中國農村醫療保險立法存在的問題及對策

摘要：農村醫療保障制度是構建我國新型農村社會保障體系的重要內容。對于提高農村生活質量、創建城鄉和諧、實現社會公平、推動農村經濟和人力資源可持續發展起到重要作用，可是中國農村醫療保險制度剛剛起步，存在一些問題，本文力求從法律和制度層面提出完善中國農村醫療保險制度構建的實現路徑。

關鍵詞：農村醫療保險制度；立法；完善

中圖分類號：F840.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2012)03－0019－03

新型農村合作醫療是以保障農民的生命健康權和社會保障權為出發點和落腳點，也是中國醫療改革戰略性選擇。但在實施中遇見很多障礙，某種程度上說明中國關于農村醫療保險方面的法律還很不完善，宏觀上沒有一個健全的法律體系作為支撐，使得農村醫療保險的實施機制在某些現實問題的處理上顯得力不從心。對此筆者試圖通過本文的探討，為中國建立完善的農村醫療保險體系提供某些啟示。

一、中國農村醫療保險立法現狀及缺陷

(一)中國農村醫療保險立法現狀

享受醫療保障是廣大農民的一項基本人權，并且農村醫療保險對整個國家的經濟發展、農村建設和社會穩定等方面起著重要作用，但該制度的順利實施必須由法律法規加以保障。迄今為止，中國已頒布的有關農村醫療保險的主要法律法規有：在《憲法》與《勞動法》中涉及了相關農村醫療保險的法律制度。在中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛生工作的決定》、衛生部、民政部、財政部《關于做好新型農村合作醫療有關工作的通知》、財政部、衛生部《關于完善中央財政新型農村合作醫療救助資金撥付辦法有關問題的通知》等有關部門規章對農村醫療保險法律制度的進一步完善做出了相應規定。中華人民共和國國務院令第259號《社會保險費征繳暫行條例》、財政部和勞動和社會保障部制定的《社會保險基金財務制度》《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保障基金財政專戶會計核算暫行辦法》勞動和社會保障部制定的《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》《社會保險基金行政監督辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，以及勞動和社會保障部、財政部、信息產業部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、國家郵政局共同發布的《關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》都涉及了農村醫療保險基金的相應規定。總之，目前中國已初步構建了以農村新型合作醫療制度為主要內容的社會醫療保險法律總體思路和制度框架，在調整對象、調整方法及法律規范的技術特性等方面都具有自己的屬性。但是，現行的中國農村醫療保險法律體系表現出制度化不夠完善且缺失很多內容等方面的不足，亟需系統地研究和修正。

(二)中國現行農村醫療保險法律制度的缺陷

1 法律法規數量少，層次低，立法分散，法律體系內容不健全。中國自1979年以來，全國人民代表大會及其常務委員會已經制定了390多件法律和有關法律問題的規定，卻沒有一部是專門調整農村社會醫療保險關系的基本法律；目前關于農村醫療保險法律制度最高層次的法律文件是2002年政府提出的《關于進一步加快農村衛生工作的決定》，表現出農村醫療保險法律制度在中國法律體系的地位與農民在中國的重要性的地位極不相稱。目前國務院將涉及制定農村醫療保險制度的權力授權給省級政府，這就造成省與省之間和省與各部委之間關于農村合作醫療保險立法各不相同，缺乏統一協調，相互沖突，致使整個農村醫療保障體系的建設形成較混亂的局面，導致農民對參與醫療保險積極性不高和對社會不滿情緒高漲。

2 法律監督和實施機制薄弱。法律監督和實施機制對農村醫療保險的運轉起到保駕護航的作用，可是中國現行農村醫療保險制度中法律監督和實施機制薄弱，主要體現在缺乏對農村醫療保障資金運營過程的監督，透明度低；同時基金監管部門執法無力，這就嚴重影響保險基金的管理，使得違規投資運營基金現象在相當多的地區大量存在，這些現象的存在使得農村醫療保險基金收支運營缺乏有效的約束和監督。現階段中國農村醫療保險的法律實施機制包括籌資機制、支付機制、管理機制、投資運營機制、監督機制等相關法律制度；但是實施機制的規定籠統分散、協調性差和缺乏完善的法律責任和法律制裁措施，使得在現實中最為突出的貪污、擠占、挪用、截留農村社保基金的違法行為現象得不到有效、及時的懲治。此外，中國刑法尚沒有將社會保障基金列入特定款項的保護范圍，從而在某種程度上弱化了農村社會保障的實施機制。

3 農村醫療保險法律救濟制度尚屬空白。法律救濟是一部法律的最后的保障線。而農村醫療保險法律救濟制度在中國處于缺失狀態；使得農村醫療保險爭議通過勞動爭議處理程序予以解決，使其不具有針對性，實施效果不佳。在此背景下使參保人(農民)、社會保險經辦機構以及相關醫療機構的權利受到侵害時無法尋求救濟，也就是其該主體無法及時可行地維護自身權益，使得違法行為得不到懲處，成為中國醫療資源浪費和醫療事業發展的主要障礙；從制度層面上講，法律救濟制度的缺失削弱了農村醫療保險制度在中國的實施效果，并且不利于維護法律制度的權威性和嚴肅性。同時，中國對新型的農村合作醫療保險制度缺乏多角度、全方位的監督約束機制，從而使得一些社會保險經辦機構為一些不合理行為買單，這種現象造成公共利益受損。諸如，對于參保人(農民)與相關醫療機構互相惡意串通偽造病歷、虛開處方或開大處方、濫用抗生素甚至辦理假住院以及造假列支醫療保險的結算費用等違規違法行為套取社保基金，這種行為就是損害廣大農民利益，使個別農民獲取不正當利益。并且對于違反農村合作醫療保險法的承擔責任規定的缺失，缺乏給予主要負責人和相關責任人員進行行政處罰的法律依據，使得一部分合作醫療保險基金機構支付較高的管理成本，同時還易滋生挪用、貪污合作醫療保險基金的違法行為；對于嚴重違反農村新型合作醫療保險法律的行為(具有嚴重社會危害性)需要追究其刑事責任的，可是中國現行刑法并沒有相關條文，而只能參照性地做出定罪量刑，從而喪失了其作為最嚴厲制裁的巨大震懾力。

