完善地方政府第三方績效評估體系的思考

摘要：第三方績效評估是由獨立于政府部門之外的社會組織對政府績效水平所進行的評估。當前中國以體制內評估為主體，其評估活動的封閉性嚴重制約著績效水平的發揮，這與建設服務型政府的目標相違背。評估主體的確定影響著評估結論的真實性與有效性，對平衡各方利益，提高政府執政水平有重要作用。為此，從評估主體入手，對構建第三方績效評估體系進行思考，并以“廣東模式”為研究對象，提出整合評估主體的利益取向、實施二次評估等政策建議，以期建立與中國國情相適應的地方政府績效評估模式。

關鍵詞：第三方績效評估；地方政府；評估主體

中圖分類號：C933.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2012)03－0015－04

服務型政府是一種至今最為成熟的模式，是建立在成熟的市場經濟和成熟的公民社會基礎上，其主要理論基礎是20世紀70年代末的新公共管理理論，該理論又吸收了公共選擇理論和委托—代理理論的合理內涵。在以公民為本位的政府治理模式中，服務型政府必然也是績效型政府，通過以結果為導向的政府績效評估，依據產出與目標來衡量政府績效，有效地推動了政府運行機制的變革，對創新政府管理模式，提升政府執政水平起著積極作用。

一、政府第三方績效評估體系的內涵

依據績效評估組織主體的來源不同，學術界將政府績效評估劃分為體制內評估模式與體制外評估模式兩種。體制內評估以政府系統內的自我評估、上級對下級部門的評估以及同級部門間進行的評估為主體，體制外評估則以獨立于政府部門之外的其他社會組織與公眾負責實施。具體來看中國績效評估以體制內評估為主體，其中上級評估是當前國內主流的績效評估模式。由于評估主體的單一，在某種程度上產生了不恰當的“自我批評”，這種即是“裁判長”又是“運動員”的評估模式，忽視了社會認同與支持，直接影響評估結論的有效性。當前主導的體制內評估既受傳統文化與價值觀念的影響，也是“壓力型”政府體制的直接體現，致使獨立于政府之外的評估機構難以參與到評估當中。當前中國的政府績效評估仍處于發展的初級階段，在評估理念與實踐中存有不足，規范化程度不高，績效指標體系設置不合理。由于受制度缺失、信息不對稱等因素影響，第三方績效評估并沒有發揮其應有作用。為改進與完善中國政府績效評估體系，將政府績效評估與服務型政府治理理念有效結合起來，在評估主體中凸顯社會組織與公眾的廣泛參與，提高政府績效評估的規范化程度，采用科學合理的評估技術與方法，逐步建立多重政府績效評估體系變得越發重要。

二、制約地方政府第三方績效評估體系的因素

某市為西部地區某一地級市，其開展政府績效評估始于1993年。在近年來的實踐與探索中，逐步建立了橫向的各部門目標管理考核與縱向的所轄縣區、縣區對所轄鄉鎮進行目標績效考核，其績效考核評估體系在考核指標的設置、考核的程序方法等方面進行著自我改進與完善，為當地經濟社會發展發揮了重要作用。在地方政府績效評估領域某市具有一定的代表性，為此筆者依托當地實際情況分析制約地方政府績效評估的因素。如圖1所示，某市從成立績效評估領導小組到評估結果的反饋與利用始終以政府為主導的績效評估模式，但通過結合政府自我評估、上級評估、同級評估、下級評估和社會公眾評估相結合的360°綜合評估體系，使得評估對象的上級、同級部門與社會公眾有效地參與到政府績效評估的整體活動中，初步實現了評估主體的多元化，評估過程的科學性、民主性進一步增強。在考評程序上，增加了單位互評、民意調查、綜合評價等環節(見圖2)，在評估方法上，采用定性與定量相結合的方法，增強了評估結果的準確性與客觀性。最后在評估結果運用上，通過將績效評估結果向評估對象進行反饋，加大結果利用程度，依據績效評估結果對評估對象進行獎懲，強化評估的激勵作用，使績效評估在推動政府職能轉變過程中發揮著不可替代的關鍵作用。

(一)在傳統文化與價值觀影響下公眾參與不足

傳統中國在幾千年的社會政治結構中和政治權力體制中，逐步形成了與西方國家懷疑政府、質疑權威所不同的倫理型文化價值觀念。這種文化價值觀念本質上是一種道德訴求，要求當權統治者愛民、重民，能推行仁政，教化有方。正是在這種“以民為本”為核心內容的儒家思想教化下，逐步形成了“君臣父子”的倫理交易和維護社會等級秩序的至上公理和準則。受此種文化價值觀念的影響，民眾致希望于官員的道德自律而不是監督與評價政府官員的行為。

