當(dāng)公益法律遭遇轉(zhuǎn)型破題之困

自2011年接踵而來的慈善信任危機(jī)事件后，問題和矛盾也在慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型中暴露出來。各方呼吁慈善法律的出臺(tái)，而慈善立法著實(shí)成為當(dāng)下一個(gè)極為高調(diào)的話題，引起了各方人士關(guān)注。就在公益慈善領(lǐng)域正遭受制約發(fā)展的時(shí)候，關(guān)于公益慈善組織的規(guī)范性法律文件《慈善事業(yè)法》在十一屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議上，被列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2011年立法工作計(jì)劃，以推動(dòng)慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

公益法律走入大眾視線

當(dāng)下，中國社會(huì)依然處在深刻的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在各領(lǐng)域快速發(fā)展的過程中，新生的問題以及解決問題的方法和手段也在不斷地出現(xiàn)。其實(shí)早在《慈善事業(yè)法》立法之前，中國的公益法律就已“現(xiàn)身”。2003年8月25日，中國第一家公益律師事務(wù)所悄然成立。它由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所知名學(xué)者發(fā)起組成。這個(gè)機(jī)構(gòu)將致力于無償為任何為公益而訴的人們提供法律援助。中國第一家公益律師事務(wù)所的出現(xiàn)，預(yù)示著中國法律人試圖通過法律，讓司法獲得變革社會(huì)的力量。

在這之前，中國公共利益頻頻受損而得不到保護(hù)，即使有愿意出頭維權(quán)的，到最后也因?yàn)闆]有相關(guān)的法律支持做后盾，而倒戈。“耗不起”，是中國老百姓打官司的共同心情。尤其是每每耗費(fèi)財(cái)力、精力，最后還必須承受被駁回訴訟或敗訴的命運(yùn)。因此，“缺乏法律依據(jù)”也由此讓很多公益訴訟敗得一塌糊涂，寡淡收?qǐng)觥?/p>

而今，越來越多的公益律師事務(wù)所成立，不僅將法律解決社會(huì)問題作用得以發(fā)揮，更促進(jìn)了法律職業(yè)的形成，承擔(dān)起社會(huì)治理功能，最重要的就是有利于對(duì)塑造公民為權(quán)利而斗爭精神的培養(yǎng)。

據(jù)《公益法律研究》一書指出，作為一種社會(huì)行為和現(xiàn)象，公益法律在美國社會(huì)較為常見并具有重要的社會(huì)意義。也可以說，美國的公益法律行為無論是在制度上還是在文化觀念上，已經(jīng)深深地融入到這個(gè)社會(huì)當(dāng)中。而在一個(gè)有著國家和政府承擔(dān)公共治理功能的傳統(tǒng)中國，現(xiàn)今的公益法律作為一種已經(jīng)存在的事實(shí)和社會(huì)力量，應(yīng)該獲得怎樣的看待和評(píng)價(jià)？中國是否需要公益法律？中國是否應(yīng)該發(fā)展公益法律？如何發(fā)展公益法律并實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值？ 對(duì)于這樣的問題，當(dāng)前，除了在經(jīng)驗(yàn)層面上實(shí)踐者用行動(dòng)來表達(dá)、解釋、證明并給予社會(huì)和人們的意識(shí)以沖擊并不斷地拓展這樣的行為以外，在理論上，雖然已經(jīng)有學(xué)人開始了國外的公益法律經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和理論的介紹以及關(guān)于中國公益法律行為和現(xiàn)象的研究和探討，但是，這樣的行動(dòng)無論是在廣度上還是深度上，在當(dāng)前都顯得有些不夠。這樣的關(guān)于公益法律研究的狀態(tài)直接導(dǎo)致或者體現(xiàn)了當(dāng)前中國公益法律的研究沒有發(fā)揮出重要的研究領(lǐng)域所應(yīng)發(fā)揮的職能和價(jià)值。此外，中國公益法律行為和現(xiàn)象的社會(huì)價(jià)值和功能仍然沒有充分獲得社會(huì)認(rèn)同并發(fā)揮更重要的社會(huì)意義。

