如何控制法官

內容摘要：最高人民法院工作報告顯示我國法官違紀違法情況較為嚴重。為控制法官、遏制司法腐敗，我國在法院內外建立了層層監督制度，但這些制度建設在控制法官腐敗方面收效甚微。重要原因在于法官控制制度強化了法院領導的行政管理權力而大大弱化了普通法官的司法裁判權力，嚴重妨礙了法官的裁判權獨立。歐美日等法治成熟國家的法官違法現象比我國少得多，其成功經驗在于保障法官獨立和強調司法過程的自主性參與。身份保障、身份平等、克減考核和激勵參與等舉措才是控制法官之正道。對于法官與其監督毋寧信任，現代司法制度的核心在于法官值得信賴。

關鍵詞：法官控制 司法腐敗 法官獨立 身份保障 司法參與

三十余年來，我國司法一直處于改革之中，〔1 〕有關司法改革的法律、法規、規章及紅頭文件數量之多可謂汗牛充棟。但司法改革所取得的實然成效顯然不像涉及司法改革的規范性文件數量那樣喜人可觀。相反，甚至可以說是收效甚微，與改革預期相距越來越遠。其主要原因是，在改革預期和實效之間已然形成這樣一種惡性循環：因為已發布的規范性文件在實踐上的成效渺渺，所以，當局再次開會研討新的改革措施，制定頒布新的改革文件。如此周而復始地循環，導致改革的“雷聲”長期不絕于耳，而改革效果的“雨點”則難見落下，改革實效始終“猶抱琵琶半遮面”，未曾真正彰顯。

在此背景下，有效控制法官、使身為執法者的法官在執法的同時，知法、守法、尊法的目標并沒有完全實現。一樁又一樁的法官違紀違法案件頻頻見諸報端就是明證。法官違法實乃扼殺司法的毒瘤，它最為社會民眾痛恨與詬病，其對國家司法的民主信任根基所造成的傷害可謂至大至深。因此，如何控制法官，以使執法裁判的法官對法律心存敬畏，委實是我國司法改革無法回避且時不我待之重大議題。但對于如何控制法官這一如此重要且急迫的課題，法學界并未予以足夠的關注和重視。有鑒于此，筆者就不揣谫陋擬就此議題作番系統的探討，以拋磚引玉。

一、違紀違法法官知多少

2010年1月14日，河北省廊坊市中級人民法院開庭審理了最高人民法院原大法官、副院長黃松有受賄、貪污案。五天后，廊坊中院對被告人黃松有作出一審判決，認定黃松有犯受賄罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，沒收個人全部財產；犯貪污罪，判處有期徒刑十五年，沒收個人財產，共計人民幣50萬元，兩罪并罰，決定執行無期徒刑，剝奪政治權利終身，沒收個人全部財產。2010年3月17日，河北省高級人民法院駁回了黃松有的全部上訴意見，維持原判。黃松有是1949年以來我國因涉嫌貪腐被判刑的級別最高的法官。最高法院大法官都竟然犯下數罪淪為終身階下囚，這在人類司法史實屬罕見。如果黃松有案僅僅是我國司法界的個案現象、極端案例，不具有某種程度的代表性和典型性，那我們或許不應該夸大黃松有案帶給我國司法的負面效應和信任沖擊，理應繼續對司法保持足夠的信任與信心。但問題恰恰在于黃松有案在我國具有代表性和典型性，類似黃松有這樣的法官違紀違法現象在我國具有相當的普遍性和長期性。

1989—2012年最高人民法院院長向全國人民代表大會所作的工作報告中披露的以下數據，足以說明我國法院法官違紀違法的絕對數量委實不少，我國法官的職業倫理和知法守法的總體狀況始終不容樂觀，令人憂慮。

2002—2010年法院法官及其他干警違紀違法人數統計表（單位：人） 〔2 〕

[年份＼黨紀、政紀處分人數＼追究刑事責任人數＼合計＼2011＼442＼77＼519＼2010＼670＼113＼783＼2009＼658＼137＼795＼2008＼712＼105＼817＼2007＼218＼＼＼2006＼292＼109＼401＼2005＼378＼66＼444＼2004＼461＼118＼579＼2003＼794＼52＼846＼2002＼＼＼2‰＼]

全國法院系統法官及其他工作人員已有30余萬之眾，〔3 〕上表所載的違法違紀人數占總人數的比例并不算太高，其比例大概在2‰—5‰之間浮動。當然，2‰—5‰的法官違法違紀比例在歐美等法治成熟國家是難以想象的，但和我國其他政府機構相比，2‰—5‰的比例應該不算太高。〔4 〕更重要的或許不是這些具體人數和數量比例等表面數據，而是這些數據背后的信息。要深入探討我國法官違紀違法問題就必須透過這表象數據去挖掘背后的深層信息。竊以為，這些法官違紀違法數據背后值得分析和反思的信息主要有個三方面，亦即我國法官違紀違法現象有三個特征。

1.與普通法官相比，具有法官和法院領導雙重身份的法院院長、副院長——他們不但能像普通法官那樣行使審判權，更掌握著決定普通法官命運的人事與升遷等處分權力——違紀違法更為普遍，性質更為惡劣，其對司法公正形象的損傷面積更大、程度更深。何永軍和蔣超兩人在其研究中都曾對歷年被查處的部分高級法官作了列表統計，〔5 〕他們的統計顯示，省高級人民法院院長、副院長違紀違法在我國已然普遍化，如河北、云南、廣東、遼寧、黑龍江、湖南、湖北、廣西、海南、重慶等省、市、自治區高院院長、副院長都曾因犯有受賄罪等罪行而被查處，他們中還有的因犯罪性質嚴重而被判無期徒刑或死緩。同樣普遍的還有市中級法院院長、副院長的違法犯罪，蔣超的統計顯示從2001—2009年被查處的中院院長就有十三位之多（由于我國信息不公開等原因，真實的數據應該高于這個依據媒體報道統計出來的“部分”數據），〔6 〕其中讓世人震驚不已的當屬安徽阜陽中院連續三名院長——尚軍、劉家義和張自民前腐后敗，皆因犯有受賄罪等罪行而于2007年分別被判處10年、13年和9年有期徒刑的案例。〔7 〕

在歐美及日本等法治成熟國家，如果說法官違紀違法頗為罕見，那身為法院領導的法院院長或首席大法官違法犯罪真可謂史書不載、未見先例了。在這些國家違法犯罪的一般都是地方基層法院法官，上訴法院、最高法院及聯邦法院法官違法犯罪之比例遠遠低于地方基層法院法官，這些上級法院法官違法犯罪的案例幾年甚至幾十年也難得出現一例。而在我國為何違紀違法的法官群體所屬偏偏與之相反呢？造成此等顯著差別的原因何在，是個頗值得揣摩的論題。

2.與法官個體違紀違法相比，法官群體違紀違法即所謂法院窩案亦更為普遍。據蔣超的統計，2000—2009年被查處的法院窩案就有十一起之多，其中比較典型的有2004年案發的湖南法院系統窩案，包括湖南省高級法院院長吳振漢在內的百余名法官被立案查處；2006年案發的寧夏法院系統窩案，寧夏高級法院民二庭副庭長徐福榮、寧夏石嘴山中級法院院長魏蘭芬等25人涉案。〔8 〕在當代法治成熟國家，法官違法犯罪盡管少見可還是有，但涉及數名、數十名乃至上百名法官的法院窩案就絕對是聞所未聞，在整個西方法治發展史上司法腐敗至法院窩案頻發地步亦相當罕見。〔9 〕在動搖社會民眾對司法的信任方面，法院窩案所起的推動力絕非孤立的單個法官違法犯罪所能及的。如不從速依法嚴懲法院窩案，那我國司法體制的基礎必將不穩。