(二)評估過程有效管理面臨的不足

在績效評估過程中面臨諸如能否有效管理，工作效率能否得以保障，信息的公開程度以及評估對象的配合程度都對結果的利用起著至關重要的作用。第一，評估機構自主性不高。社會組織與公眾在政治機制內缺乏自主性，雖然產生了特定的利益要求，不過由于具體情況束縛，其獨立性也將難以保障，嚴重抑制其發展；第二，經驗較少。即使有一定的行政資源，與體制內專業的評估部門相比，從評估理論、途徑乃至方式、手段均無法保障評估結果的合理性與有效性。

(三)單一評估主體的被動參與

在單一評估主體下，政府績效考核對問題的收集往往集中于問卷調查、隨機抽訪及當前行風評議等活動。這種由政府作為單一主體進行調查往往存在信息不對稱、參與形式被動等情況。一方面，由于公眾對評估技術與指標認識不足，政府相關信息公布的非對稱性，對政府部門職能、工作狀況、技術手段、工作范圍存在認識不足，對績效的評估理解大多集中于感性認識，積極性欠缺，參與層次較低。另一方面，樣本數據代表性不均衡。個人社會地位、教育水平、收入的不同，對同一問題存在不同理解。

(四)政府績效評估價值取向發生偏差

特定的價值判斷是確定政策目標的前提條件。政府執政觀念取決于社會群體及社會成員的個人價值觀。它受個人在社會中的經濟和政治地位、相關利益、傳統歷史等諸多因素影響，這種內在價值判斷的標準使政府執政理念帶有強烈的主觀色彩，對地方政府的政府績效評估起著影響與制約的作用。隨著中國政治體制和經濟體制改革的深入，當今的政府職能也在一定程度上與社會主義市場經濟的發展要求相符合。然而，政府績效評估在實際應用中依然存在著價值扭曲的現象。一是作為政府行為準繩的公平公正存有缺失。政府對于效率的強調，忽視了區域之間、社會團體之間與社會成員之間的利益均衡性，使得地方政府績效評估制度安排缺乏價值支撐，進而誘發地方政府行為失范等現象。二是作為價值導向的公共利益作用未能凸顯。公共利益的進一步提升是政府績效評估的目標導向，其衡量標準在于政府行為是否符合公眾利益。現實生活中，由于地方政府評估主體的單一，為獲取有利于自身的評估結論，地方政府部門更加重視上級評估意見，從而大搞“面子工程”。三是作為公眾評估結果的公眾滿意度未能體現。地方政府部門在履行職責和行使公權力時，由于無法平衡上級領導與社會公眾的評價與滿意度，造成一定程度上地方政府難以積極主動地采取措施以提高社會公眾滿意度。

三、構建地方政府第三方績效評估體系的總體思路

(一)評估原則

評估指標的確立應本著三個基本原則來進行。

首先，評估指標必須具有指向性。指標必須符合國家的大政方針以及地方政府確定的行政目標，對不同大類指標要按照側重點進行權重配置。

其次，評估指標須具有全面性。根據地方政府所具備的職能以及人民的迫切需要進行指標的選取。保證評估指標涵蓋政府職能方向，在充分考慮民意的基礎上建立政府、群眾雙向滿意的評估指標。

最后，評估指標須具有分析性。在評估指標的選取方面需要特別注意評估體系的準確性是建立在數據公開的基礎之上的。因此，對指標的選取方面需要選取可分析、可公開的指標進行評估。一方面增加評估的準確性與可比性。另一方面增加第三方績效評估體系的真實性與有效性。

(二)評估對象

政府績效評估的目的在于建立公民本位、以結果為導向的服務型政府。因此作為評估對象的第三方績效評估體系主要包含政府部門及其所管轄的職能部門。依據部門職責的不同建立合理、完善的評估指標，并以此為依據做出客觀評估結論。

(三)評估目的

政府績效評估的目的，在于提高行政效率與人民對政府行為的滿意程度。一方面對地方政府的評估指標進行客觀總結，在行政力、公信力與公開程度等諸多方面進行合理評估，為上級部門提供政策建議。另一方面將評估結果反饋給地方政府，作為一種監督手段與治理模式促進地方政府執政能力水平的有效提升。

(四)評估步驟

地方政府第三方績效評估體系實施步驟主要分為以下幾個方面。第一，對地方政府部門進行合理的評估體系構建，依據不同側重點確定合適的評估指標；第二，對評估對象進行評估，調查范圍應該包括政府職能部門、公眾、利益相關者，做到全方位360。評測；第三，結合確定的評估指標進行相應的數據跟蹤收集，在收集數據過程中保障數據的真實性、準確性、全面性；第四，利用數據分析手段以及當地發展的側重點對不同指標進行權重分析，并將獲得數據進行分析，置其子某一可比較的范圍內；第五，通過指標之間的聯合對地方政府或者其下屬部門做出客觀的評估，并通過分析原因，提出相應政策建議。

