海南試行外匯主體監(jiān)管的思考

摘 要：隨著國際經(jīng)濟一體化步伐的加快，跨境資本流動日益頻繁，跨境收支和結(jié)售匯規(guī)模不斷擴大，給外匯管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的行為監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢變化，實行外匯主體監(jiān)管是外匯管理方式轉(zhuǎn)變的方向。為進一步提高外匯服務(wù)水平、實現(xiàn)監(jiān)管信息互用、增強外匯資金風(fēng)險防范能力，筆者結(jié)合海南的特點，對在海南實施外匯主體監(jiān)管的必要性、特殊性、可行性、操作性進行了一些思考和探討。

關(guān)鍵詞：外匯管理；主體監(jiān)管；思考

中圖分類號：F832.6 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)01－００56－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.15

外匯管理局提出的轉(zhuǎn)變外匯管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”戰(zhàn)略構(gòu)想，成為當(dāng)前及今后一段時期的外匯管理領(lǐng)域改革的方向。為進一步提高外匯服務(wù)水平、實現(xiàn)監(jiān)管信息互用、增強外匯資金風(fēng)險防范能力，筆者結(jié)合海南外匯管理工作實際和涉外經(jīng)濟的特點，對在海南實施外匯主體監(jiān)管的必要性、特殊性、可行性、操作性進行了一些思考和探討。

一、在海南試行外匯主體監(jiān)管的必要性

主體監(jiān)管是指以涉外主體為監(jiān)管對象，以非現(xiàn)場監(jiān)管為手段，綜合利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)和外部信息，對涉外主體進行監(jiān)測分析、綜合評價，最終實現(xiàn)對外匯主體預(yù)警、管理的監(jiān)管目的[1]。

隨著國際經(jīng)濟一體化步伐的加快，跨境資本流動日益頻繁，跨境收支和結(jié)售匯規(guī)模不斷擴大，給外匯管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的以事前監(jiān)管、逐筆審批為主的行為監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢變化。長遠看，只有轉(zhuǎn)變外匯管理方式，實行外匯主體監(jiān)管，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

從海南省的情況看，外匯管理工作同樣面臨這個現(xiàn)實問題。目前，監(jiān)管機構(gòu)分別按職能不同對市場主體進行外匯監(jiān)管和服務(wù)。外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)也是按業(yè)務(wù)類別開發(fā)的，市場交易主體相關(guān)信息分別散布于各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)度不高，共享互用程度較低，難以對交易主體進行全面、準(zhǔn)確、有效、實時的監(jiān)控和管理，影響了監(jiān)管效率。因此，進一步轉(zhuǎn)變外匯管理理念和方式，對提高外匯管理和服務(wù)水平很有必要，意義深遠。一是有利于實現(xiàn)信息共享。在行為監(jiān)管下，單個部門因信息不完整，難于對市場主體的整體風(fēng)險程度做出準(zhǔn)確判斷，對主體進行綜合監(jiān)管能夠全面掌握市場主體的全口徑數(shù)據(jù)和信息，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)常和資本項目交叉類交易中的異常行為，有效避免監(jiān)管真空及重復(fù)監(jiān)管問題。二是形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率。監(jiān)管力量由分散變?yōu)榧校訌姳O(jiān)測分析和調(diào)查研究，加強對監(jiān)管對象外匯業(yè)務(wù)的真實性和合規(guī)性審核、監(jiān)測和分析，進一步提升防范外匯資金風(fēng)險水平。

二、在海南試行外匯主體的特殊優(yōu)勢

（一）海南涉外經(jīng)濟特點提供了有利實踐條件

一是涉外企業(yè)數(shù)量不多。截至2011年9月30日，海南省外商投資企業(yè)有911家，進出口企業(yè)492家。二是跨境收支和銀行結(jié)售匯規(guī)模總量小。2011年1-9月，全省跨境收支總額115.8億美元，同比增長1.1倍；全省銀行結(jié)售匯總額54億美元，同比增長58.4%。雖然海南跨境收支和銀行結(jié)售匯規(guī)模隨著國際旅游島建設(shè)的推進不斷擴大，但與全國相比總量很小，跨境收支規(guī)模約占全國總量的0.5%。三是外匯業(yè)務(wù)集中度高。2011年1-9月，海南前十名涉外企業(yè)跨境收支總額占全省總額的68%，近七成業(yè)務(wù)集中在極少數(shù)大企業(yè)身上，集中度高，大企業(yè)的資金流動對海南省外匯運行影響明顯。因此，在海南探索主體監(jiān)管方式應(yīng)該結(jié)合海南涉外經(jīng)濟特點，以大企業(yè)為監(jiān)管主體作切入點，是可以創(chuàng)新一種既有別于其他分局、又帶有鮮明的海南特色、監(jiān)管與服務(wù)效果俱佳的全新的主體監(jiān)管模式。筆者認為，海南涉外經(jīng)濟特點，恰恰為創(chuàng)新主體監(jiān)管模式提供了非常有利的條件，且總體上創(chuàng)新動作小、成本低、實施快、成效大。