3.從犯罪類型上看，我國法官所犯的絕大多數是受賄罪，此外主要有巨額財產來源不明罪、濫用職權罪、挪用公款罪、貪污罪等，總之，基本上是經濟類犯罪。法官在經濟方面違法犯罪如此普遍，這是否與法官的薪資收入之間存在某種關聯呢？答案應該是肯定的。我國司法經費素來捉襟見肘，法官薪資待遇過低一直是個不爭的事實。在法治成熟國家一般都是律師向往轉崗成職業穩定、收入不低且頗受社會尊重的法官，但在我國法官尤其是中西部地區的法官轉崗做律師倒是相當盛行，現任法官下海做律師已成為這些地區法院法官嚴重不足的原因之一。在西方法治成熟國家，法官的待遇普遍高于——至少不低于——其他國家公務員，這是法官職業在這些國家受人尊重、競爭激烈的一個重要原因。我國法官的薪金收入在法律上——《公務員法》——等同于同級國家公務員，但由于地方財政政策以及法院自身創收能力有限——在法治成熟國家所謂法院創收絕對違法、純屬荒謬，但在我國各級法院事實上都有且必須要有一些創收——等因素的影響，法官實然上的收入往往明顯低于本地同級公務員。以江蘇南通為例，2005年之前，南通法官特崗津貼為210元，警察（含法警）特崗津貼為350元，僅此一項，法官月收入就比同級別的警察少100余元。〔10 〕由此可知，法官的經濟收入偏低甚至嚴重不足乃毋庸置疑之事實。既然法官普遍有增加經濟收入的強烈需求，那他們利用手上的裁判權去尋租的可能性就大大增加了。依此推導，那符合邏輯的控制法官違紀違法的一項基本措施應該是提高法官待遇，排除其“為五斗米折腰”而走上經濟犯罪道路的可能。但顯然違背邏輯的是，在既有的法官控制制度體系中，涉及提升法官待遇的制度設計少之又少，各地法官實然薪資收入始終要低于本地同級公務員。

綜合分析以上我國法官違紀違法數據及其特征，我們有理由懷疑我國現行的法官控制制度及其本身的合理性。深刻檢討我國法官控制制度的功能及缺陷已是刻不容緩。

二、法官控制體系：有多少制度可以重來

我國遠遠高于法治成熟國家的法官違紀違法現象淵源于規范法官的制度缺失還是制度失靈呢？檢索我國有關法官行為規范、案件管理及職務監督的法律規范，不能不令人喟嘆不已。一方面，你不能不驚訝有關法官控制的法律規范體系堪稱無一缺漏、近乎完美，從憲法到法律到規章再到紅頭文件，可謂琳瑯滿目、應有盡有。另一方面，你又不能不為這些看上去很美的規范體系幾無實效而百思難解，會本能地為其在司法實踐中就像不發光的燈泡一樣不能為我國的司法帶來光明而遺憾焦慮。

下面，我們先來瀏覽一下現行的法官控制規范體系，我國現行的法官控制規范體系主要包括以下幾個層面。

首先，憲法規范。我國《憲法》第127條規定：“最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”《憲法》第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這第5條所規范的對象當然包括法院和法官，它強調了包括法院和法官在內的組織或個人都毫無特權，其違法行為都一律予以追究。而第127條則將上下級法院之間的關系界定為“監督關系”，盡管并未明文規定下級法院法官違紀違法屬于這種監督關系之內，但因違紀違法法官一般都是以濫用司法裁判權甚至以手中裁判權作為籌碼去跟案件一方乃至雙方當事人做交易。所以，審判監督難以回避對法官的違紀違法監督。而且，《憲法》第62條和第67條同時賦予全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會監督憲法實施的權力。且依據此兩條之規定，我國各級法院院長都由同級人民代表大會選舉產生，各級法院法官則由同級人民代表大會常務委員會任免。由此可知，各級人大及其常委會乃憲法規定的法院和法官監督機構。

據此，可以說我國《憲法》在法官控制問題上有明文的規范規定，現實司法實踐中法官違紀違法現象頻發不是憲法規范缺失問題，而是憲法規范的實效性問題，即憲法實施問題。對于涉及國家憲政實然狀態的憲法實施問題，當然非本文之主旨，無法亦無須在此詳論。

其次，法律規范。有關法官控制的法律規范其實不少，像2005年制定的《公務員法》里面的很多規定在實踐上完全適用于法官，〔11 〕但最主要的法官規制法律當屬《法官法》。該法第三章和第十一章在控制法官方面有很具體的規范化規定。如第三章第7條規定“法官應當履行下列義務：（一）嚴格遵守憲法和法律；（二）審判案件必須以事實為根據，以法律為準繩，秉公辦案，不得徇私枉法；（三）依法保障訴訟參與人的訴訟權利；（四）維護國家利益、公共利益，維護自然人、法人和其它組織的合法權益；（五）清正廉明，忠于職守，遵守紀律，恪守職業道德；（六）保守國家秘密和審判工作秘密；（七）接受法律監督和人民群眾監督。”與這種多屬道德品性要求的“應當”性規范相比，此法第十一章第32、33及34條的規定就是一種法律性而非道德性的規定了。如第32條規定：“法官不得有下列行為：……（二）貪污受賄；（三）徇私枉法；（四）刑訊逼供；（五）隱瞞證據或者偽造證據；（六）泄露國家秘密或者審判工作秘密；（七）濫用職權，侵犯自然人、法人或者其它組織的合法權益；（八）玩忽職守，造成錯案或者給當事人造成嚴重損失；（九）拖延辦案，貽誤工作；（十）從事營利性的經營活動；（十二）私自會見當事人及其代理人，接受當事人及其代理人的請客送禮；（十三）其它違法亂紀的行為。”隨后，該法規定“法官有本法第三十二條所列行為之一的，應當給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”（第33條），“處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”（第34條）。

《法官法》的上述規定目的當然不在于第33、34條規定的那樣給予違紀違法法官懲戒和刑事處罰，而是一種事前的規范、警示和威懾，使那些有違紀違法之動機和心理的法官知道行為后果而有所自制，做到知法敬法，執法守法。

第三，條例與規章。在有關控制法官的行政立法方面，國務院和最高人民法院不是不作為，而是積極作為、立法多多。2007年國務院制定了《行政機關公務員處分條例》，此法系根據《公務員法》制定而成，而《公務員法》事實上適用于法官，所以，在實踐上此條例同樣適用于法官。至于最高人民法院，其在制定控制法官的規章方面成就可謂無人能及。如2009年它發布了《最高人民法院關于“五個嚴禁”的規定》，同時還發布了《最高人民法院關于違反“五個嚴禁”規定的處理辦法》；2004年它會同司法部發布了《關于規范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規定》；2003年發布了《最高人民法院關于嚴格執行〈中華人民共和國法官法〉有關懲戒制度的若干規定》；2002年它制定了《人民法院執行工作紀律處分辦法（試行）》；2000年發布了《最高人民法院關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》；1998年先后發布了兩份規章即《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》。規章林林總總，不一而足，但其內容多有重復。如果規章在事實上對控制法官有實效的話，那最高人民法院就根本不必重復地制定如此繁多的規章。規章不在多，有效則靈。但頻頻見諸報端的法官違紀違法，足以說明，無效不靈的規章，制定再多亦枉然。

