中國碳稅制度安排與實施策略研究

［摘 要］ 按照在哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會上的承諾，中國政府二氧化碳減排壓力巨大，開征碳稅勢在必行。目前，相關部門已初步設計了中國碳稅的稅制框架。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展與民生現(xiàn)狀，借鑒歐美國家長期進行碳稅改革的實踐經(jīng)驗，中國碳稅政策的實施要科學制定策略，主要有：謹慎選擇開征時機，保持稅負合理規(guī)模，建立稅率動態(tài)調整機制，建立健全稅收優(yōu)惠體系等。

［關鍵詞］ 碳稅；二氧化碳排放；稅制改革

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 03. 010

［中圖分類號］ F812.42 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）03- 0020- 03

1 引 言

２００９年，美國眾議院通過了一項對進口產(chǎn)品征收“邊界調節(jié)稅”的法案，即從２０２０年起對進口的鋁、鋼鐵、水泥等排放密集型產(chǎn)品征收特別的二氧化碳排放關稅①。法案引起了大多數(shù)發(fā)展中國家的強烈不滿，他們認為，美國推行“碳關稅”的主要目的是為了削弱競爭對手的國際競爭力，實質是借“環(huán)境保護”的名義實行貿(mào)易保護主義，這不但不符合《京都議定書》中確定的發(fā)達國家與發(fā)展中國家在氣候變化領域承擔“共同而有區(qū)別的責任”的原則，也會違反ＷＴＯ最惠國待遇的基本規(guī)則［１］。碳關稅是碳稅作為國際稅的表現(xiàn)形式，雖然我國目前還沒有開征碳稅，但是我國現(xiàn)行稅制中的對石油、煤炭、天然氣等化石能源課征的資源稅、消費稅、增值稅以及車船稅、車輛購置稅，對汽車課征的消費稅等促進節(jié)能減排的稅種，可以看作是廣義上的“碳排放稅”，據(jù)統(tǒng)計，這些稅種的年度收入規(guī)模已超萬億元人民幣。因此，根據(jù)實質重于形式的原則，西方國家不應以我國等發(fā)展中國家沒有開征碳稅為由來征收碳關稅。實際上，西方國家在上百年的工業(yè)化過程中排放了大量了二氧化碳，他們應該對全球氣候的變暖負主要責任。當然我們應當看到，隨著經(jīng)濟的快速增長，我國已躋身世界排放大國前列，２０１０年國際能源機構（ＩＥＡ）對化石燃料燃燒排放的二氧化碳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國所占的比重已從１９９０年的１１％上升到２０１０年的２３％，如果以排放增量計算，２０年間，中國的排放增量占全世界的比重高達４８％。ＩＥＡ認為，中國將超過美國成為世界第一排放大國。因此，中國面對日益增加的國際減排壓力，立足國情開征碳稅顯得尤為重要和迫切。

2 碳稅的理論基礎

2.1 碳稅的產(chǎn)生與功能

人類生產(chǎn)生活中大量化石燃料的使用，是導致全球性氣候變暖的主要原因。為減緩以至避免災難性的氣候變化，近些年世界上很多國家提出了多種政策工具與合作機制以促進全球的共同努力。１９９２年在巴西里約熱內盧，１５５個成員國正式簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，一致同意共同采取減少溫室氣體排放的行動。由于引起全球氣候變化最重要的溫室氣體是二氧化碳（ＣＯ2），約占６０％以上，而且排放出來的ＣＯ2一般是不能利用清潔設備來消除的，這一點與二氧化硫、懸浮顆粒物等不同。所以，目前控制溫室氣體排放的關鍵在于削減ＣＯ2的排放。碳稅就是針對ＣＯ2排放所征收的一種稅，它通過對燃煤、天然氣和汽油、航空燃油等化石燃料產(chǎn)品按其碳含量的比例征稅，來抑制化石燃料消耗及ＣＯ2的排放，從而減緩全球變暖達到保護環(huán)境的目的。目前世界上已有丹麥、荷蘭、芬蘭、瑞典和挪威等國家推行了碳稅政策，另外，歐美一些發(fā)達國家已經(jīng)或正準備對未達到碳排放標準的外國進口產(chǎn)品征收懲罰性的“碳關稅”。

碳稅是一種典型的特定目的調節(jié)稅，它能夠發(fā)揮激勵作用，促使污染者從利潤最大化的動機出發(fā)，長期研究和開發(fā)減排新技術，逐步淘汰落后的高耗能生產(chǎn)模式和技術，促進節(jié)能，增強太陽能、風能、地熱能等可再生能源的市場競爭力，從而避免社會經(jīng)濟滑向不可持續(xù)發(fā)展的深淵。與環(huán)境管制手段相比，碳稅政策的實施還可以降低監(jiān)督管理與強制執(zhí)行的成本，籌集到更多的公共收入。