（二）企業(yè)主體明顯差異有利于確定主體監(jiān)管對象

目前，海南省涉外企業(yè)有1400多家，但企業(yè)主體的規(guī)模差異較大，少數(shù)大企業(yè)涉外收支變動對全省跨境收支的影響舉足輕重。尤其是海航集團，不僅業(yè)務(wù)量大，且業(yè)務(wù)種類齊全，涉及經(jīng)常、資本絕大多數(shù)項目，有很強的代表性。為在轄區(qū)研究主體監(jiān)管制度相關(guān)問題提供一個很好的樣本。

（三）在海南試行主體監(jiān)管獨具特色

在海南試行外匯主體監(jiān)管，有其特殊優(yōu)勢和有利條件，特色明顯。一是直接以省會分局做試點，在全國來說是一種創(chuàng)新，也是一種超前的探索。二是選擇以重點企業(yè)為主體做試點是轉(zhuǎn)變外匯管理理念與方式的一種有益嘗試。三是將所轄50%以上的跨境收支納入主體監(jiān)管范圍，其比例在全國是最高的。

綜合分析，與全國其他各省相比較而言，在海南試行實施主體監(jiān)管，不僅具有必要性、可行性，還具有特殊性，對于實現(xiàn)信息共享互用、防范大企業(yè)外匯資金風(fēng)險、推進涉外經(jīng)濟發(fā)展和國際旅游島建設(shè)的意義重大。

三、在海南試行主體監(jiān)管模式的比較選擇

結(jié)合海南省分局實際，筆者研究提出了以下三種組織架構(gòu)模式：

模式一：保留現(xiàn)有的處室設(shè)置，業(yè)務(wù)報表和檔案均按處室職能歸口管理，主體監(jiān)管對象的信息數(shù)據(jù)在分局各處之間實現(xiàn)共享互用。此模式需要對現(xiàn)有操作流程和審批流程進行微小調(diào)整更改，即將主體監(jiān)管對象涉及經(jīng)常項目處的審批權(quán)限更改由資本項目處審批，人員從經(jīng)常項目處調(diào)整1~2人到資本項目處從事前臺受理與審核。

模式二：實行綜合柜員制。在此框架下，對于主體監(jiān)管對象來說，不管是經(jīng)常項下業(yè)務(wù)還是資本項下業(yè)務(wù)，均由業(yè)務(wù)操作人員統(tǒng)一受理和審核。同時，信息收集、統(tǒng)計報表、檔案管理、評估報告等所有主體監(jiān)管工作也由該小組完成。

此模式的優(yōu)點是改變了原來分經(jīng)常項目和資本項目等不同業(yè)務(wù)種類分別設(shè)崗辦理業(yè)務(wù)的格局，每個綜合柜員能夠在同一臺電腦上通過切換不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)為企業(yè)辦理所有外匯業(yè)務(wù)，從而為主體監(jiān)管對象提供“一站式”服務(wù)。缺點是除需要對現(xiàn)有的業(yè)務(wù)操作流程作出相應(yīng)的更改外，分局各處之間的協(xié)調(diào)是一個比較突出問題[2]。

模式三：打破按經(jīng)常項目、資本項目設(shè)置處室架構(gòu)，設(shè)立營業(yè)部及外匯管理處。營業(yè)部負責(zé)辦理主體監(jiān)管對象經(jīng)常項目與資本項目所有外匯窗口業(yè)務(wù)，外匯管理處負責(zé)主體監(jiān)管對象外匯業(yè)務(wù)的真實性和合規(guī)性的后續(xù)監(jiān)督和管理。此模式為理想中的組織架構(gòu)模式，能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的主體監(jiān)管，但也受諸多客觀因素所制約，主要是我國資本項目尚未完全對外開放和人民幣尚未國際化，打破現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)框架是一項系統(tǒng)性工程，條件不成熟。