最后，紅頭文件。在疊床架屋的法官控制制度體系中，陣容最為龐大的制度群自然非紅頭文件莫屬。在我國制度性的紅頭文件可謂年年有，不過，于今尤盛。在琳瑯滿目的紅頭文件中，有關法官控制及腐敗司法懲治的紅頭文件尤為密集、多樣。2005年1月，中共中央發布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，兩個月后，最高人民法院就向全國法院印發了《關于貫徹落實〈建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要〉的若干意見》。2008年，最高人民法院又向全國法院印發了《人民法院貫徹落實〈實施綱要〉和〈若干意見〉構建懲治和預防腐敗工作機制實施細則》。同年，中共中央發布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，隨后，最高人民法院就向全國法院印發了《最高人民法院關于貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃〉的實施辦法》。最高人民法院在上述“若干意見”、“實施細則”、“實施辦法”發布之后，全國各省、市、自治區高級人民法院亦緊跟著制定面向本省、市、自治區法院的同類同質的“意見”、“細則”、“辦法”等，之后，各市中級人民法院亦加以效仿。于是乎，制度性紅頭文件在各級法院之間層層復制，紅頭文件在不斷地日積月累，但法官違紀違法并未因一再重來的制度建構而有明顯的克制和收斂。正因為已有的制度性紅頭文件根本難以發揮所期望的控制法官效果，所以，才在既有紅頭文件基礎上再制定更多的紅頭文件以企圖改變這種成效不彰之現狀。如此的循環往復、日積月累，有關法官控制紅頭文件自然就多乎哉了，而作為其上位的條例、規章和法律之所以繁多的原因又何嘗不是如此呢？

有缺陷的制度依然是制度，但沒有效力的制度就算是非制度、偽制度了。面對已然體系化、強密度的法官控制之制度系統，為什么照樣有那么多法官有勇氣且有能力去違紀違法呢？答案簡單之至：因為這些制度在司法實踐上功能甚弱、效力甚微，幾乎都是一種非制度性存在。既然如此，那我們就應該斷然制止周而復始的制度再生產步伐，因為我們稀缺的不是制度本身，而是制度要作為一種真正具備制約效能的實效制度存在。有鑒于此，制度效能問題才是化解我國法官控制的核心問題。

三、控制之特征：權力的強化與弱化

法官可以像其他政府官員一樣犯受賄罪等罪行，源于法官同其他政府官員一樣手上掌握著權力——裁判糾紛的司法權。是故，跟其他政府官員控制一樣，法官控制的核心亦為權力控制。一旦法官手上的裁判權能得到有效控制、法官真正做到依法裁判，那法官違紀違法現象就一定能得到有效治理，甚至從根源上杜絕法官違紀違法。我國現行的法官控制制度當然涉及權力這個控制核心目標。既然如此，那我國堪稱精密的法官控制制度體系為何在實踐中始終左支右絀、成效不彰呢？深入分析我國現行法官控制體系中的權力控制設計路徑即不難發現，導致我國法官違紀違法陷入越控越犯、越控越難控的惡性怪圈的根本原因，在于法官權力控制路徑有問題，此等控制路徑在方向上完全南轅北轍。質言之，該強化的權力如法官的獨立裁判權沒有被強化，反而在控制制度中被嚴重弱化；而該弱化的權力如法院院長、副院長的行政監管權及人大、檢察院等對法官的監督權卻沒有弱化，反而在控制制度中不斷被強化。這應該是我國現行法官控制體系失敗的根源所在。試以法官控制制度中的幾則條款為例簡要解析如下。

如上文所述，我國法官違紀違法的一個重要特征是具有法官和法院領導雙重身份的法院院長、副院長違紀違法現象相當突出。何以如此呢？分析起來其實并不復雜。

眾所周知，歷來我國各級法院院長、副院長和其他同級政府機構的領導相互調動頻繁，被任命為法院院長、副院長的人是否符合我國《法官法》第9條第6款所規定的法學專業教育背景和法律工作經歷要求及《法官法》第12條第2款之規定，〔12 〕作為任命主體的各級人大及其常委會并不嚴格“較真”執行，此等規定在實踐上完全淪為一紙具文。很難想象在法治成熟的國家，法院院長、副院長既無法學教育背景又無法律工作經歷，但在我國各級法院這種“奇跡”卻長期且普遍存在。邏輯上說，法院院長、副院長首先是法官，其次才是院長、副院長，但在我國，不具備法官專業資格要件之人被任命為法院院長、副院長已然司空見慣。這種不符合專業資格要求之人一旦入主法院擔任院長、副院長，即搖身一變儼然且實然成為法官中的法官，開始以法院管理、案件管理的名義對具體裁判案件的“手下”法官進行干涉。正是在這個“管理”過程中，基本上不從事具體審判工作，更遑論撰寫判決意見書的法院院長、副院長們有了違紀違法的腐敗空間。〔13 〕而在我國現行法官控制制度下，法院院長、副院長的此等所謂管理活動得到了相關法律、法規、規章和紅頭文件的明確授權，其合法性足以經受得住法律乃至憲法審查。

根據我國《法官法》第11條規定，最高人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院的副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免。由于在實際任免過程中包括全國人大常委會在內的各級人大常委會對各級法院院長所提名的種種人選極少進行專業背景、能力素質和思想觀念等方面的聽證與審查，所以這條規定實際上等于賦予各級法院院長法院內部人事任免權。而在同樣是作為一個“單位”存在的法院，還有什么權力比內部人事決定權更重要呢？既然法院院長手握如此之重權，那應然上與院長處于平等地位的普通法官事實上在無形中淪落為毫無平等可言、一切唯院長旨意是瞻的院長下屬了。院長一旦受案件當事人的囑托或者被其行賄，那他/她要改變正在審理此案的法官的依法判決就只需給承辦法官一個暗示就足以化敗訴為勝訴。在不平等的環境中，不顧院長的暗示或指示而我行我素、堅持依法判決的法官終究只是極個別的例外。幾乎常年置身于具體個案審判工作之外的法院院長、副院長們竟然也被個案當事人行賄的原因就在于此。只有當法院院長、副院長等院領導對普通法官的任免與升遷作不了主，或者僅能為真正擁有決定權的同級人大常委會提供咨詢性質的意見的時候，法院領導與普通法官之間的平等關系才有可能形成。法院內部平等關系確立之后，法院院長等領導影響乃至干涉普通法官判案的籌碼就沒了，法院領導違紀違法的空間隨之就大大縮小了。