公益需法律援以支撐

據(jù)報(bào)道，第一家公益律師事務(wù)所大致的受案范圍分別涉及勞動(dòng)權(quán)利，農(nóng)民權(quán)利與權(quán)益，特定群體的權(quán)利，刑事案件，行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償案件，以及人權(quán)公約，其更大目標(biāo)是關(guān)注群體事件、人權(quán)官司甚至國與國之間的訴訟。由此看來，中國第一家公益律師事務(wù)所的出現(xiàn)乃至其所要達(dá)到的目的，在很大程度上帶有法律啟蒙的性質(zhì)。“公益所大致的受案范圍分別涉及勞動(dòng)權(quán)利，農(nóng)民權(quán)利與權(quán)益，特定群體的權(quán)利，刑事案件，行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償案件，以及人權(quán)公約。” 中國社科院法學(xué)所副教授、公益所成員張明杰解釋。而中國社科院法學(xué)所所長夏勇指出，選擇什么樣的案例對(duì)公益所來說很關(guān)鍵。在現(xiàn)行的法律框架下，除了意義重大，公益所代理的典型案件還必須具備三個(gè)條件：要求代理律師具備高度訴訟技巧的案件，具有經(jīng)濟(jì)上和邏輯上的可操作性，具有合理的訴因。公益所的學(xué)者認(rèn)為，在不需要突破法律的情況下，仍然有空間可做，訴訟本身就是影響，“我們的存在對(duì)那些試圖保護(hù)公共利益的人們來說是一種鼓勵(lì)”。

為公共利益齊戰(zhàn)，組織的力量要遠(yuǎn)比個(gè)人強(qiáng)大。雖然，第一家公益律師事務(wù)還是叫作“律師事務(wù)所”，但卻沒有高得嚇人的律師費(fèi)，完全免費(fèi)，并對(duì)需要公益訴訟的人提供咨詢和幫助，與他們并肩作戰(zhàn)。它的性質(zhì)是法律援助。而說起法律援助，不得不提及法律援助中心，法律援助中心是國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)，一般隸屬于司法局，是縣級(jí)以上人民政府設(shè)立在司法行政部門的法律援助機(jī)構(gòu)組織的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件的當(dāng)事人提供無償?shù)姆煞?wù)。如今，法律援助制度已越來越多地受到了各個(gè)國家的重視，它不僅是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志、司法制度完善的體現(xiàn)，更是保護(hù)人權(quán)，體現(xiàn)“法律面前人人平等”的重要保障。

公益律師現(xiàn)狀及困境令人堪憂

在公益法律及訴訟中，不可忽視的重要角色就是律師。隨著公益律師事務(wù)所的出現(xiàn)，多少澄清了社會(huì)對(duì)律師的一種習(xí)慣認(rèn)識(shí)。在目前的中國，人們認(rèn)定律師是賺錢的職業(yè)，追求利益而遠(yuǎn)離理想。而公益所的出現(xiàn)，則引發(fā)了人們對(duì)律師使命的重新思考。

對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授賀衛(wèi)方認(rèn)為，中國的律師應(yīng)該盡可能參與到政治生活中去。他說，在法治發(fā)達(dá)國家，律師在更廣泛的社會(huì)事務(wù)管理中發(fā)揮作用。在中國，律師也應(yīng)該為政治生活的改善作出貢獻(xiàn)。中華全國律師協(xié)會(huì)刑事業(yè)務(wù)委員會(huì)副主任顧永忠倡導(dǎo)律師奉獻(xiàn)精神的回歸，他說，如果僅僅把律師的使命說成是追求利益，那么律師這個(gè)職業(yè)可能和很多謀生和賺錢的職業(yè)一樣，可有可無，甚至還會(huì)被有些人視為一個(gè)破壞性的職業(yè)。他希望能有更多的公益律師和公益機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。

縱然知道公益律師事務(wù)所的理念是“誠心正義”，但光靠一顆高尚的誠心無法解決將來可能面臨的現(xiàn)實(shí)問題，比如經(jīng)費(fèi)來源。事務(wù)所的籌辦得到了福特基金的資助，但未來怎么辦？對(duì)于這個(gè)非贏利機(jī)構(gòu)來說是件頭疼的事。“我們寄希望于社會(huì)資助，只能這樣了。”訴訟的難度也可想而知，公益訴訟指向的對(duì)象往往是“位高權(quán)重”的機(jī)構(gòu)。公益律師事務(wù)所所長肖賢富感慨的說，有些阻力是可能說出來的，有些是說不出來的。他表示，會(huì)爭取成功，但也做好了失敗的準(zhǔn)備。如果失敗，也會(huì)讓社會(huì)知道為什么失敗。

目前我國的法治進(jìn)程來看，公益律師、維權(quán)人士顯然不是為了其個(gè)人的發(fā)展或個(gè)人贏利的，與其他法律職業(yè)者可以自由選擇案件不同，公益律師參與的訴訟是超越個(gè)人利益的，是為貧困者服務(wù)的，他們屬于法律職業(yè)者中的“另類”，也是最具社會(huì)良知的，體現(xiàn)更多的人性，更多的社會(huì)正義，是新型的法律服務(wù)人員。尤其是近幾年來，我國公民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，也使得越來越多的公民選擇通過用法律這一載體維護(hù)自身的利益甚至社會(huì)公共利益，這其中就包括不少的從事公益的法律服務(wù)人員。他們具備扎實(shí)的法律基礎(chǔ)知識(shí)，也有豐富的社會(huì)閱歷或辦案經(jīng)驗(yàn)，更有極大的法律服務(wù)熱情。但是，在維護(hù)弱者權(quán)利以及社會(huì)公共利益的道路上，僅僅具備良知和熱情是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

