論依法行政視角下的信息管稅

摘 要： 信息管稅思路的確定和實踐是稅務部門的一項重大戰略決策，不但推進了稅收征管思路的重大變革，也開創了稅務部門信息化建設的新境界。從依法行政的視角來考量信息管稅及其存在形式、應用范圍、依據、組織架構、權利保護等問題，以科學的信息管稅理念、規范合理的工作流程、健全完善的制度體系、適應發展的組織結構、妥善完備的安全保障、暢通有效的法律救濟等，著力構建信息管稅體系。

關鍵詞： 依法行政； 信息管稅； 體系構建

中圖分類號： F810.42 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0035-04

Administration According to Law from the Perspective of Tax Information Management

YANG Wei-hong

(Local Taxation Bureau of Shaanxi， Xi’an 710002， China)

Abstract: The idea of tax information management is an important strategic decision of the tax department， which not only promotes the idea of a major change of tax collection， and tax department also creates a new realm of information technology. From the perspective of administrative law duty， the form of information management duties， application， organizational structure， rights protection and other major issues of concern are based on tax information management from a scientific concept of a reasonable standard of work processes and perfect system， thus adapting to the development of organizational structure， properly complete security， and effective legal remedies so as to build tax information management system.

Key words: administration according to law; tax information management; system construction

隨著科學技術的不斷發展，信息的廣泛利用已成為社會發展的大趨勢。信息管稅思路的確定和實踐是稅務部門適應這一趨勢作出的重大決策，不但推進了稅收征管思路的重大變革，也開創了稅務部門信息化建設的新境界。目前，信息管稅已成為理論界和稅收工作者熱議的話題，筆者從依法行政的視角對其作一粗淺探討，供商榷。

一、依法行政視角下信息管稅的若干重要問題

國家稅務總局對于信息管稅的基本闡述是，“信息管稅就是充分利用現代信息技術手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，樹立稅收風險管理理念，健全稅源管理體系，加強業務與技術的融合，進而提高稅收征管水平[1]。”這一稅收征管思路的重大變革，必將隨著改革措施的不斷完善而滲透到稅收業務工作的各個領域。鑒于此，必須從依法行政的視角把握方向，對其中的重點問題予以明確。

（一）信息管稅的存在形式

信息管稅是在稅務系統的信息化建設取得巨大成效，進入關鍵時期的形勢下提出的。這種戰略構想應以何種形式存在，有兩種不同的認識，一種觀點認為，信息管稅是對信息化建設的總結和提升，只是一種觀念而已，不存在實體上的內容。另一種觀點認為，信息管稅不僅是對信息化建設的總結和提升，更是一種全新的方法，應該對現有的信息資源進行重新的整合，設計出信息管稅的平臺[2]。筆者認為，這兩種觀點都有失偏頗。事實上，從信息化建設發展的角度來看，信息管稅首先表現為一種理念的提升和轉變，它不但使信息在稅收管理中的作用受到了前所未有的重視，而且通過觀念的轉變、專業人才的配備使依法行政的自覺性、科學性都得到了加強。同時，這種提升同樣也為稅務部門依法行政的內涵增加了新的內容。其次，信息管稅需要一個個具體的信息化建設軟件來支撐，雖然不一定要開發一個信息管稅的平臺，但信息管稅無疑應在這些手段的實現上發揮統領的作用，也就是今后稅務部門信息化建設的每一項具體工作都應將信息管稅的理念貫穿其中。

（二）信息管稅的應用范圍

依法行政要求行政行為必須明確具體，那么信息管稅到底在什么樣的行政行為中來實現，這就是信息管稅應用范圍的問題。對于信息管稅在什么領域來實施，可以說是仁者見仁，智者見智。當前，主要的觀點可以歸納為兩種，一種觀點認為，應將信息管稅界定在稅收征管領域，其依據在于國家稅務總局將信息管稅的主要目標定位于“提高稅收征管水平”，信息管稅就是提高稅收征管水平的重要手段。另一種觀點認為，信息管稅應貫徹在稅收工作的方方面面，將信息管稅的理念融入到稅收工作的始終。筆者認為，信息管稅戰略的提出有一個梯級推進，或者稱之為層級發展的過程，在稅收工作中樹立信息管稅的理念無疑是一種正確的認識。但是，也應注意信息管稅概念的泛化，因為過于寬泛的理論對于實際問題的解決是沒有益處的，更何況稅務部門的依法行政具有更強的實踐性。因此，可以考慮，在現階段征管質效較低的情況下，將信息管稅的著力點放在稅收征管之上，對于運用信息技術提高納稅服務水平，提高隊伍素質，改善執法形象等方面的內容可采取逐步完善的方法來解決。