法院院長等院領導的權力被強化不僅僅體現于上述法院人事權上，而是一種系統性的強化，體現在諸多方面，如《法官法》第22條規定，對法官的考核，應當客觀公正，實行領導和群眾相結合，平時考核和年度考核相結合。該法第13條第4款又規定法官“經考核確定為不稱職的”，“應當依法提請免除其職務”。此等規定相當含糊，所謂“領導與群眾相結合”在各級法院具體的考核實踐中幾乎都有一套自己的做法，但這些不同做法之間有個共性，即法院領導事實上掌握著院內每位法官的考核命運。普通法官在日常司法審判過程中向法院領導請示不斷、匯報不止，自覺不自覺地按領導的意見而非自己對案件事實和法律適用的獨立判斷去裁決案件的根本原因就在于此。而基本不審判具體案件的法院院長等領導能操縱法院所有案件的審判結果，一旦法院院長、副院長違紀違法就會“撥出蘿卜帶出泥”、牽連一大批普通法官形成法院窩案的根本原因亦在于此。

強化法院領導一方權力的必然結果就是普通法官這一方的權力被相應地弱化了。弱化法官權力亦為我國法官控制制度的一個重要特征。但此等特征事實上不是有效抑制了法官違紀違法，而是助長了司法腐敗現象的發生和蔓延，試分析如下。

首先，對于法院內部機制中缺乏自身獨立性的普通法官而言，其一切言行效仿的最直接的對象是距離他們最近的法院領導。當法院院長、副院長等領導都濫用權力頻頻違紀違法時，要這些普通法官“出污泥而不染”顯然是一種背離常理的唯心主義理想要求。有道是“榜樣的力量是無窮的”，同樣是違紀違法，一旦被查處追究，成本和風險更大的當然是具有法官和領導兩重身份的法院領導而非只有法官一種身份的普通法官。既然成本與風險尚小于法院領導，那法院領導們敢干的違紀違法之舉，條件具備時普通法官還有什么不能干、不敢干的呢？一旦案件當事人沒有找到法院領導，而是與案件承辦法官直接進行交易，那承辦法官要抵擋住誘惑委實不容易，畢竟這樣有利可圖的機會以往都因當事人找法院領導而硬讓法院領導給搶走了。一旦普通法官有這樣的交易機會，難免會效仿法院領導濫權受賄、以身試法。但試想，如果普通法官具有足夠的獨立性，法院領導難以就個案判決對具體承辦案件的法官下達旨意命令或更改判決，那法院領導違紀違法的機會和空間不就大大縮小了么？而當法院領導都極少濫用手中的權力去執法犯法、權錢交易，那在這種領導眼皮底下工作的普通法官利用其手上的裁判權和當事人一方進行交易的概率不就大大降低了么？畢竟，在周圍領導與同事皆執法守法的凈潔環境中違紀違法、往自己身上潑臟水是需要極大的勇氣，非常人在理智尚未喪失的情況下所愿為、所能為。

其次，普通法官權力的弱化不僅僅表現在人事上，在審判權上其權力弱化同樣明顯，試以裁判文書簽發制度為例予以說明。所謂裁判文書簽發制度是指“人民法院的判決書、裁定書由承辦案件的法官擬制后，須報經有關審判庭庭長、分管院長或院長審查、核準并簽發，方能作為法院正式判決書或裁定書對外發布的制度”。〔14 〕它是人民法院建立初期在實踐中慢慢形成并沿襲至今的一種法院管理制度，它是我國司法“審而不判，判而不審”的典型行政化司法裁判模式縮影。盡管長期以來裁判文書簽發制度遭法學界和實務界詬病不已，但它至今在各級法院暢行不衰。法院領導簽發裁判文書制度在強化領導權力的同時，嚴重弱化了在一線從事具體審判工作的普通法官的司法裁判權。它使得法官時刻處于一種監督之中，法官的獨立裁判權大打折扣，其審判的積極性和能動性及其人格尊嚴均備受挫折，充分依據法律和事實的更為完善的判決結果因此而遭到扼殺。而該制度釀成的更為嚴重的后果在于它在模糊審判主體的同時亦模糊了判決責任承擔主體，這事實上助長、鼓勵和縱容了作為審判主體的普通法官在審判過程中的恣意、粗糙和不負責任心態。這種導致審判主體和審判責任雙重模糊的裁判文書簽發制度，無疑為司法腐敗制造了良好空間，無論是對于法院領導還是審判法官而言，在此種雙重模糊的空間里其違紀違法不都是更容易上下其手且在發現之后更容易為自己推脫責任么？

再次，法官權力的弱化還表現在法官的審判活動被置于重重的監督之中，這些來自法院內外的各路監督主體出于種種原因會時不時以監督的名義干擾法官正常的審判工作，而就是在這種難以正常判決案件的氛圍中，司法腐敗有了滋生蔓延的土壤和溫床，承辦案件的法官及其頂頭上司容易因監督過程中產生的威逼利誘而誤入歧途、違紀違法。人大的個案監督、檢察院的專職監督、上級法院的工作監督、院領導的簽發監督、審監庭的同事監督等無處不在、無時不有的重重監督，遠未收到所預設的公正司法目標，被置于越來越密集的監督之下的我國司法并未變得越來越公正、越來越有效率。個中的原因固然很多，但有兩條值得我們深思與反省。其一，司法過程中法官受到監督的重要特征在于監督主體難免會以監督之名參與瓜分或者說分享司法裁判權，而人人參與的司法是一種典型的民粹司法而非法律化、職業化的司法。所以，太多的監督結果往往只能是走向監督制度預設目標的反面——使司法政治化、民粹化，司法原本的專業化和可預期性因受監督機制制約而大面積喪失，而就是在這種法官司法權遭到侵蝕的過程中，法官的職業倫理亦自覺不自覺地隨之沉淪，法官由此而違紀違法深陷腐敗。其二，任何監督制度都難以回答“誰來監督監督者”的“監督猜想”，我國種種的司法監督制度亦如此。現實中的人大監督轉變成人大代表的個人監督、法院領導監督變質為法院領導與審判法官一起形成窩案腐敗等監督者因不受監督而利用手中的監督權實施腐敗的案例在我國可謂俯拾皆是、不勝枚舉。〔15 〕所以，試圖通過監督制度來化解司法腐敗，其結果往往適得其反，非但不足以控制住腐敗，反而因提供了更多的腐敗空間而催生了一部分腐敗。我國近三十年來的司法監督實踐僅證明了這一點。

王申曾指出：“解決中國的司法問題，在總體上必須從改造法官科層行政官僚體制及其法官審判權的運作體制入手。” 〔16 〕誠哉斯言。我國的司法制度在某種意義上是一種行政管理制度，是法官的司法裁判權被置于層層控制之中的反司法制度。這種法官控制制度旨在防止法官腐敗，但在現實中卻經常失效。它失效的原因是多方面的，比如，我國整個社會體制本身問題重重、社會腐敗相當嚴重，司法難免受這種腐敗的大環境影響等等。但上述法官控制制度中普通法官司法裁判權的弱化和法院領導行政管理權力的強化則無疑是最為關健的原因。由此推導可得，把司法裁判權“完璧”歸還普通法官才是改革現行控制法官制度之正道。

四、域外的經驗：法官只服從法律

比較而言，歐美日等法治成熟國家法官違紀違法現象明顯較少，且多數發生在基層低級法院或州低級法院，高級法院或聯邦法院法官違紀——違背司法職業倫理——現象甚為罕見，至于違法犯罪則自第二次世界大戰以來尚未有先例。在法官違紀違法問題上，中西差別緣何如此之大呢？毫無疑問，答案就在于中西明顯不同的法官控制之道。那歐美日等國家又是如何控制法官的呢？對它們的法官控制理念和制度一探究竟或許對改良我國的法官控制制度不無裨益。為此，下面分別檢視美國、德國和日本的法官控制理念及制度。