通過對上述三種模式優(yōu)缺點的比較及可行性的分析，筆者認為，目前來說，模式一是可行的，但也要注意業(yè)務(wù)集中、審批集中會帶來一定風(fēng)險，要切實做好防范和控制工作，這對風(fēng)險防控、服務(wù)質(zhì)量、人員素質(zhì)等方面提出了更高的要求。

四、在海南省分局試行主體監(jiān)管的操作思路

（一）前臺業(yè)務(wù)辦理

主體監(jiān)管對象涉及經(jīng)常項下的審批業(yè)務(wù)極少，大部分核準(zhǔn)審批業(yè)務(wù)集中在資本項目處。因此，資本項目處是扮演實施主體監(jiān)管的主要角色，負責(zé)主體監(jiān)管對象經(jīng)常項下和資本項目下所有外匯業(yè)務(wù)受理、審核、辦理（包括年檢）。

（二）后臺業(yè)務(wù)監(jiān)管及風(fēng)險防范

后臺業(yè)務(wù)監(jiān)管的核心是風(fēng)險的預(yù)警和防范，主要任務(wù)是數(shù)據(jù)采集、設(shè)定指標(biāo)、監(jiān)測分析和風(fēng)險評估。

1．?dāng)?shù)據(jù)采集。數(shù)據(jù)采集是做好監(jiān)測分析和風(fēng)險預(yù)警工作的基礎(chǔ)，應(yīng)以資本項目《數(shù)據(jù)綜合利用平臺》為主要監(jiān)管平臺，以其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)為輔助平臺，從各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)中對主體監(jiān)管對象外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息進行全口徑采集。

2．設(shè)定指標(biāo)。被選作試行外匯主體監(jiān)管的對象，其外匯業(yè)務(wù)幾乎涉及進出口（含轉(zhuǎn)口貿(mào)易）、服務(wù)貿(mào)易、租賃性融資、對外投資、外債擔(dān)保等經(jīng)常項下和資本項下的所有業(yè)務(wù)。根據(jù)其業(yè)務(wù)種類及主體監(jiān)管的需要，按照可量化、易監(jiān)測、相關(guān)性的原則，筆者針對每一種涉外業(yè)務(wù)特點，選取了主要的監(jiān)管項目、監(jiān)測指標(biāo)和預(yù)警指標(biāo)（詳見表1）。

3．監(jiān)測分析。對異常或關(guān)注的數(shù)據(jù)信息進行篩選、比對、加工分析，依據(jù)主要監(jiān)管指標(biāo)生成預(yù)警月報表，并根據(jù)已采集和處理的信息，參照預(yù)警指標(biāo)監(jiān)測的結(jié)果，對主體監(jiān)管對象的異常外匯收支和結(jié)售匯行為做出綜合分析與判斷。

4．風(fēng)險評估。從微觀和宏觀角度對主體監(jiān)管對象的風(fēng)險情況進行評估，評估報告內(nèi)容包括：一是主體監(jiān)管對象基本情況。包括資金注冊、股本結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債構(gòu)成、實物資產(chǎn)等；二是主體監(jiān)管對象業(yè)務(wù)活動對轄區(qū)外匯收支波動的影響；三是主體監(jiān)管對象執(zhí)行外匯政策中存在的主要問題。包括異常情況、違規(guī)情況、值得關(guān)注的苗頭性、傾向性問題；四是對主體監(jiān)管對象做出結(jié)論性意見（正常或異常），并提出相關(guān)建議措施；五是每季撰寫《海南省外匯業(yè)務(wù)主體監(jiān)管評估報告》，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)和服務(wù)。

（三）技術(shù)支撐。無論是前臺或后臺的業(yè)務(wù)操作，都離不開科技的支持與服務(wù)，如數(shù)據(jù)信息采集、存放、篩選、加工、生成各類圖表等，因此，外匯科技管理部門主要職責(zé)是為主體監(jiān)測提供必要技術(shù)支持，此外，還要積極參與研究主體監(jiān)管系統(tǒng)開發(fā)與應(yīng)用。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]國家外匯管理局.2010年度國家外匯管理局優(yōu)秀研究報告論文集[M].北京：法律出版社，2011.

[2]李亞新.我國外匯管理領(lǐng)域?qū)嵭兄黧w監(jiān)管制度研究[J].外匯管理專題研究，2011（1）.