二、完善中國農村保險法律制度的對策

(一)提高立法層次，構建以“農村醫療保險法”為中心的法律體系

農村醫療保險制度是中國農村社會保障體系的重要組成部分，并對促進農村社會保障制度的建立和新農村建設具有重大作用。可是目前中國農村醫療保險法律制度大多是單行條例、部門規章等較低層次的法律規定，至今中國人民代表大會及其常務委員會還沒有制定出一部關于調整農村醫療保險方面的法律，國家應加強中央立法，提高立法層次，制定與中國農村經濟和社會發展狀況相適應的農村社會保障的法律法規，建立完善法律體系，從而保障中國農村醫療保障制度的發展，使其保障工作走向健康的軌道。因此，這就需要我們既要從中國實際出發，又要借鑒國外先進經驗，制定出符合中國國情的“農村醫療保險法”。同時還應以全國人民代表大會常務委員會制定的“農村醫療保險法”為主體，以國務院農村醫療保險制定的行政法規為主要組成部分，以有立法權的各部委、地方人大及常務委員會、地方人民政府制定的地方性法規和部門規章為補充，形成中國特有的、協調、統一、權威、高效的法律體系。與此同時，立法權力機關還應加快修訂與此相關的法律法規，如勞動法、財稅法、侵權法、刑法等，從而為農村社會保障體系的構建和健康和諧發展提供強有力的法律支撐。

(二)強化農村醫療保險相關機構的法律職責

為確保農村醫療保險法律制度的實施，中國在設立相應的社會醫療保險相關機構上要完善和健全其法律職責，從而保障社會醫療保險相關機構切實實施法定職能、有效履行法定義務，同時對農村醫療保險相關機構合法行使職權進行有效監督，形成外部約束與法律規制，這樣使中國農村醫療保險順利有效地開展。首先，合理設定政府醫療保險管理部門職責權限。農村醫療保險的主管部門應為衛生部門與勞動與社會保障部門，并且法律明確界定兩部門的權限，各行其職，避免互相推諉。其次，建立統一、高效的社會醫療保險經辦機構和健全的社會保險基金監督組織，實行政事分開、管辦分離的管理體制。農村醫療保險經辦機構負責承擔醫療保險基金的收取、支付、審核、運營等具體業務；社會醫療保險基金組織負責承擔監督醫療保險基金的收支和管理。這樣使這兩個機構既互相獨立，又互相制約和監督，從而能夠使醫療保險機構和醫療服務機構更好地發揮自主經營權，更好地保障醫療保險基金的有效利用，更好地維護農民權益。最后，健全和完善農村醫療保險基金的征繳、籌集以及支付的運營管理的法律制度，建立有效的法律職責機制來明晰社會醫療保險經辦機構的權限，從而達到依法行政的目的。

(三)健全農村醫療保險監督管理機制

中國農村醫療保險事業可持續發展的兩個關鍵性因素：一是監督；二是管理。但目前中國農村醫療保險的監督制度還很不健全且存在缺陷，因此，我們應盡快加強和完善農村醫療保險監管機制。首先，中國的民政、衛生、審計及相關的行政監督管理部門要定期和不定期地對農村醫療保險資金的管理和使用情況進行監督檢查，發現問題及時尋找有效解決途徑和整改措施，糾正錯誤。其次，參保者(農民)要樹立監督意識。因為參保農民是農村醫療保險法律關系的主體，是農村醫療保險的使用者和收益者，因此，各級政府要在國家方針政策指導下，結合本地實際情況，成立農村醫療監督委員會。該委員會人員由政府相關職能部門選派的工作人員和參保農民選舉的代表共同組成，實施定期和不定期檢查、監督農村合作醫療基金運營狀況。最后，建立重大信息披露制度和充分發揮社會輿論監督作用。農村醫療保險經辦機構應定期向社會公布農村醫療保險基金的具體運營情況，保障相關利益主體的知情權和社會公眾的參與權，確保保險基金專款專用，并對當前中國醫療資源配置的低效和無序狀況進行有效調節。

(四)建立農村醫療保險法律責任制度

法律責任通過使當事人承擔不利的法律后果，保障法律上的權利、義務、權力得以生效，從而達到該法有效實施的目的。具體來講，行政機構責任的追究應以行政處罰和行政處分作為承擔方式。對于私自挪用、貪污保險基金的行為，由其上級機關責令該機關歸還被侵占、挪用的經費，并根據情節分別給予主要負責人和相關責任人員行政處分和經濟處罰，如果涉案金額巨大，情節嚴重，構成犯罪的，根據《刑法》追究其刑事責任。對于醫療定點機構，若有違反國家和地方有關農村醫療保險費用的定價規定而實施亂收費、大處方、濫檢查等損害群眾利益、浪費醫療資源的行為，衛生部門應對其通報批評和采取相應的行政措施，同時還可以轉報上級主管部門，作為對此醫療機構以后的信用等級和醫療服務等級評價的依據；情節嚴重的，可取消其定點醫療機構資格。對于參保者(農民)“小病大醫”及無正當理由越級治療等違法行為，可責令其退賠費用、批評教育并列入不信任名單，情節嚴重者要提高自付比例。

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責任編輯、校對：焦世玲