在現(xiàn)行的框架體制下，公益律師、維權(quán)人士的尷尬處境：

一、法律消費(fèi)必然涉及成本問題，而訴訟也需要成本，要得到經(jīng)濟(jì)上的保障，如此才能有效地維護(hù)公益律師及維權(quán)人士的生存空間。

二、我國目前的法律援助制度，可以說實(shí)行的就是公益訴訟的職能，它的訴訟成本由政府撥款來解決，或者通過社會(huì)團(tuán)體的捐贈(zèng)，資助等形式。

三、從事公益的法律服務(wù)人員，所面對(duì)的大部分人還掙扎在社會(huì)的最底層，作為社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)收入，社會(huì)地位，權(quán)益維護(hù)，競爭能力等多方面陷入不利與困難的境地。

四、而資金往往決定著一項(xiàng)公益法律事務(wù)能否維持和健康發(fā)展，沒有資金來源，從事公益的法律服務(wù)人員則無法保障最基本的生活需要，工作中舉步為艱，因而也很難吸引合適的優(yōu)秀人才加入，如此惡性循環(huán)，只能導(dǎo)致這一領(lǐng)域人才的匱乏，“新鮮血液”得不到及時(shí)地補(bǔ)充。

其實(shí)以上所述的正是我國現(xiàn)階段從事公益事務(wù)法律服務(wù)人員的真實(shí)寫照，他們所做的一切，無非只是想得到人們的理解和社會(huì)的認(rèn)同，使公益性的法律事務(wù)不僅僅停留的“海市蜃樓”的階段。然而，公益律師、維權(quán)人士進(jìn)行的法律服務(wù)始終都是弱勢(shì)對(duì)抗強(qiáng)權(quán)的斗爭，這一方面也許是從事公益事務(wù)的法律服務(wù)人員所面對(duì)的最大障礙，因?yàn)榇藭r(shí)此刻，他們所要面對(duì)的可能是強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，甚至是國家政府機(jī)關(guān)，所以面臨的困難和障礙是多元的。首先體現(xiàn)在制度上，司法難以獨(dú)立，在我國現(xiàn)有體制下，司法權(quán)在一定程度上依附于行政權(quán)，而行政權(quán)力的強(qiáng)制干預(yù)是法律服務(wù)人員所無法左右的。其次體現(xiàn)在意識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知上，“民不與官斗”、“貧不與富斗”的思想不僅體現(xiàn)在老百姓身上，在不少法律服務(wù)人員的身上也可略見一二，從而導(dǎo)致很多立志從事公益事務(wù)的法律服務(wù)人員望而卻步。

目前許多公益維權(quán)案件表現(xiàn)出來的一個(gè)共同特點(diǎn)是缺乏證據(jù)，這也是從事公益法律服務(wù)人員工作受阻的最重要的原因之一。法院對(duì)案件的審理主要依靠證據(jù)，合同、視聽資料、書面證明等都可以作為證據(jù)使用，但是問題恰恰就出現(xiàn)在收集證據(jù)這個(gè)環(huán)節(jié)上。在許多公益訴訟案件中，如何有效快速及時(shí)地收集案件本身所需要的證據(jù)，已經(jīng)成為困擾公益律師的一大難題。因?yàn)樵S多公益案件、維權(quán)案件，一方面涉及侵權(quán)的時(shí)間跨度非常大；另一方面從當(dāng)事人本身的角度，也無法達(dá)到即使收集證據(jù)的意識(shí)。而在一些突發(fā)事件中則更加顯示出收集證據(jù)的可貴，往往由于這一點(diǎn)，能夠成為許多案件的突破口。因此，加深這方面的學(xué)習(xí)，把握收集證據(jù)的時(shí)機(jī)顯的尤為重要。

就目前我國現(xiàn)行的法律規(guī)范，都沒有對(duì)從事公益事務(wù)法律服務(wù)人員的地位進(jìn)行定性，因此，真正落實(shí)這方面的任務(wù)還面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)。沒有專門的機(jī)構(gòu)來做，沒有專門的經(jīng)費(fèi)保證，加上現(xiàn)有訴訟法存在的缺陷，目前的公益訴訟實(shí)際是在夾縫中生存，很難形成一種制度，也無法真正實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的。因而，這就更需要全社會(huì)的共同努力，讓所有的法律人為弱者吶喊，為公益呼喚。

