行政規范性文件績效評估的價值取向

摘 要： 行政規范性文件績效評估是政府績效評估中的重要內容，其對行政規范性文件能夠起到有力的監控作用。明確行政規范性文件績效評估的價值取向是開展評估活動的基礎，既能使評估活動有一個正確方向，也能對評估活動起到指導作用。但在近年來的評估實踐中，對其價值取向往往存在著許多錯誤的認識，如認為其僅限于促進社會經濟發展、加強行政管理等方面，也有將其定位于普適性的價值，不切合行政規范性文件績效評估的具體實踐。行政規范性文件績效評估作為一種專項評估活動，其價值取向應當體現在法治行政、人本法律觀和服務行政三個方面。

關鍵詞： 行政規范性文件； 績效評估； 價值取向； 經濟發展； 實效

中圖分類號： D912.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0023-04

On Value Orientation about Performance Evaluations

of Administrative Regulatory Documents

HU Jun

（Law Department， Hengyang Normal University， Hengyang 421008， China）

Abstract： Performance evaluation of administrative regulatory documents that supervise administrative regulatory documents is important content of government performance evaluation. Ascertaining its value orientation is a foundation work of evaluation， and we can choose a right direction by it. But there is a lot of mistakes of understanding in recent years. It is thought that value orientation is boosting the economic development or strengthening administrative management， and this value orientation is not suitable to concrete practice of performance evaluation. Performance evaluation of administrative regulatory documents is a specialized one， and its value orientation is supposed to administration of the rule of law， humanistic law view and service administration.

Key words： administrative regulatory documents; performance evaluation; value orientation; economic development; actual effect

行政規范性文件在國家行政管理活動中發揮了非常重要的作用，其既能促進行政管理活動的規范化，而且也是國家法律法規具體化的重要手段。但行政規范性文件在當前存在的問題也不少，許多問題“紅頭文件”不僅沒有發揮其應有的作用，甚至成為“擾民”的文件。因此，采取有力的監控措施對行政規范性文件進行監督是提高行政規范性文件質量與保障相對人正當權益的需要。對行政規范性文件的績效評估是對其進行監控的一種手段，而這種手段在近年來的行政管理活動實踐中發揮的作用極小，沒有能夠對問題文件起一個有力的防范作用。然行政規范性文件的績效評估是對行政規范性文件進行事后監督的一種不可缺少的手段，并且在部分地方政府機關將其予以經常化地開展。要使行政規范性文件績效評估真正發揮其對行政規范性文件的監控作用，要求我們首先明確評估的基本價值取向。政府績效評估在近20年的行政管理實踐工作中既得以全面鋪開，同時學術界對其予以較多的關注，對績效評估的價值取向，理論界和實務界對其研究發表了一系列的相關論文與研究成果。行政規范性文件績效評估的價值取向是指評估主體以一定的價值觀為行為的導向，并根據一定的價值標準，在評估實踐中對行政規范性文件進行價值判斷、價值確認和利益選擇的行為傾向。價值取向是行為活動的內在精髓，其不僅是評估得以開展的前提，也是評估活動得以正常開展的導向。

一、明確行政規范性文件績效評估價值取向的意義

（一）可以使行政規范性文件績效評估明確基本的方向，并樹立正確的評估理念

正如有學者所言：價值取向影響和制約著地方政府績效評估整個過程，是構成地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結構，是地方政府績效評估的指導思想與靈魂。[1]評估雖然是當下人們所熱議的一個話題，并且在現實中得以“紅紅火火”開展，但評估活動在現實中并沒有發揮應有的作用，甚至在大多數情況下評估被有關機關當成“作秀”的工具。這實際上是和評估的組織機構對評估認識有誤存在著緊密關系的。評估組織機構只是以評估作為日常工作的基本方式之一，而沒有真正明確評估應當達致的目標，沒有確定評估活動的價值取向。因而評估活動要取得實際效果，必須在評估開展之前就應當確定評估的價值取向，只有確定基本的價值取向才會使評估活動不會偏離基本的價值導向，同時也才會使評估活動沿著正確的“軌道”運行。正如國家立法一樣，在立法之前應當確定立法的指導思想，只有確定立法指導思想，才會使立法活動不偏離基本的方向。而評估活動的價值取向則是評估活動得以開展的基本指導思想。評估的價值取向也是貫穿于評估活動整個過程之中的一個“魂”，統領評估的各個環節。行政規范性文件績效評估是政府績效評估中的重要內容，其評估涉及對象的特殊性與內容的廣泛性都需要在評估之前就要明確具體的工作方向。因而確定基本的價值取向是對行政規范性文件進行評估收到應有實效之本。

