二氧化碳總量都將被納入ETs，這一將ETs適用于非歐盟國家的做法，遂引起全球范圍的一致反對。歐盟的這道“減排”緊箍咒，為何激起如此激烈的交鋒?這或許和各航空公司到2020年可能要因歐盟實施上述法案所支付的200億歐元不無關系。
　　起因：溫室氣體減排國際公約
　　為應對大氣中溫室氣體排放濃度，聯合國于1992年在聯合國紐約總部通過、并于同年在巴西里約熱內盧召開的環境與發展會議上簽署了世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放的國際公約《聯合國氣候變化框架公約》(簡稱《框架公約》)，旨在將大氣中的溫室氣體濃度穩定在防止氣候系統受到人為干擾的危險水平上。
　　1997年，《框架公約》第3次締約方大會在日本京都通過了《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》(簡稱“《京都議定書》”)，2005年2月正式生效，在人類歷史上首次以法規的形式限制溫室氣體排放。《京都議定書》為發達國家和發展中國家分別設定減排目標，發達國家從2005年開始承擔減排義務，而發展中國家則從2012年開始承擔減排義務：制定了“共同但有區別的責任”原則，要求作為溫室氣體排放大戶的發達國家采取具體措施限制溫室氣體的排放，而發展中國家不承擔有法律約束力的溫室氣體限控義務：建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活履約機制——國際排放交易機制、聯合履行機制和清潔發展機制，這些機制允許發達國家通過碳交易市場等靈活完成減排任務，而發展中國家可以獲得減排的技術和資金支持。
　　為履行《京都議定書》項下減排義務，2003年10月，歐洲議會與歐盟理事會共同發布《2003年排放交易指令》，要求歐盟各成員國應將相關的溫室氣體排放管制規定內國法化，并向歐盟執行委員會提交溫室氣體排放的國家分配計劃，確保所有納入管制對象的設施均擁有成員國主管機關核發的溫室氣體排放許可，并依據國家分配計劃向設施營運者核配排放許可量等。據此，歐盟正式建立ETS，于2005年1月1日起在歐盟25個國家內開始分階段執行與運作，涉及的產業包括電力、石油加工、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、磚、陶瓷、紙漿、紙張和木板等，其目標是到2020年歐盟溫室氣體排放將比2005年降低21％。
　　ETS的運轉有六個特征：其一，它是一個總量控制與交易的機制；其二，它集中于大型工業部門所排放的二氧化碳：其三，它分成若干階段執行，可適時增加氣體范圍和工業部門；其四，排放配額的分配計劃分期決定；其五，它有一個強有力的執行機制；其六，排放交易市場不僅在歐盟內部，還結合世界上其他通過清潔發展機制和聯合履行機制所帶來的減排交易機會，通過雙邊認可，有專門的鏈接通道與第三國的排放交易機制相兼容。
　　一個真實的ETS
　　2006年12月，歐盟委員會提議在原有行業的基礎上，將ETS擴大適用于航空業。2008年11月，歐盟理事會以航空排放指令方式通過該提議，將民用航空減排問題納入ETS，并于2008年底正式生效。2008年航空減排指令從2011年開始適用于所有在歐盟境內營運的航班，2012年將擴大適用于所有進出歐盟的航班，即飛往、飛經、飛離歐盟成員國機場的航空器運營者不論是否歐盟籍航空公司，都要為排放的溫室氣體付費，計算航班碳排放數量是基于全程而非從進入歐盟成員國領空開始至降落于歐盟成員國機場止，2013年1月1日起正式開始付款，否則將會面臨巨額罰款甚至被停航。據此，歐盟建立了區域性國際航空碳排放交易制度。
　　2008年航空排放指令與此前實行的ETS由成員國自行分配排放額度的方法不同，要求由歐盟統一分配排放額度。歐盟以2004～2006年為歷史排放期，以3年間進出歐洲所有航班的平均排放總量(約2.2億噸二氧化碳)為基礎，2012年將航空排放減至2.1億噸，即相當于歷史排放量的97％；從2013年起，航空排放每年約為2億噸，相當于歷史排放量的95％。
