中國地方政府債務的現狀和可持續性研究

［摘 要］ 現階段中國地方政府的債務問題和風險，已經影響了對中國經濟中長期前景，只有準確認識地方債務政策的可持續性及財政風險，對政策的實施可能帶來的風險因素進行合理評價，才能對相關的財政風險或債務危機形成情況進行監測和預警。

［關鍵詞］ 中國；地方政府；債務；現狀；可持續

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 01. 015

［中圖分類號］ F812.4；F812.7 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1673 - 0194（2012）01- 0024- 04

1 地方政府債務現狀

1.１ 地方政府債務規模

２０１０年６月２３日國家審計署《關于２００９年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中首次披露了中國地方政府債務問題，通過審計調查１８個省、１６個市和３６個縣本級，截至２００９年底這些地方的政府性債務余額高達人民幣２．７９萬億元。審計還發現各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上，所審計的上述地方共有各級融資平臺公司３０７家，其政府性債務余額共計１．４５萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。地方政府債務問題由來以久，但２００９年增長迅猛，報告中指出，所審計的上述地方２００９年新增債務占總債務的３７．２８％。加大了部分地方政府償債壓力，形成并積聚一定的債務風險。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有７個省、１０個市和１４個縣本級超過１００％，最高的達３６４．７７％。從償債資金來源看，２００９年這些地區通過舉借新債償還債務本息２ ７４５．４６億元，占其全部還本付息額的４７．９７％，財政資金償債能力不足。

另據有關部門統計，截至２００９年6月末，全國各省、自治區、直轄市合計設立８ ２２１家平臺公司，其中縣級平臺４ ９０７家，２００９年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為７．２萬億元，約占貸款總額的１８％，２００９年新增３．８萬億元，該數據可以從上市銀行公告年度報告數據中計算出來。其中縣市級融資平臺占地方融資平臺新增貸款總量的７５％，預計２０１０年和２０１１年后續貸款約為２萬億~３萬億元，２０１１年底將達到１０萬億元。

1.２ 地方政府債務結構

中國財政部曾經比照世界銀行的一個分類方法下發了統計方法，即將地方政府債務分為直接債務和或有債務，兩者之中各自再細分出顯性債務和隱性債務，從而形成地方政府的4種債務：直接顯性債務、或有顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務。其包含的主要內容見表1。

2 可持續風險制約因素

從理論上說，中國地方政府是不存在收支失衡的，也就是說從財政賬面上，是沒有財政赤字的，一些地方政府靠借債搞建設，債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務，是對后續財力的透支。這種透支積累到一定程度就會引發財政風險。當前一些地方政府的債務規模已超出了當地財力可承受的范圍，由此產生了可能引發的地方財政風險及債務可持續性問題。

2.1 法律制約因素

中國《預算法》中第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”中國人民銀行１９９６年發布的《貸款通則》第四章規定，地方政府不能直接從國內的中資金融機構貸款。

這種法律強制性約束使地方政府無法通過公開、透明與合法渠道實現市場融資。既不能直接到市場上發債，又不能直接向銀行借款，地方政府不得不變通違規操作，或者把債務分散在各部門或為項目提供擔保的方式籌集資金，其直接后果是造成地方政府債務風險的隱蔽性。法律法規作出的相應規定，本來是為了防范地方政府債務風險，但在特定的歷史背景下，地方政府的債務非但沒有得到有效控制，反而刺激了債務的無序增加。２００８年中央政府允許地方政府通過中央代理發行地方政府債券，但仍不允許地方政府直接發行債券進行直接融資。

2.2 制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財權與事權不對稱，地方政府行為遠遠超出了其職能范圍，事權過多與財力不足的矛盾表現得越來越突出，特別是省級以下地方政府大多入不敷出。地方財政常常不能以預算內適度增長的資金供給來緩解收支矛盾，支出過多造成政府預算安排壓力很大，只好求助于借貸。這就迫使地方政府“廣開渠道”籌集資金，地方政府的債務負擔不斷增加。