（二）明確行政規范性文件績效評估的價值取向既是評估的基本出發點，也是評估的依歸所在

行政規范性文件績效評估絕不只是行政機關用以進行行政管理活動的一種工作方式，而要通過評估對行政規范性文件進行全面的考核和測評，既檢驗所評估對象的合法性、合理性、效益性、技術性等，也要根據評估結論對問題行政規范性文件進行相應的修改與廢止，同時也要對問題行政規范性文件的制定機關或相關公務人員進行相關法律責任的問責。因此在評估之前就應當確定基本的評估方向，而使其評估活動能夠得到有條不紊的開展。價值取向是某一行為的“指針”，只有明確了其價值取向，才會使行為不偏離基本的方向。同時，確定價值取向是行為人開展相應活動的基本前提，只有所確定的價值取向是正確與可行的，行為才會具有可行性。價值取向的確定既具有對行為的導向功能，也對行為具有相應的評價功能，即行為應當在價值取向所確定的范圍內，不得超出價值的“界閾”。這也說明對行政規范性文件的績效評估無論在評估過程中以何種方式或手段進行，都不得逾越價值取向所確定的邊界。同時評估活動也得以價值取向為依歸，畢竟評估活動本身不是目的，而要通過對行政規范性文件進行績效評估應當達到一定的價值目標。

（三）明確行政規范性文件績效評估的價值取向對評估實踐活動的開展具有具體指導性，并直接影響評估制度的構設

“凡事預則立，不預則廢”。評估活動是帶著一定目的進行的，因此在評估之前必須根據評估的目的構設相應的具體制度，否則評估活動將只是相關機關進行的一種工作方式而已。對行政規范性文件的績效評估在確定了基本的價值取向之后應當根據其構設完備的操作性制度或規程，只有這樣評估活動才會真正達致“事半功倍”的效果。價值取向對評估活動而言往往既具有“高屋建瓴”的宏觀性作用，同時其在實踐中也具有具體指導性作用。對行政規范性文件績效評估必須在價值取向的指引下對評估主體、評估程序、評估標準、評估手段、評估結論及其法律效力都做出明確的界定，并且各項具體性制度不得逾越價值取向所限定的范圍。因而可以說價值取向是評估活動中所貫穿的一條至始至終的主線，是評估活動的“魂”和精神內核。正如有學者所言，價值取向是政府評估指標體系的靈魂，而評估指標體系則是評估價值取向的載體與保證。[2]

二、確定行政規范性文件績效評估價值取向應當克服的誤區

政府績效評估是當前行政管理中的一個熱門話題，但在價值取向上普遍存在著重經濟發展與行政管理效率，從而導致評估實踐中偏離了評估的方向。行政規范性文件績效評估是一種特定類型的專項評估，因而在評估的價值取向上不得“重蹈覆轍”。既不能將行政規范性文件績效評估定位在4E或3E標準上，同時也不能對其評估的價值取向注重于一些技術性的問題，而應當體現行政規范性文件績效評估所特有的價值取向。

