論公共政策終結的啟動策略

摘 要： 在政策終結過程中，通常會遭遇來自各個方面不同程度或層次的抵制與阻礙，可能在不同的政策領域，政策行動者的意識形態、政策運行軌跡等因素有所不同。因此，在政策終結啟動過程中，政策行動者需要采取迅速的回應策略，以推動政策終結的順利開啟。由此，可以藉由組織結構、法律修訂、政府預算、人事安排以及媒體報道等策略，來啟動政策終結的程序。

關鍵詞： 政策終結； 啟動策略； 啟動程序

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0027-03

Study on the Start Strategy of Public Policy Termination

FAN Shao-qing

(School of Management， Central China Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract: In the process of policy termination， it often suffers from resistance or obstruction in different degrees or levels of the various aspects， and may vary in different policy areas， ideology of policy actors， policy trajectory and other factors. Therefore， in the startup process of public policy termination， policy actors need to take rapid response strategies， promote smoothly startup procedure of public policy termination. Thus， the terminator could adopt the organizational structure， legislative amendments， the government budget， personnel arrangements and media coverage， and so on， to startup the process of policy termination.

Key words: policy termination; startup strategy; startup procedure

政策終結是一個在政策領域中的重要活動過程，意味著政策系統平衡狀態面臨打破，政策資源重新排列組合。為此，政策終結過程會遭遇不同程度或層次的障礙和條件限制，政策行動者需要采取迅速的回應策略，以促進政策終結的開啟，可以藉由組織結構、法律修訂、政府預算[1]、人事安排以及媒體報道等五種策略，開啟政策終結的程序。

一、組織結構的調整

組織是人類生存的基本方式，是連接人與人之間的紐帶和橋梁，正如羅森布魯姆等人所言:“組織協調人類的活動。……當人類文明從狩獵——采集社會發展到今日的后工業化、科技化社會，人類越來越依賴組織作為達成社會、經濟和政治目的的手段。”[2]組織要有效發揮其功能，把分工的范圍、程度、相互之間的協調配合關系、各自的任務和職責等用部門和層次的方式確定下來，形成組織的框架體系。同時，隨著社會發展變化，組織結構并不是一直保持不變，構成組織各種要素既相對獨立又相互聯系和依賴，根據各自所處的環境條件進行內部變革和相互關系調整。在不同歷史時期，組織會以不同的結構形式適應復雜變化的環境和條件。

組織是政策制定和執行的主要載體、實現政府治理目標的重要實體。考夫曼就把組織作為政策終結的重要分析單位，并把組織終結作為其研究對象。因為政策運行往往需要透過一個或多個組織來執行，而且組織的建立或廢除也是非常的具體和明確。雖然組織為了爭取生存和發展的需要而將目標模糊化，但是由于資源的有限性和責任的歸屬認定，組織必須明確化和法定化。

一般而言，政策終結者傾向于利用組織結構的調整作為政策終結啟動的標志，因為組織結構是具體可見的，并不像政策內容所涉及的領域那樣廣泛和錯綜復雜，所以組織結構的調整常常成為政策終結者宣示終結的標桿。也就是說，由于組織結構的調整能產生立竿見影的效果，能給政策行動者烙下深刻的改革印象，因此，組織結構變革經常成為政策終結者推動政策終結的標志和象征。

但是，把組織結構的調整作為政策終結啟動策略之一，有兩個方面的問題需要注意：一是組織結構的調整也許只是重新命名或重新組合，事實上政策并沒有實質性的改變，出現政策轉移的情形，例如原由中央政府負責的政策，改由地方政府制定和執行，或是原由地方政府負責的政策，中央政府收回自行負責；二是政策終結也許并未涉及到組織結構的調整，但是政策終結已經成為事實。