　　歐盟根據航空公司的歷史排放平均水平，給每條國際航線設置碳排放指標。根據歐盟規定，在配額制最初階段，飛經歐盟的航空公司可免費獲得82％的碳排放配額，其余的15％由航空公司通過拍賣的方式獲取，剩余的3％排放量將被分配給高速成長中的航空公司以及行業后來者。各個航空公司可以分配到的免費配額將由基準數據和基準年的噸公里數共同決定，基準年為2010年。
　　在年底統計中，如果航空公司實際碳排放量少于其獲得的排放指標，航空公司可以將多余指標出售，或者將多余指標結轉用于下一年的排放。如果航空公司實際碳排放量超過其排放指標，航空公司就必須從市場上購買碳排放指標以抵消其超額碳排放。
　　2012年1月30日，歐盟宣布航空業部分啟動ETS注冊機制，航空公司在歐盟注冊機制開戶，以獲得免費發放的排放權配額。航空公司開戶后，其賬戶將在開戶時收到第一筆免費年度配額，而后需在每年3月31日前將已審核的前一年排放數據輸入歐盟注冊機制，每年4月30日前提供足夠的航空排放配額、一般排放配額和國際配額以抵補前一年的排放。
　　每個航空器經營者無論其在歐盟的哪一個成員國，都由一個管理成員國進行監測、報告、核證管理，并根據監測結果，計算出各國的排放許可總量。獲準在歐盟境內營運的航空承運人，由核發營運許可證的成員國負責監管和確保其遵守指令；非歐盟承運人則由在其境內排放溫室氣體量最多的成員國負責。
　　師出無名
　　歐盟將航空納入ETS的做法雖已引發國際民航組織、國際航協、眾多國家及航空公司一片質疑和反對，但實質上并未動搖歐盟在此問題上的立場。歐盟堅持的理由有兩點
　　1　歐盟成員國航空納入ETS是構成歐盟解決減排問題措施之一，那么在歐盟占絕對多數市場份額的國際航班當然也不例外；
　　2　雖然航空溫室氣體排放僅占歐盟排放總量的3％，但是到2012年航空排放將在1990年基礎上增長150％，如此增長速度將抵消至少20％的歐盟在《京都議定書》項下的減排任務，把航空公司納入ETS，有利于進一步加強和完善碳排放市場，符合《京都議定書》的要求。
　　客觀而言，歐盟航空減排指令的立法宗旨明確將多邊國際條約中歐盟減排義務的原則規定通過歐盟區域性立法加以貫徹，歐盟各成員國根據歐盟指令的要求再將區域性條約設定的義務轉化為國內法加以實施，在推動國際航空減排方面有積極作用，不失為一種先進的、具有前瞻性的思路。然而，國際航空減排是全球性問題，歐盟作為一個區域性的國家集團試圖解決這一全球性問題，并試圖以區域性單邊規則推行于全世界，顯然缺乏法律的根基，是不可行的。
　　沒有域外效力
　　在一般原則上，國際法與國內法的關系是國際條約必須遵守，國家不能以國內法改變國際法。對此，《維也納條約法公約》第27條明確規定，“各國不得援引國內法規定為理由而不履行條約”。
　　1944年的《芝加哥公約》是迄今為止最重要的國際航空公約，它承認締約國對本國領空享有主權，是監管國際航空運輸活動的共同法律架構。公約的核心價值在于體現了所有成員國擁有平等地位，各國都有航空主權，并對本國區域內的航空活動具有管轄權。
　　《芝加哥公約》第一條規定，締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權。歐盟各成員國是公約的締約國，歐盟單邊立法將抵離歐盟的商業航班全程計算碳排放量，把航空排放交易范圍自歐盟成員國家延伸至歐盟之外其他國家空域和公海空域，超越了歐洲的航空管轄權，是對其他國家主權的侵犯，使歐洲區域性法律凌駕于國際公約之上，否定《芝加哥公約》的國際法效力。
　　違背氣候變化框架公約的責任原則
　　國家不分國土大小、經濟貧富、能力強弱，對地球環境的保護都負有責任，但在各國之間，特別是發達國家和發展中國家之間，所承擔的責任應當與它們社會歷史上和在當前對地球環境造成的破壞和壓力相適應。換言之，發達國家應當比發展中國家承擔更大的責任。為此，國際民航組織航空氣變組承認《框架公約》和《京都議定書》確定的共同但有區別的責任和各自的能力，以及發達國家率先進行的各項原則和規定。
　　歐盟對航空排放實施嚴格的總量控制，總量確定和分配遵循“祖父原則”，即航空承運人的歷史排放量越多，獲得的免費配額就越多，需要支付的超限費用就越少。這一規定嚴重忽視單位能耗水平高低和發展中國家航空公司航班量高速增長的現實，致使大多數發展中國家因航空運輸的快速增長帶來的排放增長并不能獲得額外配額。歐盟航空減排指令不加區別地要求來自不同國家的航空企業承擔相同的責任顯然背離了氣候變化框架公約確定的責任原則。