（一）不能片面追求經濟或效益取向，而應當確定行政規范性文件績效評估的特定價值取向

從近年來學界對政府績效評估的學術觀點來看，普遍注重于經濟性方面的價值，同時政府績效評估實踐中也是將GDP作為政府行為選擇基本價值目標。如馬寶成認為，政府績效評估的價值取向應當為增長、公平、民主、秩序；[3]李文艷、陳通認為，政府績效評估的基本價值取向為增長、公平、民主、自由、穩定與進步；[4]羅蓉認為，政府績效評估的價值取向為經濟、質量、公平與民主；[5]包國憲、冉敏認為，政府績效評估的價值取向為增長、公平、民主、自由、安全、繁榮等。[6]以上均將經濟增長作為政府績效評估的價值取向，從而出現評估價值取向上的泛經濟化，忽視了行政行為的社會服務功能，從某種意義上而言這種過于注重經濟的價值取向是與政府職能的公共性相悖而行的。行政權力是一種公共權力，因此對政府行為的評價始終不能偏離公共服務的考評，因而應當對其注重社會績效的評估。社會績效是政府績效體系中的價值目標，沒有社會績效，經濟績效就沒有宏觀的意義和價值，政治績效也將失去社會基礎。[7]行政規范性文件是針對不特定的對象而施行的，因而對其績效評估更不應當以經濟或效益來考評，同時從某種意義上而言，行政規范性文件評估不宜也不會通過經濟性的價值標準來體現。因此其價值取向應當反映其公共性、準法律性、社會服務性等基本特征。

（二）不能注重于行政管理的價值取向，而忽視法治與服務社會的價值取向

不僅在政府績效評估中過于注重經濟性的評估，同時其也注重管理的價值取向。當前所進行的政府績效評估都是政府機關主導，因而其評估自然就變成了政府機關進行行政管理的一種手段，如其普遍認為維護社會秩序應當是政府績效評估的價值取向。這種偏重行政管理的價值取向一方面反映了我國行政管理活動中仍然受“政府本位”、“權力至上”的影響；另一方面也反映了政府公共服務職能的價值缺失。行政規范性文件是國家法律法規的實施性文件，政府機關頒行規范性文件是為了保證國家行政管理活動的有序進行和公眾服務功能的實現。如果對行政規范性文件績效評估也注重于行政管理的價值取向必將導致行政管理活動中過于注重行政管理效率的提高，而忽視基本價值目標如公平、正義、人權保障等的實現。以效率至上為取向，公平就難有空間，至多做到兼顧公平，而在績效的框架里，公平具有非常重要的位置，公平是政府，特別是政府基本功能的設計，是彌補市場機制不足的優勢特征，社會保障、社會秩序等都是公平功能的具體載體。[8]因而不得在行政規范性文件績效評估中將效率作為基本價值取向，而應當以人權保障、法治行政、服務行政等價值目標為追求的目標。

（三）行政規范性文件績效評估的價值取向不能太泛、太空，而應當能夠體現行政規范性文件績效評估的特征，并對評估實踐具有指導性

從當前對政府績效評估所確定的價值取向來看，大多注重價值取向上的大而空，往往所確立的價值取向是社會普適性的價值準則，如質量、正義、公平、自由、民主、以人為本等；有的則將政府的基本特征確立為基本的價值取向，如責任政府、法治政府、有限政府、服務政府等；甚至有學者將政府績效評估的價值取向確定為目的取向與工具取向，是二者的有機統一，目的取向為全面、協調、可持續發展與民眾本位，而工具取向為有限政府、效益標準、系統評價。[9]這種對政府績效評估價值取向的確定太過大、過空，不能體現政府績效評估本身具有的特質，不是績效評估中應有之“魂”，且對政府績效評估并沒有具體的指導價值。行政規范性文件績效評估的價值取向只是政府績效評估中的一部分，其應當在政府績效評估的價值取向上確定一個切合該專項評估的應有價值目標。作為一種專項性評估活動絕不能以一些放之四海而準的普適價值取向為行為的導向，否則對評估活動本身就毫無指導意義；同時也不能以行政管理的價值目標作為評估活動的價值取向，因為行政規范性文件績效評估其著重點在評估上，其與行政管理活動所追求的目的是完全不同的，所以應當根據行政規范性文件績效評估本身確定適當的價值取向。