（三）信息管稅的依據

信息管稅的依據就是信息管稅中制度建設的問題，這一問題從本質而言即信息管稅是否符合依法行政的要求。當前，在信息管稅方面，有信息管理、稅源管理、風險管理、納稅評估等多個角度的工作，從依法行政的角度來看，這些工作在開展中存在著執行依據不完善的問題。一方面表現為制度的缺位，許多工作的實施沒有制度的支撐，在實踐中存在著很大的隨意性，更談不上依法行政所要求的合法合理原則。另一方面，就是制度的層次比較低，規范性比較差。按照依法行政的要求，規章在依法行政中也僅僅是具有參照執行的效力。但是，稅務部門的許多涉及相對人權利和義務的規范仍然停留在規范性文件的層次之上。同時，有些制度的質量不夠高，存在著文件規定互相打架的現象。

（四）信息管稅的組織架構

組織架構的確定是職責確定的前提，而職責的確定是依法行政中職權法定原則的重要內容，因此，關注信息管稅必將涉及組織架構的問題。從依法行政的組織保障的角度來看待我國當前的稅收管理，其問題主要表現在：一是有效的資源沒有得到充分的利用。目前，在我國普遍存在著稅收管理需求與管理資源不相匹配的問題。一方面，納稅戶數量多，稅收管理要求高；另一方面，稅收管理員人數少，平均素質偏低。而且，即便存在這樣的矛盾，在稅收管理上仍然依賴于傳統的粗放管理模式，這種管理現狀從稅收資源利用的角度來看，既說明了當前稅收管理資源的嚴重不足，更說明了既有的管理資源沒有得到合理科學使用，形成了目前稅收管理的高成本、低效率。二是人員的管理職責不夠明確，效力不高。稅收管理員制度的推行，旨在對傳統稅收專管員制度的揚棄，但實際上“疏于管理、淡化責任”的問題并未得到根本的解決。三是組織運行機制不夠順暢，在橫向上表現為稅收管理工作各個環節之間聯系不緊密，稅收分析、稅源監控、納稅評估、稅務稽查等各項具體業務之間的銜接渠道不順暢；在縱向上體現為上下級組織任務部署與實施上的無序性。[3]這些問題歸結到一點就是，稅收管理組織體系已經落后于稅收管理實踐，必須對其進行改革，而改革的出路正在于擴大對信息技術的應用，以信息運用的流程來規劃組織的架構，明確人員的職責。目前改革的主要方向是按照組織機構扁平化的原則來改革現行的稅務機關組織體系。

（五）信息管稅的權利保護問題

信息管稅不但是一種理念，也是通過許多實實在在的管理軟件實現對稅收征管流程的規定，它是信息化條件下的行政行為特殊的表現形式。目前，我們似乎將更多的精力運用于對信息管稅流程的優化和探索，而對于信息管稅中所應涉及的納稅人的權利保護卻還未真正引起重視。在制度的創設中，往往帶有比較強的本位意識，稅收執法的便利和目的實現仍然是我們考慮問題的核心，納稅人與稅務機關雙方主體地位平等的理念在信息管稅中樹立得不夠自覺，“以納稅人為中心”在信息管稅中還遠遠沒有實現。無權利則無救濟。依法行政要求不但應對行政管理相對人的權利給予充分的積極保護，而且在權利遭受損害時應給予其暢通的救濟渠道。目前，信息管稅在這方面還沒有更加明確的規定，納稅人權利保護的實現還遠遠不夠。

二、依法行政視角下信息管稅體系的構建

這里所稱的信息管稅體系不同于其他具體的信息系統，它是對信息化條件下，稅務部門所形成的信息資源的總稱。在依法行政的視角下，要明確以上信息管稅中的重要問題，最為有效的方法就是構建科學合理的信息管稅體系。這一體系應包括以下內容：

（一）科學的信息管稅理念

信息管稅是稅收改革的方向，理念的樹立至關重要。只有確立科學的管理理念，才能實現法律的理性，在執法實踐中落實好依法行政的要求。信息管稅應樹立如下理念：

1. 科學發展的理念。信息管稅之中，有生產力最活躍的要素人的因素，也有科學技術不斷發展等外部條件的影響，這就決定了信息管稅的理念從提出之日起就有著與時俱進的天然屬性。因此，信息管稅中的一切標準都只能是某一階段性工作需求的產物，并不是一個絕對的概念，而是一個動態的、發展的、相對的概念，它必須隨著稅收信息化建設的不斷推進而不斷地進行動態的改進和完善，從而實現從一個標準更新到更高更優的標準，創造出信息系統最大最優的價值。