同時，公共財政體制建設不完善，財政轉移支付制度也不健全，隨意性較大的稅收返還、專項轉移支付比重較高，而具有平衡地區間財力和實現地區間基本公共服務能力的均等化，財力性轉移支付比重較小，形成部分地區財政困難，迫使地方政府借道投融資平臺舉借政府債務。

2.３ 行政管理方面的制約

政績工程和形象工程助長了地方政府的盲目舉債，導致地方政府領導干部行為短期化，盲目鋪攤子、上項目，不顧財力民力， 在任期內大舉借債，大搞美化、靚化的形象工程和高標準、大手筆的政績工程，建設項目熱衷于“短、平、快”，發展規劃和項目立項都缺乏科學嚴謹的論證，這種在中國各地普遍存在的現象，導致債務融資規模逐漸超過了地方政府財力的實際承受能力。

3 可持續性風險評估

從地方政府債務的規模、增長速度、債務結構和特殊的形成背景來看，地方政府債務問題已經成為中國經濟新的不確定因素。

3.１ 宏觀經濟層面的風險

要從整體上把握政府融資平臺的貸款風險， 就有必要考察政府整體債務和地方政府債務情況。首先，我們把中國政府債務作為一個整體來考慮，其理由在于中央政府不會坐視任何一級政府出現破產的情況。目前，中國政府債務分為中央與地方兩級，２００９年國債規模約為６．２７萬億元，若地方政府債務為７．２萬億元，則兩者合計為１３．４７萬億元，約占２００９年ＧＤＰ總量的４１％， 占２００９年財政收入的１９７．６％。從國際標準來看，總債務規模／ＧＤＰ應小于２０％，總債務規模／當期財政收入應小于１２０％，說明政府總體債務規模較高。按照中國的體制，尚不會允許地方政府破產，那么，如果地方政府無力還債，要由中央政府來兜底，無論采取什么形式，都會形成一筆相當沉重的財政負擔，而社會也可能擔心政府采取加稅或印鈔來還債，會降低對經濟前景的信心，亦或增加通貨膨脹的預期，使中國經濟的困難和變數大大增加。

3.２ 微觀層面的風險

由于地方政府及其融資平臺借入的資金主要投向了基礎設施建設，這類投資項目本身的還款能力很弱，主要靠財政收入償還，而地方財政收入又是不穩定的，對經濟周期非常敏感，再加上土地出讓收入已占地方全部財政收入的２０％以上，直接受到房地產市場的影響。中國指數研究院發布的２０１０年中國土地出讓金年終盤點報告指出，２０１０年中國土地出讓金總金額高達２９ １０９．９億元（參見表２）。北京和上海成為土地出讓金超過千億元的兩個城市，賣地也成為政府財政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出讓金占財政收入比例接近五成。地方政府的財政收入過分依賴房地產行業的土地出讓金，這種經濟結構無疑是不健康的，在可能出現的極端情況下，不排除某些地方政府違約的可能性，因為近年地方政府較普遍地以財政對借貸進行擔保的做法，嚴格來講在法律上是無效的，這些情況有可能成為銀行體系信貸質量方面的長期隱患。

當然，地方政府負債增加的目的是完善基礎設施以及公用事業建設，這些活動且有顯著的外部溢價性，有利于促進當地經濟發展以增加財政內和財政外收入，而且在土地出讓收入仍然占財政收入很高的情況下，經濟增長還會帶來土地溢價的顯著上升，從而增加地方政府的總收入。同時，從城市化進程來看，地方政府負債率上升是一個必然的趨勢，關鍵是控制其絕對水平。

3.３ 技術層面的風險

地方政府債務風險評價的基本思想是建立在風險管理理論基礎之上的，其核心是通過風險映射將政府債務分解為若干個影響其風險指數變化的基本債務風險因子，用這些風險因子的變化來描述政府債務風險的變化。

債務負擔率是地方政府債務風險評價的重要指標，債務負擔率是從地區經濟總體和全局角度出發分析社會應債能力，是指一定時期的地方政府債務累計余額占同期地方經濟生產總值的比值。即：