(五)評估手段

注重定量與定性分析的結合。量化指標的優勢在于設計簡單、收集簡單、計算簡單、評估簡單。有效避免人為因素的干擾，在一些可以量化的流程、過程中，數據清晰直觀，就這一層面來講，定量評估是政府績效評估的一個重要手段。

在評估方式的維度層面上，隨著人們對公平、責任、政府回應、快樂指數等因素的重視，并將經濟、效率、效益為主要內容的評估標準視為評估政府績效的重要指標，這些因素的測評可能有些無法用定量的數字加以分析，與此相適應的評估方式也呈現出由定量向定量與定性相結合的轉變。

四、構建第三方績效評估體系的對策建議

(一)經驗借鑒——廣東模式

2007年11月，廣東省以公眾滿意度為重要評估指標，并以此分解為10個具體指標。借鑒層次分析法，在預研究方案的基礎上，利用專家問卷調查(包括政府官員、研究專家、成熟公眾三類對象，有效樣本342人，實施時間為2007年4～5月)，綜合考慮其他各種現實因素，確定了領域層下各具體指標及其權重系數。調查結果表明，以10分制度量，全省平均值為5.11分，處于“一般滿意”狀態。進一步分析，10項滿意度測試的政府績效內容中得分較高的是周邊生活的自然環境，得分較低的是政府人員廉潔、社會治安和工作機會。中央電視臺、羊城晚報等媒體高度評價此次評估并將其稱做“廣東模式”。

“廣東模式”是21世紀之后，中國地方政府績效評估的理論模型與具體實踐同社會經濟轉型與政府控制變革標準保持一致的產物，其內在特點主要有：

第一，擁有自主性的第三方評估。“廣東模式”應當劃歸自主第三方評估，通過高校研究組織挑選課題，自主實施，展示了真正的第三方評估。

第二，將人民滿意導向當作評估前提，營造評估指標機制。在評估績效的方面，憑借“民主政治、市場經濟、法治社會、和諧社會、有限有效”的思想，把地方政府工作闡釋成推動經濟水平提高，重視增量、關注存量，產生年度綜合績效指標。

第三，包括全部市、縣兩級政府，涵蓋了21個地級市及121個縣(市、區)。廣東的進步被當作中國政治現代化的部分標志，將異質性質非常突出的21個地級市和121個縣(市、區)放在整體的評估框架下。

第四，升級評估途徑。由于體系外的不同束縛因素，在信息收集、處理與分析手段不足的基礎上，通過層次分析法討論營造評估指標體系，使主觀指標還有客觀指標做到有效統一，彌補上述存在的問題缺陷。

第五，按照階段展示評估結果，接受群眾監督。每個階段借助媒體展示成果，產生了突出的導向影響，產生了群眾投入動力一政府感受壓力一出現健全績效標準的激勵發展體系，實現績效控制的計劃。

(二)實施第三方績效評估體系的政策建議

“十二五”規劃對中國地方政府的建設提出了新的研究，基于“新要求，新體系”的指導思想，筆者對現有的第三方績效評估體系有如下改進建議：

第一，整合不同主體的利益取向。隨著社會各階層政治觀念的不斷加強，不同階層出于各自利益的考慮，參與政治過程，表達各自的利益訴求的愿望日益強烈。政治體制中倘若沒有一個有效的表達機制，利益主體間的矛盾沖突和利益沖突不能及時消除與化解，潛藏于社會中的不穩定因素便因此壯大。整合不同主體的利益取向首先在于保障利益相關者成為評估主體，用以制度化的方式確立評估主體多元化。其次保護弱勢群體的參與。利益評估主體的實力與發展規模不同，要以制度的方式保護落實群體的利益。最后科學設定政府績效評估主體間的權重，將體制內評估與體制外評估相結合，提升績效評估結論的科學、準確水平。

第二，實施績效評估結果的二次評估制度。所謂二次評估制度，簡單說來，就是根據績效評估結果和改進建議，勒令那些績效表現較差的公務員或部門在一個限定的時期內對未達標的項目進行改進，經過一段時間的整改后再進行第二次評估，評判這些人員或部門在規定時間內績效是否得到了切實的改善與提高。由于二次評估制度的存在使得評估結果成為行政決策的重要組成部分，得以對現存問題進行有效反饋，以達到提高績效水平的目的。

第三，信息公開法制化。由于信息在政府部門間的分割以及信息披露的被動性，作為績效評估關鍵的信息處于政府壟斷狀態。這種壟斷主要體現在兩個方面，一是政府行為的壟斷，致使橫向上無法在其他參照群體進行對比以獲取有效信息。二是縱向上的壟斷，由于沒有完善的信息披露法規，地方政府往往不愿公開過多信息，致使評估機構在獲取其所需要的評估信息上依舊困難重重。為此一要建立信息公開制度；二要轉變政府職能、培育新型政府文化，轉變政府部門以往對待信息公開的態度。三要建立信息資源共享制度，有效降低獲取信息難度、降低評估成本。

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責任編輯、校對：杜瑩