雖然如此，組織結構的調整仍然可以作為政策終結啟動的重要策略，也就是說，組織結構會因為政策終結而有所調整，如果結合其他的征兆更能準確和及時判斷和觀察政策終結現象。以環境保護政策為例，三十年前，中國工業化剛剛處于起步階段，環境污染并不嚴重，政府在環境保護上投入的資源十分有限，環境保護方面的討論并沒有重視，環境保護也不會納入政府議程，從政府組織設計就可以看到其跡象。1978年，中國成立國務院環境保護領導小組辦公室，設在國家建委之下。1982年，撤銷國務院環境保護領導小組辦公室，城鄉建設環境保護部內設環境保護局。1984年，城鄉建設環境保護部下屬的環境保護局改名為國家環境保護局，作為國務院環境保護委員會的辦事機構，但仍隸屬于城鄉建設環境保護部。改革開放以來，由于在以經濟建設為中心背景下，國家環保局一直隸屬于建設部，政府采取經濟發展優先于環境保護的政策。1988年，國家環境保護局成立，從建設部中分離出來，成為國務院的一個直屬機構，賦予了國家環保局12項基本職能。1998年，國家環境保護局升格為正部級的國家環境保護總局，增加核與輻射環境安全管理職能，下設國家核安全局。此時，面臨著工業化帶來的環境污染日益嚴重，人們的環保意識日漸普及，公共污染問題突出。2005年吉林化工廠污染松花江、2007年太湖藍藻暴發致自來水污染等重大環境污染事故接二連三爆發，政府將政策目標已經改變為環境保護與經濟發展并重。2008年，國務院成立環境保護部。[3]

因而，組織結構的重新安排往往推動著政策終結活動的進行，政策終結也將會面臨組織結構的設計以及組織成員的反對而產生壓力，在實際政策終結過程中，甚至是阻礙政策終結的主要因素。

二、重要人事的安排

任何政策的制定和執行都需要有人來承擔和推動，政策也可以規范人的行為，不僅包括負責決策的領導階層和政策的執行人員，也包含政策規范的對象，其中又以高層人事的安排最為關鍵。所以，從重要人事安排的變動中，透露出政策未來的走向，在一定程度上，也可能是宣告“人存政舉，人去政息”的政策命運。

就做出重要人事安排的決策者而言，作為政策制定和執行的主體，重要人事的安排是為實現一定政策目標或完成組織任務而進行有意識的行為或策略，新的政策領導者要達致人事安排的意圖，一般具有雙重任務，一方面是傳承和銜接，另一方面是變革和創新。因此，尤其是政策領導者的變動預示著政策終結的即將來臨，新政策領導者的安排意味著對原有政策的審視，政策可能需要再決策，或者是執行方案的重新選擇，即政策工具的變化。

有些重要人事安排的決策者，就賦予了新的政策領導者進行政策終結的使命，這一般是對于一些重大政策或具有普遍影響的政策需要終結時，為了緩解政策終結引起的矛盾或沖突，降低政策終結成本而采取的措施。可以這樣說，重要人事的安排就是對政策終結的宣示。

每一位政策領導者都有自己的理念信仰和價值考量，塑造出不同的決策風格，與政策不同的行動者之間關系不同，在政策運行過程中，不同政策行動者采取的行動有政策終結的可能性存在。尤其是政府部門中具有決策權的重要人物出現更替時，確實能夠給政策未來走向帶來一定的信號，影響政策終結的進程和方向。

因此，重要人事的安排或異動，不僅僅給政策行動者對政策以想象的空間，而且對于具體政策而言，確實可以預示著相關政策已經走到盡頭。由此，重要人事的安排是政策終結的重要標志。

三、政府預算的變化

政府預算可以說是政府推行政策進行社會治理的重要保障，同時也是政府行政的藍圖，它顯示政府未來一段時間內的行動意向，也是社會治理中對政府問責的重要依據。換句話說，政府預算描述了政府作為或不作為，以及政府所承擔的公共服務與提供公共服務所需要資源的關系，彰顯政府活動的內涵與成本，由此可以衡量和比較政府的效率和效益。從根本上說，政府預算不僅體現了政府執政的理念和政策優先的順序，而且作為立法者和監督者可以據此勾勒出政府可能面臨的問題，以及政策發展的影響力。

從政府預算的編訂看，包括重大政策的規劃以及資源分配的優先秩序等，必須通過預算的編訂進行結構性整合，以提高資源的利用率和政策執行的效果。由此，政府預算的編訂可以反映出政府活動的范圍和責任、政策資源的分配狀況等，預算的內容反應了政策的未來走向。