突破瓶頸

制度還需完善完備

一部法律的制定，其本身是調(diào)整所涉及的相關(guān)法律關(guān)系，可以說，現(xiàn)階段的法律在保護(hù)公民個(gè)人的利益以及社會(huì)公共利益方面是逐步趨于完善的。但是，真正實(shí)施起來，所遇見的一些問題還真是不能不提。近些年，出現(xiàn)了許多為了公共利益走向法院的情況，但是，結(jié)果往往是法院不予受理或駁回起訴，鮮有勝訴的。黃樂平表示，公益律師的身份在法律上并沒有得到認(rèn)可，這是公益律師的身份障礙。

這樣的身份障礙，導(dǎo)致公益律師在代理案件時(shí)，法院不認(rèn)賬，當(dāng)事人會(huì)質(zhì)疑，對(duì)方當(dāng)事人也會(huì)故意刁難。作為公益律師，黃樂平個(gè)人出具的專家意見書，曾經(jīng)推動(dòng)了遼寧省阜新市中級(jí)法院在一份判決書生效6年后，對(duì)本院作出的終審判決案件啟動(dòng)再審程序。但是，公益律師個(gè)人創(chuàng)下的某些司法先例并不能改變整個(gè)公益律師在制度下的尷尬。公益律師周立太在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，很多行政案件中，縣級(jí)地方政府給律師施加壓力甚至進(jìn)行威脅。“1997年8月，我在深圳給農(nóng)民工打官司，當(dāng)?shù)卣褪兆吡宋业穆蓭焾?zhí)照。2001年12月，通知我不許給農(nóng)民工打官司。說我是黑律師。”打了十幾年官司，怎么到了深圳就成了黑律師？這讓周立太很是費(fèi)解。觀察人士表示，正是身份的缺失，導(dǎo)致公益律師面臨道德困境、制度障礙以及人身和政治風(fēng)險(xiǎn)等一系列尷尬。而這些事件究其的根本原因，關(guān)鍵還是出現(xiàn)在法律規(guī)定上。

由于民間公益機(jī)構(gòu)的律師沒有政府扶持的背景，完全依靠社會(huì)理想在支撐。兼職做公益的律師還好一些，全職做公益的律師在經(jīng)濟(jì)上、個(gè)人發(fā)展等方面要突破的瓶頸很多，面臨的現(xiàn)實(shí)也很殘酷。有資料指出，當(dāng)前中國公益法律研究的這種狀態(tài)也是一種事物發(fā)展的常態(tài)表現(xiàn)，畢竟，中國公益法律行為才剛剛起步，作為一種社會(huì)現(xiàn)象也是嶄新的；但是，我們也必須看到，一些現(xiàn)實(shí)的因素也的確是開展中國公益法律研究條件上的障礙或者使這種研究顯得條件缺乏。按照我國《民事訴訟法》的規(guī)定，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；《行政訴訟法》也同樣規(guī)定相對(duì)人或相關(guān)人必須具有法律上的利害關(guān)系，法律上的利害關(guān)系排除了侵害公共利益的具體行政行為，而抽象行政行為，在行政訴訟法上是根本不可訴的。所以，即使違法行為引起了重大公益損害還是有可能無法通過訴訟解決。法律制度上的缺陷很大程度上使從事公益事務(wù)的法律服務(wù)人員在工作中感到有心無力，因而，立法機(jī)關(guān)在這一方面的完善勢(shì)在必行。

對(duì)此，有部分公益律師發(fā)表了自己的看法，他們認(rèn)為：制度層面，應(yīng)該首先定義門檻，哪些人可以進(jìn)入公益律師序列。再者，公益案件范圍的界定，激勵(lì)機(jī)制的制定，法律責(zé)任的規(guī)定，以及如何對(duì)公益律師的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，都需要制度規(guī)范。但不可否認(rèn)的事實(shí)是，在中國社會(huì)中，公益法律行為已經(jīng)存在并開始發(fā)揮社會(huì)影響，從價(jià)值中立的角度來說，無論是好的東西還是壞的東西，只有經(jīng)過全面、深入和細(xì)致的思考和研究才能下定結(jié)論，否則就說它是壞的或者好的，要么顯得草率，要么就會(huì)造成發(fā)展后勁不足，不利于合理科學(xué)發(fā)展。因此，加強(qiáng)對(duì)于公益法律的研究和探索就顯得尤為迫切。(本刊綜合整理)

責(zé)任編輯/戴軍