2. 依法行政的理念。信息管稅就是要將稅收管理和服務中的法定行為信息化，利用信息技術快捷便利的優點提高稅收執法的質量和效率。因此，信息管稅不可能脫離稅收執法行為而獨自存在，在信息管稅的改革中必須始終將依法行政的理念貫穿始終，才能使信息管稅不偏離稅收管理的正確航線。

3. 風險管理的理念。稅收風險管理的理念樹立是信息管稅的先導，這一理念重視稅收管理中先進技術手段和管理方法的運用，通過對稅收風險的預測、識別和評估來確定風險的類型和級別，并以此為依據來制定具有針對性的稅收管理戰略，最終實現規避或防范稅收風險，提高稅法遵從度和稅收征收率的目的。“在信息技術導引下的風險管理的實施，可以更加有效地落實稅收征管科學化、專業化、精細化管理的要求，改進稅源監控的方法，最大限度地防止稅款的流失”，實現實質意義上的依法行政。

4. 一體化管理理念。信息化要求工作條件、標準的統一和流程的規范化，因此，必須在目前信息化建設的基礎上大力推進信息軟件的一體化和數據的國家大集中。只有按照相同的數據標準和業務解釋將目前全國各級國地稅系統開發應用的軟件統一起來，同時，在數據大集中的前提下，實現信息系統整體架構的整合和提升，以及運維體系的規范運行，才能使全國的稅收業務在一個標準之下運行，也才能體現稅收的公平原則，貫徹依法行政的要求。

5. 分類管理理念。稅務部門在稅收管理中可能涉及的信息很多，但主要分為兩類：一類是內部信息，另一類是外部信息。信息管稅必須按照分類管理的原則，才能做到對信息的精細管理。具體而言，就是要對相關的涉稅信息按照內外有別的方法進行有效的分析和取舍，務求粗中取精，細化具體。制訂相關的信息管理標準，對相關的數據、指標以及流程進行詳細的規范，避免信息管理中的盲目性、隨意性和模糊性。

（二）規范合理的工作流程

信息化建設的重要目標之一在于規范管理。從表象上看，信息管稅主要體現為對工作流的規定；從依法行政的角度來看，程序（流程）在行政執法中不但是非常重要的方面，而且有其獨立的價值。信息管稅對流程的規定主要應從如下方面著手：

1. 信息的采集。涉稅信息流在現代稅收管理中發揮著核心作用。信息采集既是信息管稅的首要環節，也是信息管稅能否實現預期的重要基礎。信息采集的重點，一是要解決信息來源的問題。目前稅務系統的信息可以分為內部信息和外部信息兩個方面，對于內部信息來說，主要是明確稅務機關各部門、各級機關信息采集的職責，形成協調高效的運行機制。外部信息的管理是目前稅務系統信息化建設的薄弱環節，信息采集既是外部信息管理的重點，也是外部信息管理的瓶頸。要做好外部信息的管理，必須發揮政府的協調作用，在明確各涉稅部門職責的基礎之上，賦予稅務部門相應的綜合管理職權，并以此形成政府牽頭的公共信息共享機制，推動信息管稅的落實。二是要解決信息的質量問題。涉稅信息從依法行政的角度來看，將直接或間接地構成行政執法的依據，因此，信息的采集必須貫徹及時、準確、全面的原則。納稅人的申報信息是信息采集的基礎，目前要重點解決納稅人報送資料質量不高的問題。第三方涉稅信息質量的提高是一個難以一時解決的問題，只能采取政府牽頭、稅務總攬、其他部門配合的方式逐步建立涉稅信息采集體系。

2. 信息的分析。信息分析環節在信息管理流中承上啟下，地位重要。改進信息分析應著重于三個方面：一是進一步拓寬信息分析的范圍。目前信息分析主要運用于納稅評估以及稅收收入的分析監控，使用范圍偏窄，信息資源沒有得到有效的利用。在信息管稅的思路下，信息分析方法應成為影響決策的基本因素，信息分析應貫徹于申報數據分析、管理數據分析、稽查數據分析、收入數據分析等各項稅收業務工作之中。二是應拓展信息分析的內容。既要關注微觀層面的分析，開展具體納稅人稅收分析、重點稅源稅收分析、行業稅收分析，建立重點稅源行業征管信息數據庫，抓住重點稅源和行業管理關鍵指標，建立預警評估體系，提升重點稅源和行業管理水平；也要重視宏觀層面的分析，開展區域稅收分析、稅收征管狀況分析、以及稅收政策執行情況的宏觀分析，及時了解本地稅源分布及質量、稅收征管質效以及稅收政策執行效益，掌握稅收和經濟的運行規律。三是改進分析的方法。完善分析指標體系，健全稅收分析模型，綜合應用差異分析、邏輯關系稽核分析、趨勢分析、波動分析和相關性分析等方法，加強縱橫向比較，為稅收管理決策提供參考。