三、行政規范性文件績效評估的基本價值取向

（一）法治行政

法治國家是當今我國治理國家的基本政策，其中法治行政是法治國家的核心內容。行政規范性文件是行政機關所頒發的“準法律文件”，其既是國家法律文件的施行性文件，同時調整的對象是不特定的人群或組織，因而在國家行政管理活動中發揮著非常重要的作用。對行政規范性文件進行績效評估應當以法治作為評價的基本標尺，即要求行政規范性文件能夠推動法治行政的實現。要實現法治行政的價值目標則要根據幾個核心標準來考量。首先，要求行政規范性文件本身應當符合憲法和法律的規定，要根據合法性標準對行政規范性文件進行全面的評估，在對其進行合法性評估時必須遵循法治行政的幾個法律原則：法律優先原則、法律保留原則、比例原則、信賴保護原則等；其次，要根據正當法律程序原則對行政規范性文件進行程序合法性的評估，制定行政規范性文件的行為是一種抽象行政行為，而這種行為必須遵循程序法治行政的基本要求，既要求其制定時采取聽證會、論證會、座談會等便于公眾參與的方式進行，同時也要求在評估過程中讓利害關系人參與其中；再次，要求行政規范性文件的績效評估中遵循責任行政的基本要求，即要求行政機關或公務員對問題行政規范性文件應當敢于承擔法律責任，特別是對于其中的違法行政行為必須依法進行歸責，從而使行政規范性文件的制定行為和法律責任的承擔相結合，真正實現政府績效管理與行政問責之間的統一；最后，制定行政規范性文件應當遵循有限行政的要求。在法治社會，行政職權的行使是有限的，萬能行政只能是人治行政下的產物，制定行政規范性文件是一種特殊的行政行為，使用不當就會變成行政機關借以越權行政或濫用行政權的一種手段，因此對行政規范性文件績效評估必須考查其是否有越權行政或濫用行政權的情形。

（二）人本法律觀

以人文本是新時代黨中央所確定的治理國家的基本指導思想，既是國家行政管理活動的基本出發點，也是其歸宿。人本法律觀是在以人為本的科學發展觀指導下的先進法治觀，其對于具體的法律實踐活動而言，要求法律運行的全部過程都應當以人為本，做到尊重人格、保障人權、弘揚人性。頒布與實施行政規范性文件是國家行政執法中的重要內容，要求必須遵循人本法律觀的基本要求，做到行政規范性文件的內容應當反映民眾的利益訴求、出臺過程中應當充分發揮民眾的作用、文件實施過程中應當在民眾中得以檢測其實效性等。因此在對行政規范性文件績效評估中應當圍繞人本法律觀對所評估的文件進行全面的考評，應當以人本法律觀為基本的價值取向。其主要表現為以下幾個方面：

1. 要以民眾滿意度來做為對所評估的行政規范性文件進行考評的核心指標。對行政規范性文件的績效評估在其性質上應當為一種結果導向型的評估，因而其應當注重所頒行的行政規范性文件在實踐中所產生的實效，而其實效的核心表現在于行政規范性文件在實踐中所產生的社會影響及相關的民意評價。在政府績效評估中公眾的滿意度是基本價值，而在對行政規范性文件績效評估中公眾的滿意度顯得更為重要，因為行政規范性文件所涉及的是不特定的行政相對人，其影響的范圍更廣、持續的時間也更長，因而公眾的滿意度是評價行政規范性文件是否產生實效的客觀依據。正如羅蘭·彭諾克所言：“對公共服務供給活動的評價集中在那一些能夠滿足需要的目標上——不只是國家自身的需求，能使國家得以維持的需求，而是人類自身的需求。滿足人類的需求，政策才對人類具有價值，政策才能證明其存在的合理性。”[10]行政規范性文件只有體現和反映了民眾的意志和利益訴求，才會具有正當性。因此要求所評估的行政規范性文件必須根據正當性來進行評判，看其是否反映最大多數人民群眾的意志和愿望，而以民眾滿意度作為對其進行評估的核心指標意在實現民本價值觀。