從政府預算的宏觀角度看，政府預算必須通過立法機關的審議才能實施，而且還會受到審計機構的監督。立法和審計機構透過合法權力來影響政策的方向和內容，當作出消減或增加預算的決策時，政策的規模勢必縮減或擴張，政策或組織均將面臨著終結的命運。因為，政策制定和執行需要相對資源的投入，政府預算的增加或減少，都會對政策走向產生重要的影響。

從政府預算的微觀角度來看，政府預算涉及到諸多行動者，這些行動者由于價值觀念和意識形態的差異，各自的追求目標也不同。然而，由于政府資源有限，導致政府預算不可能同時滿足各式各樣的需求，而必須排定優先順序，形成偏好的選擇問題。因此，政策作為資源分配的重要手段和工具，政府預算顯示出偏好或順序的變化，也象征著政策的變化或終結。

可以說，政府預算不僅僅是編制的技術性問題，更重要的是預算反映出的價值理念和意識形態，也透露出政策未來的走向。政府預算反映了政府做什么或不做什么的選擇，即政府應該提供哪些公共服務；反映了政府的價值偏好，即安排提供公共服務的優先秩序以及如何提供公共服務；反映了個人或組織等行動者不同的利益格局，即預算調和不同的利益訴求；反映了不同個人或組織等行動者影響預算結果的相對權力。

因此，政府預算的變化意味對政策的投入和配合的變動，政策的正常運行受到影響，尤其是政策的執行很難有所作為，有關政策或組織就需要面臨著考慮終結或轉移的決策或行為。

四、法律命令的修訂

法律是現代政府進行社會治理的基石，不僅是政府運行不可或缺的要件，而且也是政策合法性的根源，政策的推行必須經過法律的制定和授權，或者需要在法律許可的范圍內制定和執行政策。具體來說，法律的規定不僅決定了政策目標和政策內容，而且也會具體指定負責的機構和限制權責的范圍，也可以說，法律是政策產生和運行的源泉。

其實，法律本身就是政策終結的主要依據。尤其是相關法律條文內容中包含有政策開啟或終結的明確指標，或者兩者兼具的標準，正猶如政策起始或終結的定時器，更容易對政策的走向做出明確和及時的判斷。

不過，單獨以法律內容作為判斷政策終結的指標，同樣需要注意法律與行政命令是否一致。從法律的觀點來看，經過法律授權而頒布的行政命令，從而制定和執行的政策，是法律的延續和補充，同樣具有法定的約束力。因此，即使法律已經修訂，假若行政命令未能及時調整，有關政策也不會終結，充其量只不過是形式上的政策宣示而已；反之，即使法律沒有調整，而行政命令已經改變，但政策卻進行了實質的終結。因此，相關法律的修訂并不局限于內容上的調整，而必須考慮法律精神的解讀和行政命令的推進，從而對政策終結做出明晰判斷。

要從具體政策命令的修訂來分析政策終結，必須了解法律修訂的目的，原有法律規范和調整的社會問題和范圍，以及其成功之處和存在的問題，還有所使用的政策和方案來實施和執行法律，這是一個完整和復雜的過程。例如，中國最近實施的《食品安全法》就是對《食品衛生法》的修訂，這標志著國家食品免檢政策的正式終結。2004年曝出阜陽“大頭娃娃”劣質奶粉事件，成為“修法”的直接動因——只不過當時目標是“食品衛生法”。隨后，“蘇丹紅”事件、PVC保鮮膜致癌事件、含孔雀石綠水產品、雀巢奶粉碘含量超標、食品包裝袋苯超標、福壽螺事件、豬肉瘦肉精超標等一系列食品安全事故頻發。2007年底，國務院法制辦會同有關部門對食品衛生法修訂草案作了進一步修改，并根據修訂內容，將“食品衛生法修訂草案”名稱改為“食品安全法草案”。2008年初，日本“毒餃子”事件進一步引發國人對食品安全問題的關注，該事件雖在確認人為作案后平息，但中國食品安全形象在世界受到一定程度影響。2008年8月震驚國人的三鹿奶粉事件，進一步加速了食品安全立法步伐。三鹿奶粉曾是質檢總局公布的放心產品之一，享受“免檢待遇”。但最后的事實證明，免檢制度是監管部門放棄監管責任，這無疑給食品安全監管留下隱患，“三鹿牌嬰幼兒奶粉事件”暴露了這一制度的弊端。9月17日，國家質檢總局發文廢止了所有食品類生產企業獲得的國家免檢產品資格。針對“三鹿事件”暴露的問題，最高立法機關此次修改食品安全法草案時，還增加了責令召回制度、強化了責任追究制度、明確了制定食品安全標準的基本原則。2009年6月1日起，《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱食品安全法)開始實施，1995年10月30日公布施行的《中華人民共和國食品衛生法》同時廢止，新的《食品安全法》第六十條規定：食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢。即6月1日起食品行業將不再有“國家免檢產品”，任何食品都不能免檢。這標志著國家食品免檢政策的正式終結。[4]