2.2 碳稅的經(jīng)濟學原理

碳稅是一種“庇古稅”，其理論基礎是使外部性內在化，從而避免大氣層這一公共資源出現(xiàn)“公地的悲劇”。福利經(jīng)濟學告訴我們，當某人從事一種影響他人福利而對這種影響既不付報酬又得不到報酬時就產(chǎn)生了外部性。如果這種影響對他人是有利的，則為“正外部性”；如果這種影響對他人是不利的，則為“負外部性”。外部性可能出現(xiàn)在生產(chǎn)領域或消費過程中。生產(chǎn)領域的負外部性會引致社會成本大于生產(chǎn)者的私人成本，生產(chǎn)領域的正外部性會引致社會成本小于生產(chǎn)者的私人成本；消費過程中的負外部性會引致社會價值小于消費者的私人價值，消費過程中的正外部性會引致社會價值大于消費者的私人價值。生產(chǎn)和消費的負外部性最終會導致市場的產(chǎn)銷量大于社會希望的量，即邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會純產(chǎn)值；生產(chǎn)和消費的正外部性最終會導致市場的產(chǎn)銷量小于社會希望的量，即邊際私人純產(chǎn)值小于邊際社會純產(chǎn)值。為了解決這個問題，經(jīng)濟學家庇古認為，政府可以通過對具有負外部性的物品征稅和給予具有正外部性的物品一定補貼來把外部性內在化，由此產(chǎn)生的稅就是“庇古稅”。

無論在生產(chǎn)領域還是消費過程中，當某人向大氣排放二氧化碳而導致地球溫度上升或生態(tài)環(huán)境破壞時，就產(chǎn)生了負外部性。在沒有約束機制的情形下，生產(chǎn)者與消費者為了追求自身利益或私人價值的最大化，都不會承擔因向大氣排放二氧化碳而導致社會成本增加或社會價值下降的責任。為了制約此種行為，彌補社會成本與私人成本或私人價值與社會價值之間的差額（見圖１、圖２），如前所提，政府可以將負外部性內在化，即針對向大氣排放二氧化碳的行為征收碳稅［２］。征收碳稅會抬高碳產(chǎn)品的市場價格，使這個價格充分體現(xiàn)出因氣候變暖、生態(tài)破壞及能源利用效率低而增加的社會成本，繼而通過價格傳導，使消費者主動選擇更加節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品，抑制對高耗能與高污染碳產(chǎn)品的需求，利用市場機制提升可持續(xù)消費的內在動力，優(yōu)化資源配置，最終實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

3 國外碳稅改革綜述

為實現(xiàn)減少二氧化碳排放的目的， ２０世紀９０年代在一些北歐國家首先出現(xiàn)了碳稅，到目前為止世界上已有１０多個國家引入碳稅。１９９２年，丹麥開征碳稅，它是第一個對家庭和企業(yè)同時征收碳稅的國家，其最初目的是將預計２０００年的碳排放量保持在１９９０年的排放水平上，激勵實施能源節(jié)約與能源替代，征收對象包括汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放，計稅依據(jù)是燃料燃燒時的二氧化碳量，稅率是１００丹麥克朗／噸二氧化碳（相當于１４．３美元／噸ＣＯ2），一部分碳稅收入被用于補貼工業(yè)企業(yè)的節(jié)能項目。芬蘭在１９９０年開征二氧化碳稅， 目標是在２０世紀９０年代末實現(xiàn)二氧化碳排放零增長，征收對象為礦物燃料，計稅依據(jù)是含碳量，稅收征收初期稅率較低，之后逐漸提高，到２００２年，芬蘭碳稅稅率為１ ７１２歐元／每噸ＣＯ2，天然氣減半征收。瑞典在１９９１年伴隨稅制的整體改革引入碳稅，同時降低了能源稅稅率，其征稅目的是將預計２０００年的ＣＯ2排放量保持在１９９０年的水平上，２００２年提高了稅率， 同時作為補償下調了對勞動收入的稅率，對工業(yè)部門的稅收減免力度也進一步加大，從而基本抵消了碳稅稅率上調增加的稅收負擔。挪威于１９９１年開始對礦物油、汽油和天然氣征收二氧化碳稅，征稅范圍覆蓋了所有二氧化碳排放的６５％，征稅目的是將預計２０００年的二氧化碳排放量穩(wěn)定在１９８８年的排放水平上，１９９２年政府把煤和焦炭納入征收范圍，在稅收優(yōu)惠方面，對航空、電力部門（因采用水力發(fā)電）和海上運輸部門給予免稅，造紙等行業(yè)的執(zhí)行稅率為法定稅率的５０％，同時根據(jù)燃料含碳量的不同實行差別稅率。２００６年１１月，通過民眾投票科羅拉多州的大學城圓石市成為美國首個立法實施碳稅的城市，其稅額依據(jù)居民和企業(yè)用電量的多少，隨同電費按比例繳納，因該市使用的電力基本來自燃煤電廠，所以該稅征稅對象實際為發(fā)電廠排放的溫室氣體，而購買風力發(fā)電的用戶無須繳納碳稅。２００８年７月，加拿大開始征收碳稅，征稅范圍包括汽油、柴油、煤、天然氣、石油以及家庭暖氣用燃料等，不同燃料稅率不同，總體稅率逐年上升［３］。總之，從歐美國家碳稅實踐經(jīng)驗來看，碳稅的征稅范圍相對集中，針對性強；不同國家和不同產(chǎn)品在稅率上有一定差異；出于對本國經(jīng)濟國際競爭力的考慮，多數(shù)國家對一些行業(yè)和企業(yè)給予了稅收減免政策；從實施效果來看，碳稅的征收有效抑制了含碳量礦物燃料的使用，降低了二氧化碳的排放水平。