首先，美國的法官控制理念與制度。聯邦制的美國是世界上典型的二元司法體制國家，即其司法體系由州法院系統和聯邦法院系統組成。由于彼此是根據不同的憲法和法律建立起來的，所以這兩套法院系統之間存在較大差別，而與聯邦法院和州法院之間的差異相比，州法院系統之間的差異未必不同樣明顯，因為各州法院系統是根據其所在州的憲法和法律建立起來的。不過，這些差別多是體現在法院規模、管轄權限、法院運作方式等方面，至于法官控制方面，聯邦和州兩套法院系統之間并無明顯差別。

那么，美國到底有哪些法官控制措施呢？其實，無論是聯邦法院系統還是州法院系統，它們都沒有旨在監督法官司法裁判的法官控制制度，美國有關法官控制制度的最大特征就是如此。不管是聯邦國會制定的《司法行為與資格喪失法案》（28 U. S. C. Section 372）還是各州《司法法》中有關規范法官行為之規定，都為法官的行為留下了充裕的自由空間，“規定法官的裁判行為不得成為懲戒法官的依據”。〔17 〕在美國，評判聯邦法官候選人職業能力和道德品性的一個重要機構是由法官和律師組成的民間組織——美國律師協會（American Bar Association，ABA）。至今尚無被該協會評定為“不合格”的聯邦法官候選人被正式提名，更遑論成功任命之先例，該協會的影響力由此可見一斑。美國律師協會制定的“模范司法行為準則”盡管不具有法律拘束力，但無論是法定聯邦法官行為規則還是各州法官法定行為規范均對此模范準則多有借鑒和參考，有的立法甚至直接照搬該模范準則。在理念上，美國律師協會的模范司法行為準則將司法獨立或者說法官獨立置于至高無上之地位，視獨立為司法或法官的最高原則。2007年2月發布的這個最新模范準則“導言”第一段就明文強調了這一點。它是這樣說的：“對于我們的司法制度而言，獨立、公正和不偏不倚的司法是不可或缺的。合眾國的法律制度是建立在這樣一種原則基礎之上，即司法部門解釋和適用治理社會之法律，它由正直的男人和女人組成，他們是獨立、不偏不倚和能力勝任的。準此，司法部門在維護諸種公正原則和法治方面扮演著核心角色。內含于本司法行為準則中的所有規則是這樣一些訓誡，即法官——不管是作為個體還是集體——必須將司法職位視作一種公益信托而予以尊重和敬畏，并致力于維持和提升法律體系本身所內涵的這種信任。” 〔18 〕

在美國，所有涉及法官懲戒的行為準則都以保障司法和法官獨立為前提，絕不容許任何個人和機構染指、干擾和妨礙法官的司法裁判權。這導致法官事實上只對法律負責，而無須對任何個人和機構負責。由此美國沒有我們最為熟悉的司法監督制度。“美國沒有檢察官監督司法這種說法，美國的檢察官都是律師，只是作為公訴人，在訴訟中，辦案人包括檢察官都要受到法官的監督。” 〔19 〕缺乏監督的獨立法官尤其是聯邦法官為何極少違法犯罪呢？根本的原因恐怕是“功夫在庭外”。美國聯邦法官的任命過程非常復雜，〔20 〕在總統提名新的聯邦法官尤其是聯邦最高法院大法官之前，聯邦調查局（FBI）和美國律師協會都會對候選人進行調查和評估，提名人選正式公布之后，內含反對黨的參議院司法委員會對調查和評估結論予以審查，并組織召開聽證會，對被提名者和相關證人進行質詢，最后由它投票決定被提名者能否正式成為聯邦法官。〔21 〕這一復雜過程足以保證被任命者在職業能力、思想觀念和個性舉止等方面均完全適合、勝任法官這個職業。而終身任職及法官報酬相同（首席大法官略高一點）等制度又足夠保證法官在其整個司法生涯過程中既免受“胡蘿卜”的誘惑又不必恐懼“大棒”的打壓威脅。再加上美國的對抗制訴訟模式使得法官與一方當事人及其代理人之間的一切言行舉止都處于對方當事人及其代理人的自覺監督之下，由此決定了美國的法官沒必要且幾無機會去利用手上的裁判權作交易。從1789年聯邦司法正式建立至今，美國沒有一個聯邦法官在法官任職期間因違法犯罪而被判有罪，至于因某些行為不檢點而辭職或被除名的聯邦法官至今亦只有8名。〔22 〕沒有來自各個層面監督的美國法官何以能如此自覺、自主地成為社會各界守法之模范，美國的法官選拔方式和保證法官獨立的種種制度難道不值得我們關注和深思么？

其次，德國的法官控制理念和制度。在德國，要成為法官——不管是聯邦法官還是州法官——必須通過兩次國家考試，而這兩次國家考試亦為評價法官業務水平之標尺，擔任法官之后，他們的業務水平不再接受任何正式考核和鑒定，盡管多數法官在其之后的職業生涯中會自覺選擇合適的時機到德國法官學院學習充電，以提升其業務水平從而減少其判決被上訴法院撤銷的概率。在正規的大學教育結束后，參加第一次國家考試，一旦通過，則獲得見習法官資格，兩年見習結束后參加第二次國家考試，通過者即獲得候補法官資格。在候補一段時間——最短3年、最長5年——之后，即被任命為“終身”法官，在一所法院取得一個正式法官職位，依照法律規定，可以在法官位置上工作至65歲退休。

在德國，“任何人無權以任何方式干涉法官的審判，無論是其頂頭上司（法院院長）還是其他國家機關，司法部長或者政府，或者是議會。唯一能對法官的法律觀點施加具有約束力的義務的機關是上訴法院” 〔23 〕。德國《法官法》第26條第1款規定“法官只在不影響其獨立性的范圍內接受職務監督”，所以，德國法官盡管處于聯邦和州的司法部長及所在法院院長——院長每四年要出具一份有關法官個人表現的報告——的監督之下，但其司法裁判權絲毫不受此監督影響。德國法院設有紀律法院，專門用來受理法官的投訴，以判定法官的獨立性是否受到某項監督措施之侵害。根據德國《法官法》的規定，法院院長、司法部長等對法官源于監督的懲戒措施只能是警告，罰款、降薪和降級等措施須由紀律法院采取。總之，德國的理念是：“對法官的工作方式進行評價是允許的，也是必要的；但評價不得直接或間接地要求法官將來應當如何行事或判案。就這點而言，監督權不應試圖以影響法官審判自由的方式為法官確定一種特定的工作方式。” 〔24 〕

絕不能讓監督毀滅法官獨立，這已然是德國社會一項基本的司法意識。德國這種司法意識之養成絕非一日之功，司法獨立觀念在德國源遠流長。早在20世紀早期德國著名法學家拉德布魯赫（Gustav Radbruch）在總結當時德國立法實踐時就指出：“為使法官絕對服從法律，法律將法官從所有國家權力影響中解脫出來。‘只在僅僅服從法律的法院中，才能實現司法權的獨立。’這句話寫在《法院組織法》的開頭，同時作為司法原則，也在聯邦憲法（按：現行德國基本法第97條規定法官獨立行使職權，只服從法律）中獲得承認。” 〔25 〕同樣是監督，但我國的監督和德國的監督理念有天壤之別。