五、傳播媒體的報道

傳播媒體是判斷政策走向的重要介質之一，傳播媒體一方面在公共問題發掘和對政策評論扮演著越來越重要的角色，引導或吸引社會和政府對特定問題的關注或重視；另一方面提供理性對話的平臺，不同政策理念的行動者可以據此表達自己的政策立場和交流及整合意見。

實際上，并不是每一個公共議題都會引起社會的關注和討論，也不是每一項政策均會形成鮮明的反對和贊成意見情形，經過傳播媒體的傳播和推動，不但可以引起社會的注意和爭論，也可以達到形成政策議題的效果。從政策制定者來看，在決策前經媒體釋放風向球，也是一種有利的政策方略，不但可以達到創造公共討論，獲取正反雙方的觀點和論證，掌握政策的反對者和支持者，以及他們對政策方案的支持或反對程度的目的外，政策制定者還可以了解政策的缺陷，以及修改的可能性，或是對政策變革予以肯定，決策者由此推出政策方案，或是對政策變革予以否定，決策者將其作為聽取社會意見的機會，放棄政策方案的行動，避免決策者在政策方案沒有足夠支持下采納執行，陷入不必要的困境。

透過傳播媒體的報道來觀察政策終結，有兩個方面層次，一是傳播媒體報道的內容，一是傳播媒體報道的方式。就傳播媒體報道的內容來看，傳播媒體作為一個重要公共論壇的領域，在同一段時間內所能吸納的議題有限，無法同時包括所有的社會問題，因此，媒體對議題的篩選和報道的規模，決定了哪些社會問題成為政策問題的關鍵之一，也可說是政策窗開啟的契機。就傳播媒體報道的方式來看，也就是傳播媒體如何來報道議題，以及媒體所建構的政策意象。因為問題本來就具有不同的性質，在報道空間有限情況下，不可能同時對同一議題的不同方面做出詳盡的報道和闡述，必然會有所選擇。此時，政策意象的描述是正面或負面，不僅可能影響或引導社會對問題的看法，也可能傳達既有政策是否發生變化的信息。

總之，政策在一定的政策環境運行，組織結構的調整、相關法律的修訂、重要人事的安排、政府預算的變化以及傳播媒體的報道等策略，可以有效推進政策終結的開啟。就具體政策終結情形中，不同的政策終結策略并非獨立，而是彼此關聯的，必須結合過去的政策經驗、政策風格和政策情境等加以綜合考量，才能開啟政策終結的程序。由此，了解政策終結的方向和幅度，有助于掌握政策終結的速度和預估政策終結可能的結果，政策行動者可以采取相應的行動策略。

參考文獻：

[1] Hogwood，Brain W，and Guy Peters.Policy Dynamics[M].New York：St. Martin’s Press，1983：86.

[2] 戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學：管 理、政治和法律的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2002：152.

[3] 周宏春，季曦.改革開放三十年中國環境保護政策演變[J].南 京大學學報，2009，（1）.

[4] 食品安全法誕生記：四次審核終成正果[EB/OL].（2009-03- 09)[2011-12-10].http://news.163.com/special/00013DSF/ shipinanquanfa.html#06.

[責任編輯、校對：楊栓保]