　　催生航空產業連鎖效應
　　歐盟航空減排指令依據歷史排放為基準的上限配額制度將極大限制發展中國家航空運輸業的發展空間。在當前條件下，歐盟憑借其航空減排強勢話語權占據國際航空的不公平優勢地位，單方面征收航空碳稅，本質上是一種“綠色壁壘”，是以環保的名義，強取他國產業利益。這一做法，若被航空強國效法或復制，將催生“航空霸權”，迫使發展中國家的航空運輸業始終處于競爭劣勢。
　　因排放收取的費用無論是落在航空公司身上，還是轉嫁給消費者，都會因需求彈性的影響，而減少人們的航空出行以及航空貨運量。國際旅游和國際貿易的穩定與發展與國際航空密切相關，成本增加帶來的國際航空運輸衰退與波動，將以漣漪方式的傳導效應，把影響波及到跨國旅行和國際貿易。比如，外貿依存度大的國家可能會重新選擇農產品、水果和工業原料等的進口或出口國家，進而改變全球商務活動的格局。
　　得益于飛機和發動機技術的不斷提高與應用，飛機發動機的燃燒效率在過去幾十年已經提高了70％。盡管如此，相對歐盟的減排計劃而言，這種進步所帶來的低碳成效仍顯得捉襟見肘，根本性的解決方案是新型可替代燃料的應用。航空排放收費以“倒逼”方式迫使航空產業盡快突破技術障礙，取得生物燃料等可替代燃料使用的巨大進步。因應緊迫形勢而快速發展起來的生物燃料產業，將延伸航空產業鏈，帶來航空產業新的商機。
　　一直以來，航空安全是民航業頭等重要的議題。航空碳排放交易在廣闊范圍內引發的關注、思考與行動，乃至于對國家GDP、人們出行方式、國際貿易格局等帶來全新變化與沖擊，民用航空溫室氣體排放問題在未來勢必將提升到與航空安全同等重要的地位。
　　ETS的影響遠遠不僅是成本方面的問題，它會對整個航空企業的商業模式，包括運營方式、航線結構、目標定位、價值鏈評估等等相關環節產生深遠影響。例如，ETS的碳排放計算涵蓋了從起飛到降落的全部航程，這意味著很多原來直達歐洲的遠程航線會在臨近歐洲大陸的中途增加中轉點，以不同航班編號飛機續程歐洲，新的航線結構布局因此出現重大改觀。
　　中東的機場毫無疑問會得此契機而更加有利可圖，一批中東機場將崛起為世界級繁忙機場，全球民航版圖將會重新繪制。
　　ETS的推行，將使航空公司再也不是免費或是低成本使用與影響大氣環境。碳排放額將會成為航空公司的一項重要資產或負債，航空公司將把環境成本置于成本控制的范圍之內，環境成本問題會愈發變得像企業的生產、銷售一樣，在企業的戰略和規劃中凸顯重要地位。
　　爭端破解
　　ETS爭端的解決不外采取報復性反制措施、法律途徑、雙邊與多邊談判等三條途徑。報復性反制措施無論是單邊進行還是多邊聯合，采取的無論是類似歐盟的排放交易體系，還是中止與歐盟的“天空開放”協議與談判，抑或推遲空客訂單，以此形成的對抗局面，勢必給原本就微利且極具發展敏感性的航空運輸業帶來致命的創傷。
　　2009年底，美國航空運輸協會與數家美國航空公司向英國倫敦高等法院提起訴訟，要求歐盟撤銷相關立法，2011年12月21日，法院最終裁定歐盟有權在航空碳排放問題上采取單方面行動，美國航空業通過司法手段抵制ETS延伸適用于航空業的努力宣告失敗。以抗議和訴訟的途徑討公理、圖維權，以期歐盟中止航空排放交易，將是無望之舉。
　　鑒于國際航空利益格局中，不同國家、不同利益集團的利益交織并存，任何單兵作戰的方式，由于沒有統一的碳排放測算標準、減排措施不一等，都將在航空減排道路上出現這樣或那樣的紛爭與困難。因此，構建全球統一的國際航空減排交易機制是國際航空減排的必由之路。
　　面對全球的抵制，歐盟也正積極尋求多邊協商，預示現行的針對航空的ETS框架有可能出現調整和修改，航空碳排放的新的國際協議可以納入到各方妥協的折中方案中。
　　這種良好局面何以能夠實現?答案是，政府的作用是應對歐盟ETS的關鍵因素，各國政府聯合一致的反對態度和行為，才會迫使歐盟通過談判，在國際公約框架下，以國際民航組織為平臺和出口，最終全面解決國際航空減排問題。
　　當然，折中方案不可或缺的幾個原則包括充分考慮發展中國家的發展利益，堅持“共同但有區別的責任”原則；堅持《芝加哥公約》體現的各締約國發展國際航空的平等地位和公平機會；航空減排不減損各國在現行法律框架下的其他義