債務負擔率＝當年地方政府債務余額／當年地方ＧＤＰ

該項指標反映了債務存量規模和當地經濟對于債務的支撐程度，在分稅制的國家里，地方經濟發展水平是支撐地方債務的直接保障。國際公認的以國債為基礎確定的債務負擔率警戒線為：發達國家不超過６０％，發展中國家不超過４５％。而中國現實狀況是此項指標較低，２００７年中國國債負擔率為２０．９％，遠低于《馬斯特里赫特條約》要求歐盟國家的６０％。因此，中國一些學者均認為中國此項指標具有特殊性，將中國國債負擔率指標的警戒線設定為３０%~３５％。如果考慮到現階段中國地方政府的舉債權限等現實狀況，以及地方政府債務的不透明情況，應將地方政府債務負擔率警戒線設定為不超過１０％。

按照公開的數據，依據這項指標，那么在中國省級地方債務測算中，大部分省、市尚處于中警以下，只有少數西部經濟不發達省區處于重警區，但由于市、縣一級融資方式及平臺的統計口徑情況，該項指標目前很難得出準確的數據。也就是說，微觀經濟層面比宏觀經濟層面的風險還要大。

4 實現地方政府債務的可持續良性運轉

實現地方政府債務可持續良性運轉是一個長期的目標，從國際經驗看，允許地方政府發行更容易監管、更為規范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，是化解財政風險和金融風險的必然選擇。如何實現中國地方政府債務的良性循環，本文有以下幾點建議：

4.１ 實現債務規范化、透明化

鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺企業主要的融資渠道，首先要加強金融行業數據統計和資本市場信息披露，公開金融機構和各級政府及融資平臺的貸款往來。其次是結合政府信息公開，大力進行公共財政建設，推進各級政府預算及執行情況的公開透明。

由于現有的法律制度限制了地方政府公開的債務融資，卻限制不了隱性和或有債務的膨脹，因此，應適當放寬政策，允許地方政府為建設性資本投資直接發債甚至向銀行直接貸款，與目前地方政府成立融資平臺公司來融資的做法相比，可以讓融資活動更加規范、透明，更加便于監管和控制。如果對地方政府現有的資產或債務進行證券化，在一定程度是可以分散、轉移風險，但必須吸取美國次級債問題引發金融危機的教訓，至少要做好有關證券化產品的監管和信息披露，特別是做好對普通投資者的保護，并嚴格控制杠桿，否則這種辦法可能產生擴散和放大風險的不良后果。要將地方政府債務納入同級預算管理，將各級政府的建設預算和經常性預算分離，各級政府單獨編制本級建設項目預算，報同級人大審查批準，實現地方政府債務規范化、透明化。

4.２ 借鑒國際經驗管理地方政府債務

允許地方政府發行債券，是實行分稅分級財政體制國家的普遍做法。當地方政府稅收收入不能滿足其財政支出需求時，地方政府可以發行債券為基礎設施建設及公共產品籌資，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。目前，發展地方債券市場也已成為新興工業化、新興市場轉軌國家以及其他一些發展中國家的政策重點。各國在地方政府債務管理上，各級政府的事權和財權劃分都由憲法或法律作出了明確的規定，強化了各級政府的責任，避免互相推諉和為爭取資金而不擇手段。另外從融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還也都有明確的法律規定，大多數國家均規定地方債主要用于城市基礎設施建設，特別是市政設施建設。各國還有一整套系統化的監督管理體系，包括約束機制、信用評級、審批制度、預警系統等。如中央對地方發債實行嚴格的審批制度，進行總量控制，結構調整。

4.３ 建立債務危機預警防控機制

根據中國的實際情況，采取允許地方政府發行債券的方式最適合中國國情， 但必須通過法律規定實現約束硬化，加強對地方政府發行債券的約束，地方政府發債要經過上級政府評審后并經人大批準，避免地方政府將其債務風險向上級部門轉嫁。給予地方政府適度負債的法律通道，同時規范政府舉債，約束債務率超出警戒線一定程度的政府不得再舉債，建立健全地方政府債務的預警機制。

主要參考文獻

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