再次，日本的法官控制理念與制度。日本憲法規定“所有法官依良心獨立行使職權，只受本憲法及法律的拘束”（第76條）。戰后日本曾發生多起被問責侵害司法獨立的事件，其中較為著名的有“浦和充子事件”、“吹田默禱事件”、“平賀信函事件”等，而同樣著名的捍衛司法獨立的事件在明治憲法時期亦曾出現過，如1891年的大津事件。〔26 〕但在美、德等國家這種意圖干涉司法獨立裁判的轟動事件頗為鮮見，這反過來說明日本今天的司法獨立是通過不斷地“斗爭”而慢慢贏得的。

為保障法官的獨立裁判權，日本憲法規定“法官除因身心故障經法院決定為不適于執行職務者外，非經正式彈劾不得罷免。法官的懲戒處分不得由行政機關行使之”（第78條）。同時，規定法官任職期間薪酬不得減額，得連續任職至法定退休年齡。〔27 〕日本法官的日常行政管理——其主要內容是法官在不同裁判所之間的輪轉和晉升——由最高裁判所事務總局在事務總長的領導下執行。盡管事務總局曾以“管理”的名義事實上逼使少數幾個法官在行政訴訟中違背自己的意志作出一些討好事務總局的判決，〔28 〕但總體上而言，戰后日本的司法獨立之路是越走越寬，司法的社會民眾基礎愈來愈堅實，具有身份保障和獨立裁判權的法官在任期內違紀違法之事案例極少發生，而僅有的幾則違紀案例亦均發生在低級裁判所法官身上，至于各地方裁判所所長及最高裁主審法官則迄今未有違法犯罪之紀錄。〔29 〕

毫無疑問，在法官控制方面，美、德、日等國家有不少經驗值得我們借鑒、仿效，對有的經驗甚至可以采取“拿來主義”，直接移植至我國。盡管在法官控制方面它們三國之間有所差異，但它們之間有三個顯著的共性，而我們最需要研析和借鑒的“經驗”亦不過是這三點：（一）與法官制約相比，法官獨立具有更為至高無上之價值，美、德、日三國都強調任何法官控制制度都不得以損害法官獨立或曰司法獨立為前提；（二）法官監督制度甚少，對法官裁判權的糾錯都交給上訴法院；（三）與對法官的職務監督相比，它們更重視法官的選拔——法官控制的第一道閥門，職業能力、個性品質和道德觀念均優勝者才有機會出任法官，這意味著法官是帶著對世界的成熟認知進入法官行列的，〔30 〕從而事實上滿足且保證了法官在其職業生涯中知法犯法的主觀上的不可能。美、德、日等法治成熟國家在法官控制方面所帶給我們的最大經驗與啟示莫過于此。現在我們的問題就在于如何看待這些經驗并以此改進我國的法官控制之道。

五、控制之道：經驗指向獨立

如果說制度都是經驗的產物，那西方司法發展歷程及其制度變遷帶給我們的一條基本經驗就是法官獨立不容妥協，受太多外部因素鉗制而喪失獨立性的法官是不可能自始至終做到知法守法、公平正義。法官不能獨立，其司法裁判權則必然被其他權力主體瓜分或分享，那后果當然是法官腐敗、司法淪喪。是故，改革我國的法官控制之道，其要旨應在于使法官獨立，其次則是選拔德才兼備的杰出人士做法官，將法學素養好、社會閱歷深、思想觀念正統且自律性強的人委予法官職位，消除法官腐敗的主觀可能性。畢竟，任何控制制度其約束力的真正發揮都離不開被約束主體內心的道德自律。法官選任問題無疑是法官控制的第一道工序，這第一道閥門沒設置好其后患必然無窮。

如果將法官獨立作為我國法官控制制度改革的終極目標，那到達此等目標的路徑何在呢？總括我國法官控制之現狀，筆者以為走完以下幾個步驟應該能在一個并不太長的期限內接近這種改革目標，至于完全實現此等目標則需要更長的時間。因為法官獨立不僅僅是立法和制度問題，它更是社會法治文化和國家總體法治狀況問題，而后者不是單單靠修訂相關法律、法規和規章就能立竿見影地得到改善，它需要整個社會司法訴訟觀念的現代轉型和實踐中的國家法治趨于成熟為基礎條件。

首先，身份保障。法官獨立，最重要的當然是法官在司法裁判過程中其個人意志獨立，即在作出任何裁判時都不必受制于亦不必依賴于其他任何個人或機構。但法官意志之獨立嚴重受制于或曰依賴于其身份之保障，沒有絕對的身份保障，所謂意志獨立只能是流于形式。“人性就是如此：控制了一個人的衣食，就控制了他的意志。” 〔31 〕反之，要擺脫意志受控制的后果就必須先結束衣食受控制的局面，即奠定身份有保障的基礎前提。關于身份保障，筆者曾撰文指出：“法官的身份保障應由憲法予以規范，它必須是一種憲法保障。憲法主要通過規定法官任職終身、薪俸不得減少和法官懲戒司法化來保障法官身份。” 〔32 〕但我國現行憲法對法官身份保障不著一字、盡顯淡漠。而《法官法》第十一章“懲戒”、第十二章“工資保險福利”和第十三章“辭職辭退”有關法官身份保障之規定亦相當含糊，如第十二章規定“法官享受國家規定的審判津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇”（第38條），而何謂審判津貼、地區津貼，這些津貼又有幾何，均未見該法及其他法規予以規定。總之，對于如何保障法官身份這個與法官獨立唇齒相依的重大問題，我國的立法不作為之處甚多，至于作為之處其規范內涵亦相當含混，對下位法規定依賴甚重。

在當下我國，要保障法官身份，當務之急當然不是修訂憲法和法律，而是逐步實現各地法院財政由各省級人大設立單獨的法院財政預算，以保證在全省（包括自治區和直轄市，下同）范圍內法院財政的獨立和充足，避免各地縣、市法院財政仰賴當地政府供給從而使國家的法院淪落為替當地政府看家護院。然后，在此基礎之上經過一段時期的努力，由全國人大統一設立全國法院財政預算，真正實現全國法院財政獨立，以使全國所有法官工資報酬徹底有保障，為實現法官身份獨立打下堅實的“經濟基礎”。

法院財政先通過省人大實現省內統一配置，再在此基礎上實現全國法院財政通過全國人大來全國統一配置，這對于控制司法和法官腐敗的效用值得樂觀預期。我國已有學者研究指出，司法經費配置與司法公正之間存在多方面的正相關關系，如“司法經費配置不合理影響法院獨立行使審判權”，“司法經費配置不合理影響法院、法官對審判方式的選擇”，“司法經費配置不合理導致法院、法官集體性濫用權力甚至徇私枉法”，“司法經費配置不合理影響法官隊伍穩定”，等等。〔33 〕什么樣的配置才是最合理的配置，這固然需要在實踐中不斷摸索，但法院經費先全省統一再全國統一，這應該是通往“最合理配置”的最現實道路。