3. 信息的應用。信息應用是信息管理工作流程的終點，也是信息管稅的核心。信息的應用應把握以下重點：一是抓好涉稅信息流在稅收具體管理工作的應用。比如信息在稅務登記管理、發票管理以及納稅評估等工作中的應用等。二是建立起稅收風險預警體系，對納稅人實施風險管理。根據信息的分析結果，對高、中、低等不同風險級別的納稅人實施分類管理。三是完善信息分析應用的評估考核。應針對不同的人員實施分類考核，對稅收管理員應按照其管理職責的要求，重點對其管理的涉稅信息的應用進行即時的考核，防止錯誤或者瑕疵的稅收執法行為的發生。同時，還應對其綜合運用涉稅信息，提高管理水平進行階段性的評價。對于管理決策層，應重點考核其應用涉稅信息在科學決策方面作用的發揮情況，以全面提高稅收征管工作水平。四是建立涉稅信息應用定期通報制度。對各級稅務機關運用涉稅信息，開展分析研究，發現薄弱環節，堵塞征管漏洞的情況進行通報，總結推廣信息管稅的經驗。

（三）健全完善的制度體系

依法行政要求行政行為必須有明確的法律依據，“無法律便無行政”。因此，一方面要提高信息管稅相關規定的位階，特別是涉及行政相對人權利義務的，即賦予權利或者負擔義務，應有法律的規定。另一方面，要完善信息管稅相關制度規定，使信息管稅遵循依法行政的要求。

1. 建立稅收風險管理制度。應建立稅收風險數據庫的管理辦法，規范數據的取得方法和渠道；設計開發主要稅種的風險識別系統，提高稅收管理的質量；制定稅收風險指引，從稅收風險要素、風險環節、風險行業、風險區域、風險時期和風險來源，找準風險的控制點；建立稅收風險預警的指標體系，提高對稅收風險的控制能力；改進稅務行政協助制度，明確相關部門在稅收管理信息中的義務和責任，同時，疏通第三方信息的來源渠道，著力解決征納雙方信息不對稱的問題。

2. 建立稅收信息管理制度。著重從涉稅信息的采集、分析、使用[4]等三個環節考慮建立完備的稅收信息管理制度。前面已就信息的采集、分析和使用作了較為詳細的論述，這里著重強調三點：一是應建立信息的采集制度，對信息的來源、采集方法、鑒定方法等作出具體的規定；二是應建立信息的分析制度，將信息分析的指標體系、分析方法、分析模型等以制度的方式規定下來；三是應建立信息應用的制度，建立決策層監控分析考核平臺與稅收管理員工作平臺，并使二者協調統一，實現信息找人與人找信息相結合，數據實時性與查詢高效率相兼顧。

3. 健全稅源管理制度。從稅收征管工作的核心和基礎的角度理解稅源管理制度，它應該成為信息管稅工作的落腳點。從信息管稅的視角來看待稅源管理，就是要形成一個以信息系統為依托，以涉稅信息工作流為核心的具備信息化、專業化、立體化構架的稅源管理體系。這一體系的建立應重點完善以下制度：一是完善納稅人戶籍管理制度。應加強國地稅機關的協作，在納稅人戶籍管理上推行國地稅聯合辦理制度；加強對納稅人戶籍資料的管理，建立起動態的納稅人信息監控制度等。二是完善稅源專業化管理制度，根據納稅人的特點進行科學分類，針對納稅人的狀況和稅源的變化，采取不同的管理措施，提供切合實際的個性化服務。三是完善屬地管理基礎上的分類管理制度。按照行業以及不同類別企業的特點，合理確定不同的管理方法，明確管理的要求以及管理資料的歸結辦法，形成科學完備的稅收分類管理制度。四是不斷規范稅源監控運行機制和辦法。應做到對重點稅源大戶的監控、對不同行業或經濟類型的監控、對不同區域經濟的監控、對特定稅源監控的協調統一。五是完善稅收管理員制度，保證稅源管理人員的崗責相配。

（四）建立適應信息化發展的組織結構

信息化條件下，管理信息流的分散性以及流動性大大加強，一方面稅收管理表現出扁平化的特點，另一方面，稅收管理又呈現出問題多點突發，控制難度大的特點。因此，必須適應信息化發展的形勢，不斷完善稅收管理的組織結構，為依法行政奠定組織基礎。