2. 要以對私權利的保障與對公權力的規束為評估的關鍵。在實踐中，行政規范性文件一般被認為是行政機關所頒行的行政管理性文件，因而在其內容上通常注重體現其管理性的一面，這是與法治行政的基本精神相悖的。行政權力是一種公共權力，其源于民，同時也得歸于民，如果行政機關只是以行政權的保障與維護為行政管理的目的，而忽視公民權利的保障，其最終會回歸人治。在法治社會，行政權必須為公民權利的保障服務，當公權力與私權利發生沖突時，必須恪守公權力讓位于私權利的準則。對行政規范性文件進行評估時要考評其是否體現了權利本位，如果文件只是突出行政管理的優先，而將民眾權利予以旁置的話，則所評估的行政規范性文件在本源上不是良性的。在評估標準的設計上，應當突出公民權利的保障和行政權力的控制兩個方面，并圍繞其構設一系列具體的評估指標。

3. 要對行政規范性文件在個人利益與公共利益的關系處理上做出評估。個人利益與公共利益之間并不是永遠和諧共處的，在許多情況下二者是存在著沖突的。行政機關制定行政規范性文件時，無論在具體制度的設計還是基本原則、具體條款的編排上都會對公共利益與個人利益的關系做出相應的安排。因而在對行政規范性文件進行績效評估時，要對其對個人利益與公共利益的規定是否合理、合法，是否真正體現了個人利益與公共利益之間博弈進行全面的評估。同時行政規范性文件在處理二者關系時，不應當以公共利益為優先，個人利益并不是無條件地要服從公共利益的，真正良善的規范性文件應當將個人利益的保障置于首位。

（三）服務行政

黨的十七大明確指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。[11]而構建服務型政府的著力點在于實現政府的服務于民、如何通過行政權的行使實現服務行政的職能。盡管在封建帝制的社會，統治者也會打著服務行政的旗幟，但其最終目的不是服務于民，其只是通過服務職能的行使維護其封建皇權和統治地位。在民主法治的社會，服務行政既是一種行政管理的手段，也是行政管理的目標。實現服務行政有許多種方法，而通過頒布行政規范性文件來達至行政管理的目標是一種常態化、規范化、制度化的方法。因而對行政規范性文件的績效評估也應當圍繞其是否真正實現了服務行政的目標而進行相應的測評，既要根據服務行政的基本內涵對評估的具體指標進行構設，也要根據其對所考評的行政規范性文件進行服務行政實效性的考查。特別是要根據評估的結論對行政規范性文件在實現行政管理過程中的效率與公共服務之間的合理安排做出客觀、公正的評價，因為長期以來，行政機關頒行行政規范性文件的目的在于實現行政管理的有序進行，注重行政效率的提高，而輕視其服務行政功能的實現。行政規范性文件作為能夠反復適用的文件，絕不能只是行政管理的一種手段，而應當在各個方面均體現民眾本位、權利本位。正如有學者所說，政府績效評估所包含的重塑政府角色和界定其職能為公共服務供給部門解決政府管理效率問題提供了有力的途徑，同時也是公眾表達利益和參與政府管理的重要途徑和方法，反映了政府管理尋求社會公平與民主價值的發展取向，貫穿了公共責任與顧客至上的管理理念。[12]對行政規范性文件的績效評估應當堅持公共服務與公民權利保障至上，當文件在實現管理效率與公共服務上相抵觸時，必須以公共服務為優先，如果文件只是實現了高效行政，缺失了服務行政，則所評估的行政規范性文件是不符合要求的。堅持服務行政的價值取向與人本法律觀、法治行政的價值取向往往是不相沖突的，服務行政要求行政機關頒行行政規范性文件實現行政管理中的以民為本、依法保障公民權利。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]