其次，身份平等。上文在分析我國現行法官控制體制之特性時指出，普通法官與具有法院行政領導職務的領導法官之間種種顯性或隱性不平等關系是導致我國法官腐敗，尤其是法院集體違法犯罪，即法院窩案頻發的重要原因。既然如此，那消除法院內部法官與法官之間的不平等，實現院內所有法官身份平等，不就是對癥下藥么？法院內法官身份不平等最好的寫照是“審者不判，判者不審”。坐堂問案的審判法官手中沒有最終裁判案件的決定性權力，而并未登堂問案，連案件當事人長得啥樣、基本案情如何都一無所知的庭長、副院長、院長和審判委員會竟然通過翻翻案卷、聽聽庭審法官匯報就能裁決庭審法官的裁判決定，這事實上是法院領導對本案的第二次判決。但與庭審法官的第一次判決相比，這個院領導的第二次判決顯然不無荒謬。因為閱案卷、聽匯報所得的案件事實是經過裁剪、誤解乃至歪曲過濾后的人造事實而非案件的原版事實，沒有理由相信在真實性大打折扣的人造事實基礎上所作的判決比庭審法官在原版事實基礎上作出的判決其合法性和合理性更高、更強。要消除法院內部此等荒謬的二次判決現象，就必須廢除法院內部普通法官與領導法官之間的身份等級制，推行法官之間身份平等制度。

在法院內部應嚴格依據《法院組織法》實行獨任法官審判制度和合議庭審判制度，堅決廢除裁判文書簽發制度、個案請示匯報制度等法院陋規和潛規則。凡是沒有參與庭審的法官都不得過問、參與和干擾案件的判決，不管是普通法官還是領導法官；凡是參與案件審判的法官在裁決案件時應嚴格實行一人一票、同票同值，不管其是普通法官還是領導法官。當事人對判決有異議只能通過上訴來救濟，我國法院內部普遍存在的其他法官，尤其是領導法官對案件判決有所異議并通過行政權力等非法方式去“糾正”案件判決的“怪胎”現象，應予以根除。無論是普通法官還是領導法官均無權審查獨任法官或合議庭作出的任何判決，這應該成為法院內部的基本常識。總之，法官身份平等，堪稱是法官控制的基本前提，缺了這個前提要件，任何法官控制制度都必將是一種人治的制度，其最終結果不是遏制了法官腐敗，而是催生和激活更多的法官腐敗。

第三，克減考核。《法官法》對法官考核有專章（第八章）予以規定，其第23條規定：“對法官的考核內容包括：審判工作實績，思想品德，審判業務和法學理論水平，工作態度和審判作風。重點考核審判工作實績。”這條有關考核內容之規定特別強調和補充規定考核的重點是審判工作實績，這就等于告訴我們一個非常重要的信息，即法官在單位時間比如一年內審結了多少案件、案件判決書在通過釋法說理論證其判決結論方面的表現如何才是《法官法》所規定的考核重點，任何考核如果沒有抓住這個重點，那實際上就是在背叛《法官法》，是在違法考核。但在現實的法院考核過程中違反《法官法》的考核比比皆是，例如，在各級法院考核中都有“信息、宣傳、調研工作”方面的考核。它要求法官在審判工作之外，還應該為所在法院——主要是為法院領導——提供有關本院的各種信息，在各種級別的報紙、電視、廣播等新聞傳媒上宣傳本院的工作成績，對改革審判工作、法院隊伍建設等問題進行調查研究，申報本院或上級法院的調研課題并撰寫調研報告、考察報告、法學論文等等。試想審判外的這些信息、宣傳和調研工作對法官判案究竟有多大助益和價值呢？筆者以為，法官每年在這些工作上耗費大量的時間和精力得不償失、本末倒置。

為使法官有更多的時間和精力集中在案件的庭審和裁判文書的制作上，法院應逐步克減一些與法官審判工作關系不大，特別是毫不相干的考核項目，最終實現法官考核內容的單一化，即僅僅考核法官審判工作實績這一項內容。此外，我國法官的考核頻率亦應隨之克減。現在很多法院一個季度一考核，甚至一月一考核。如此頻繁的考核人為地使法官處于緊張的疲于應付考核的非審判工作狀態，委實對法官的審判工作造成極大的干擾。到底什么樣的考核頻率比較合適，這個要靠考核實踐經驗來檢驗，但一年僅考核一次應該是底線，當然更長的時間比如兩年、三年考核一次或許更適當。

如上文所述，法官考核的主要主體是法院領導，普通法官僅僅是法官考核的對象。為了考核順利過關，或者為了在考核中獲得“優秀”等級以利于今后的晉升，普通法官難免會向法院領導妥協，甚至拿手中的案件裁判權與之進行交易，而法院領導亦難免會充分利用手中的考核權力去“教育”、“懲罰”那些平時不聽話的普通法官，同時又用此權力去“補償”、“獎勵”那些對他們較為順從的普通法官。法院內部的腐敗就這樣滋生蔓延。所以，司法若要反腐，就不能不克減法官考核。毫無疑問，法官考核項目和考核頻率與法官腐敗之間存在某種正比例關系。考核越多法官就越腐敗，不斷克減法官考核才是法官控制之正道。

最后，激勵參與。司法過程中參與主體越多、參與態度越積極，那整個司法過程就必將變得越透明，包括法官在內的參與各方單獨左右案件結果的權力和空間亦隨之縮減，同時縮減的當然還有參與各方的責任。參與的過程就是監督的過程，而且這種監督是一種與自身利益——包括法官職業能力和聲譽評價這種非經濟利益——直接相關的自主性監督，與法院領導、檢察院、人大等不具備主體性身份的監督相比，這種主體性監督更為有效、更值得信任。所以，擴大和激勵對司法過程的參與是遏制法官濫用裁判權和利用裁判來違紀違法的一劑良藥。那該激勵哪些人參與司法過程呢？

（1）激勵律師參與。在我們這個14億人口的泱泱大國，律師僅有十七八萬人，而法院法官及其他工作人員卻有三十余萬，律師的數量遠遠小于法官的數量，這在法治成熟國家是難以想象的。更與法治精神背道而馳的是，2009年重慶“打黑”運動竟然“打”到辯護律師頭上，刑事辯護律師李莊離奇地被重慶司法機關認定構成“辯護人偽造證據、妨害作證罪”，李莊案 〔34 〕對我國原本勢單力薄的律師行業造成了重創。借助案件雙方當事人的代理人——律師來制衡、監督和評價法官，是美國對法治和司法的重大貢獻。對于這條美國經驗，我們為何不可以學習、借鑒和移植呢？如今全國統一司法考試的實行，使我們的法官和律師都有同等的法學理論素養和法律適用認知。保證和擴大律師的代理權、鼓勵更多的律師參與司法過程，授予律師尤其是刑事辯護律師更多更廣泛的司法參與權力，這對于法官監督和法官控制而言無疑是不需成本，但收效明顯的普適性路徑。當然，案件當事人的訴訟成本可能會因此而有所增加。