4 我國碳稅稅制要素的基本內容

２０１０年６月，國家發(fā)改委和財政部有關課題組經(jīng)過調研，形成了“中國碳稅稅制框架設計”專題報告。該調研報告在資源稅改革的背景下分析了我國開征碳稅的必要性與可行性，提出了在中國開征碳稅的基本目標和原則，從稅制諸要素角度初步設計了碳稅制度的基本內容。

4.1 納稅人

根據(jù)我國國情及碳稅的含義，我國碳稅的納稅義務人主要為向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個人。其中，單位包括行政事業(yè)單位、軍事單位、社會團體、國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及股份制企業(yè)等。但考慮到促進民生的因素，對于個人或家庭生活使用煤炭和天然氣而排放的二氧化碳，給予免稅。

4.2 征稅對象

因為當前我國能源消費結構仍以石油、煤炭為主。所以，我國現(xiàn)階段碳稅的征稅對象相應確定為在生產(chǎn)經(jīng)營活動中因消耗化石燃料而直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳。計稅依據(jù)為化石燃料的含碳量。但因受二氧化碳計量技術的限制，碳稅的實際征稅對象最終還是落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。

4.3 稅率

由于二氧化碳排放對生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關，而與其價值量無關，所以，碳稅采取從量計征的方式，稅率相應采用定額稅率的形式。報告提出，為盡可能減少碳稅開征對國民經(jīng)濟造成的負面影響，在征收初期，碳稅將實行低稅率。

4.4 稅收優(yōu)惠

基于保護我國產(chǎn)業(yè)國際市場競爭力角度考慮，我國政府應對能源密集型行業(yè)及其他受碳稅影響較大行業(yè)實施稅收減免與返還。當然，只有符合一定條件才能享受到稅收優(yōu)惠政策，比如與政府簽訂了一定標準的二氧化碳減排協(xié)議或提高能效的相關協(xié)議等［４］。

5 我國碳稅制度實施策略分析

5.1 謹慎選擇開征時機

聯(lián)合國氣候變化締約方會議第１／ＣＰ．１３號決定《巴厘行動計劃》提出， ２０１２年后，要加強緩解氣候變化的國家和國際行動，其中包括發(fā)展中國家締約方在減排義務上應采取適當?shù)膰倚袆英凇Ｄ壳埃袊趸嫉臏p排壓力巨大，開征碳稅顯得尤為迫切。碳稅的開征必然會抬高基礎資源和能源產(chǎn)品的價格，導致ＣＰＩ的進一步攀升，在此情況下，納稅人尤其是低收入者必然會反對政府征收碳稅，而在當前我國制度建設更加強調民主與民生的背景下，為了減輕納稅人對繳納碳稅的不遵從程度，降低碳稅的征收成本，合理、謹慎選擇碳稅的征收時機就顯得尤為重要。同時考慮到當前世界經(jīng)濟危機的不利影響還沒有完全消除，全球經(jīng)濟的全面復蘇尚需時日，如果短期內貿(mào)然開征碳稅有可能傷害到我國經(jīng)濟健康平穩(wěn)增長的良好勢頭， 所以，綜合考慮，我國可以在“十二五”后期根據(jù)當時的宏觀調控目標與經(jīng)濟條件適時推出碳稅。