1. 建立以風險管理為導向的崗責體系。崗位是組織管理的細胞，因此，建立完備的稅收管理崗責體系應該成為信息管稅條件下改革稅收管理的基本前提。首先，應轉變稅務組織機構的管理職能。按照稅收風險管理的要求，省級稅務機關管理的重點在于政策制度落實中指導性作用的發揮，建立科學合理的稅收分析和風險管理系統；市級及縣級稅務機關應注重本轄區稅收風險的具體管理，設定預警指標，下發預警對象，制定風險防范的操作規程，并對管理對象實施具體的風險管理和評估；基層稅務所（分局）主要是按照稅收管理員的職責要求對納稅人進行日常管理和納稅評估，落實好各項稅收管理制度。其次，應科學定崗，明確職責。以新的機構職能為依據，合理確定工作崗位，明確界定崗位職責，精心選配專業人員，使得崗位與職責相配，權力與義務對等。再次，明確稅收管理員的工作職責。將風險管理等專業化程度較高的職能，從屬地管理的稅收管理職能中分離出來；將屬于事務性的管理服務職能仍然繼續保留在屬地管理的職能之中。

2. 建立扁平化的稅收管理組織機構。具體來說，可以通過兩個途徑來實現，一方面，通過減少目前的行政管理層次，將目前的省、市、縣、所的管理職能進行重新整合，將那些可以通過信息化渠道實現的管理事項上收到上級管理部門，從而提高稅務部門各級機關管理的積極性，保障組織內信息流的暢通和保真，縮短決策時間，降低管理成本，提高工作效率。另一方面，通過建立業務集中與數據集中的征管信息系統和行政辦公系統，并引入工作流機制，實現涉稅信息跨部門與跨層級的“點對點”實時傳送，突破物理意義上機構與崗位的概念與限制，從而實現涉稅事項的快速辦理。

（五）完善稅收信息安全保障

隨著我國稅收信息化的快速發展，稅收信息化建設中的信息安全問題日益凸顯，它已成為制約我國稅收現代化的瓶頸，也對依法行政提出了新的要求。稅收信息化建設中的信息安全問題可從信息狀態安全、信息轉移安全以及安全管理制度等三個方面來考慮予以完善。在信息狀態安全上，主要應從系統主機服務器安全、操作系統安全和數據庫安全三個方面來考慮完善相應的技術手段；在信息轉移安全即網絡安全上，為了達到保證網絡系統安全性的目的，安全系統應完善身份認證、訪問控制、可記賬性、精確性、服務可用性等功能；在安全管理制度上，一方面要不斷完善相應的信息安全管理制度，另一方面應加強對使用者的培訓，強化信息安全教育，提高安全防范意識。

（六）完善信息管稅的救濟

信息管稅開辟了稅收依法行政的新方式，因此，相應的救濟措施應改進和完善。首先，應明確信息管稅涉稅事項的救濟范圍，即哪些事項納稅人可以對其不履行或者履行不當提起救濟？對于這個問題把握的基本原則是，應按照現行的法律規定來辦理，不能因為涉稅事項的形式變更為電子信息而人為剝奪納稅人的救濟權利。其次，應明確稅收電子文書的法律效力，使其在稅收行政救濟中與紙質文書發揮同樣的作用。再次，暢通稅收行政救濟的途徑。新修訂的《稅務行政復議規則》擴大了稅務行政復議的范圍，規定申請人對稅務機關所有的行政許可行為、行政審批行為、發票管理行為、資格認定行為、不依法行政賠償等不依法履行職責的行為，都可以申請行政復議；擴大了對各級地方稅務機關的具體行政行為在申請復議時的復議管轄范圍；進一步明確了復議申請人和被申請人；進一步規范了復議申請和受理程序；創設了聽證審理制度等。[5]這些新的規定都應在信息管稅條件下得到很好的執行。同時，還應執行好《行政訴訟法》的相關規定，使納稅人的權利在信息管稅的理念中得到更加完善的保護。

參考文獻：

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[3] 韓財政.基于“信息管稅”戰略的稅收管理創新[EB/OL].（2010- 10-08）[2011-08-16].http://www.ha.chinanews.com.cn.

[4] 夏日紅，于子勝.樹立和運用稅收風險管理理念 提高稅收征 管質量和效率[J].中國稅務，2009，(11).

[5] 袁森庚.新<稅務行政復議規則>的新精神[J].涉外稅務，2010，（11）.

[責任編輯、校對：任山慶]