（2）激活人民陪審制。強化普通民眾對司法過程的參與，以制約和監督法官的裁判權，是近年來日本司法改革的重點。如今日本的刑事司法創立了裁判員制度，由隨機選任的裁判員與作為法官的裁判官一起判決案件。〔35 〕其實，我國亦有與之相類似的制度，即人民陪審員制度。為了進一步規范人民陪審員制度，2004年，我國還制定和頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》。但法律規定與實踐操作之間存在距離，甚至很大的距離，這是我國立法和法律實施面臨的最大問題。而這種問題在人民陪審員制度上同樣明顯。在我國，基層法院人民審判員制度基本沒有得到實行，即使少數法院在個別案件中實行人民陪審員陪審，那也多是形式主義，陪審員并未發揮它應有的“陪審功能”，這集中體現在陪審員在陪審前一般都未充分了解待審案件之案情，準備不充分的結果就是在陪審過程中陪審員基本是一個可有可無的存在，對法官的意見基本是贊同，更無投反對票的先例。筆者以為，改人大代表的個案監督為人大代表的陪審監督，選拔一些地方人大代表——注意：不是全國人大代表——當人民陪審員或許有利于改變我國陪審制度名存實不存的現狀。首先，與普通民眾相比，人大代表更有義務參與法院陪審；其次，人大代表的整體文化素質高于普通民眾，他們比普通民眾更容易把握案情和理解法律；再次，人大代表這種身份必然使得法官在整個司法過程中更為認真負責，同時也更容易聆聽人大代表這種特殊陪審員的意見和判斷；第四，人大代表參與陪審的過程本身亦是接受法治教育的過程，有利于強化和提升人大代表自身的法治意識，這對于人大立法和整個社會法治觀念的提升大有裨益；最后，人大代表參與陪審后可直接廢除一直飽受詬病的人大個案監督，因為人大代表參與陪審本身就起到了監督作用。因此，我國應從速啟動地方人大代表參與陪審的激勵司法參與機制，對法官控制而言人大代表加入司法過程參與審判必將有立竿見影之效。

法官控制之道，各個國家或許都有自己的“絕活”，猶如八仙過海，各顯神通。但目光流轉往返于歐美日等法治成熟國家之后，我們不難發現其五花八門的控制制度背后有一個至為明顯的“共性”，那就是強調法官的獨立，任何的控制制度都以保障法官獨立為基礎和前提。據此，我們與其相信自己的有限理性不如相信它們的實踐經驗，與其懷疑它們的成功經驗就不如懷疑自己的構建理性。質言之，法官獨立亦應成為我國法官控制制度的核心價值。筆者相信，盡管實現這種核心價值是個系統工程，但上述“身份保障”、“身份平等”、“克減考核”和“激勵參與”應該是通往法官獨立的必經之路。

六、結語：與其監督不如信任

面對司法腐敗，國人的第一反應往往是缺乏司法監督或司法監督不力所致，于是歷來懲治司法腐敗的路徑與治理其他領域公權力腐敗的路徑如出一轍，那就是強化已有的監督職能并建立新的專職監督機構。但三十余年來，法官違紀違法等司法腐敗現象并未隨著種種監督機構的增加和監督力度的增長而大為減少，更遑論杜絕。直面這種存在已久的悖論狀況，我們是不是該換個思路，轉向山的另一邊呢？

監督就是不信任，監督越多則信任度越低，司法監督亦不例外。那么，當事人和社會該不該信任法官和法院呢？這個看似有商榷余地的問題，其實是個偽問題。無論是當事人還是社會公眾，當然都應該信任法官和法院。否則，主動花錢——各種訴訟費用加在一起其實還不是一筆小數目呢——去法院找法官干什么？去法院訴訟的前提當然是信任法院和法官，否則法官無論怎么判決糾紛爭議都可能被貼上“偏見”、“違法”、“腐敗”等標簽，判決之后糾紛爭議依然了尤未了。既然如此，那又何必當初勞民傷財投奔法院去請法官裁判糾紛爭議呢？

司法的基本邏輯是：因為信任司法所以將糾紛爭議交給司法部門去裁判。來自社會民眾的信任乃是司法之所以為司法的根本，一旦失去民眾的信任，那司法也就失去了其立足之根基。而社會民眾所信任的司法應該是自由的司法，即極少受各種內外機制監督制約的司法。因為被置于重重監督之下的司法必將是主體性深受重創乃至徹底淪喪的司法，而主體性不完整的司法當然是不自由的司法，這種自身主體性破碎的不自由的司法怎么能讓社會民眾信任呢？社會民眾又怎么能信任這種自身主體的完整性都難保的司法呢？

在法治成熟國家，法官都是具有良好法學教育背景和思想觀念、符合社會主流正統要求的賢達之士，法官任職期間身份有足夠保障，絕不必“為五斗米折腰”；在司法過程中，法官的一言一行都處于當事人，尤其是他們的代理人即與法官具有同樣法學教育背景的律師的監督之下，法官的判決意見書不但要說理充分而且向社會公開，如果當事人上訴的話，法官的裁判可能要受上訴法院的重新審查。在美國的刑事案件中，案件事實問題由陪審團裁決，被告人罪名成立與否法官無權置喙；此外，社會公眾和媒體在判決出來之后可能對案件判決說三道四，所有這些制度和社會環境都決定了根本不需要由專人專職來監督司法，置身于這種制度和環境下的法官沒有必要亦不大可能拿其來之不易的“有保障、有地位、有尊嚴”法官職業做賭注去違紀違法。于是乎，盡管處于法院內外專職監督匱乏的自由環境中，但法官都會自覺地嚴于律己，始終保持自身及整個司法的純潔無瑕。試想，如果我們亦建立如此的司法制度，不就同樣可以還我國司法和法官一個沒有監督的自由之身么？不就同樣可以收法官及司法公正純潔之效么？

當然，要完善法官控制制度并非易事。有學者分析認為：“在中國法院組織和司法制度不進行根本改革的情況下，一味地遷就現實，所形成的中國法官數量龐大和中國法院內部愈來愈細密化的分庭管理產生的問題，已經成為中國公正審判的自我顛覆因素。”“如果法院成為一個正當程序理論所主張的消極的、中立、被動的第三者，而不是目前表現出的超強的司法主動主義和作為權力集裝器的角色，那么導致的必然是目前法院科層體系的崩解。” 〔36 〕同時，還有學者研究指出：“不管是審判長選任和主審法官制、錯案追究制和法官責任豁免制、正式層面上法官遴選的高標準與地方財政制約下法官底薪之間潛在的制度矛盾，還是致力于法院獨立、法官獨立的諸多規定在既有法官大眾化和法院績效考評‘雙軌制’的制約下無效實現的現實，都告訴我們當下中國司法改革的‘瓶頸’在法院的人事管理。” 〔37 〕這兩份研究結論說明，如要在我國要建立類似西方那種法官身份有保障、法官之間人人平等、無人事考核和內外監督的與司法本性要求基本暗合無礙的現代司法制度，道路還很長。

然而，不管改造我國司法制度的困難程度幾何，要控制我國的法官，治理司法腐敗，則必須迎難而上，否則只能在無效的、背離司法本性要求的制度建設道路上漸行漸遠，而法官違紀違法依舊難以控制甚至因不良新制度的介入而變本加厲。方向問題始終是第一位的，不然難免會因南轅北轍而徒勞無功。歐美日等法治成熟國家的經驗證明，對于法官違紀違法的治理，重要的是從法官選任及其身份保障和司法過程參與等方面著手，至于法院內外的種種監督對于法官控制而言應該是非常輔助性的事后措施。總之，對于法官與其監督毋寧信任，建立一套法官可以信賴、值得信賴的司法制度才能從源頭上控制法官和治理司法腐敗。