5.2 堅持稅收的中性原則

為保證適度合理的稅負規(guī)模，歐美國家大多在開始征收碳稅的同時，會降低納稅人所得稅、社會保障稅等稅種的稅負，體現(xiàn)出稅收中性的原則。鑒于目前我國整體稅負較高，已經(jīng)對社會經(jīng)濟的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，稅制改革正在全面進行，我國也應借鑒國際經(jīng)驗，結合當前稅制結構的調整，在開征碳稅的同時， 按照有增有減的改革思路，降低企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅種的稅率，同時給予節(jié)能投資和低收入群體一定補貼，這樣既減少了征稅的福利成本，抵消了碳稅的累退性，又最大限度地緩解了征收碳稅對納稅人的心理壓力，降低了稅制改革成本。

5.3 建立稅率動態(tài)調整機制

碳稅稅率的確定，既要考慮最大程度地反映二氧化碳減排的邊際成本，即應納稅額應大于為減排所采用技術措施或耗用替代能源的預期邊際成本，又要注意減少對宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)競爭力的負面影響。現(xiàn)有稅種的稅率都具有穩(wěn)定性，而碳稅出于經(jīng)濟激勵功能的考慮，應根據(jù)當時我國經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及國際稅收協(xié)調等方面的需要，適時進行調整，即應在某種程度上建立碳稅稅率的動態(tài)調整機制。綜合考慮各種因素，我國在開征碳稅之初應實行低稅率，以便給納稅人留出足夠的用以調整能源消費行為的時間，緩解開征碳稅對國民經(jīng)濟及其相關產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊，同時也有利于降低社會的抵觸情緒。此外，按照稅率漸進時序策略，逐步提高碳稅稅率，并實施預告制度，不斷增強納稅人的減排壓力與環(huán)保意識，引導和激勵他們努力改進生產(chǎn)工藝與流程、提高能源使用效率，促使其長期保持顯著的減排動力。

5.4 注意優(yōu)惠條款的設置

為了避免碳稅實施對宏觀經(jīng)濟及相關行業(yè)造成太大的沖擊，應建立健全稅收優(yōu)惠政策體系。首先是稅收返還機制的建立，政府可以采用直接返還的方式將稅款退還給納稅人，也可采取間接返還的方式（例如購買環(huán)保產(chǎn)品），將稅款返還給其他部門。返還的稅款要納入政府預算，實行專款專用，從而確保有充足的資金用于污染治理或投資于環(huán)保減排項目；其次，對企業(yè)采用二氧化碳減排技術，二氧化碳捕獲、運輸和儲存技術并收到一定減排效果的企業(yè)，給予稅收減免優(yōu)惠③；此外，基于促進民生的考慮，對居民生活用煤炭、天然氣等碳源排放，暫不征收碳稅。

5.5 注重相關政策的協(xié)調配合

碳稅與相關政策的協(xié)調配合包括銜接性配合與互補性配合。銜接性配合是指碳稅與其他政策先后連接配合使用，這種方式往往是在一種政策因效果不佳或執(zhí)行不力而退出時所采用。例如，瑞士政府規(guī)定只有在自愿減排協(xié)議不能取得理想效果的情況下才使用稅收手段，在這里碳稅與自愿減排協(xié)議的配合就屬于銜接性配合［５］。互補性配合是指碳稅與其他政策同時配合使用，例如，碳稅和碳排放權交易都能有效地減少二氧化碳的排放，碳稅是事先規(guī)定好單位排放的價格，但排放總量不確定；與之相反，碳排放權交易是事先規(guī)定了碳排放總量，而排放價格則隨供求關系的變化而變動。所以，碳稅與碳排放權交易應相互補充和強化，共同發(fā)揮減排功效。同時，碳稅還應考慮同其他與能源相關的稅種密切配合，以及同加快碳減排和碳增匯技術研發(fā)與應用、促進可再生能源與替代能源利用、提高能效標準等其他政策措施協(xié)調配合，形成合力。

主要參考文獻

［１］陳鳳英．碳稅與碳關稅：西方動向值得關注［Ｎ］．中國石油報，２０１０－０３－０４（０６）．

［２］張曉盈，鐘錦文．環(huán)境稅收體系下的中國碳稅設計構想［Ｊ］． 武漢大學學報：哲學社會科學版，２０１０（6）：８５２－８５８．

［３］蘇明，傅志華，等．碳稅的國際經(jīng)驗與借鑒［Ｊ］.經(jīng)濟研究參考，２００９（７２）：１７－２３．

［４］馬海濤，白彥鋒．我國征收碳稅的政策效應與稅制設計［Ｊ］.地方財政研究，２０１０（９）：１９－２４．

［５］汪曾濤．碳稅征收的國際比較與經(jīng)驗借鑒［Ｊ］.理論探索，２００９（４）：６８－７１．