廉租房REITs的住房公積金方案研究

摘 要： 廉租房建設存在巨額資金缺口，而廉租房租金微薄，即使加上政府補貼，投資回報率也非常低，對社會資金鮮有吸引力。當前我國住房公積金閑置資金巨大，利用效率極低，如果利用住房公積金閑置資金構建公積金廉租REITs模式，可以在保證住房公積金繳存戶狀況至少不惡化的前提下，破解當前廉租房建設資金匱乏的困境，使地方政府與低收入家庭狀況都可獲得帕累托改進。

關鍵詞： 住房公積金； 閑置資金； 廉租REITs； 收益率

中圖分類號： F832.45 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0123-04

Utilizing the Leave-unused LRHA to Solve the Problem of Low Return Rate of Investment on LRH REITs

——Take Anshun City for the Example

YANG Gang1，2 ， WU Yan-hua1

(1． Zhejiang Agriculture and Forest University， Hangzhou 332600， China; 2．Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China)

Abstract: There is great capital shortage in the construction of low-rent houses. Since the rents of low-rent houses are so slim， even plus the subsidies of governments， the return rate of investment on low-rent housing project would be still very modest， which results in the lack of attractiveness to social capital. On the contrary， there is enormous deposit surplus in LRHA (Legal Reserves of Housing Acquisition) at present， which is used in a very low efficiency. If we can utilize the leave-unused surplus of LRHA to set LRH REITs (Low Rent Housing REITs) to finance the construction of low-rent houses， both government and low-income families can achieve Pareto improvement with the interests of legal reserve subscribers not worsened at least.

Key words: LRHA; leave unused; LRH REITs; return rate of investment

廉租房制度是我國重要的住房保障制度之一，它是專為保障城市低收入住房困難家庭而設計的住房保障政策。實物配租是廉租房制度的重要方式之一，但是當前廉租房建設面臨巨額資金缺口問題。REITs（房地產信托基金）作為一種國際上重要的融資手段，在我國大陸還沒有嘗試。巴曙松（2006）[1]、何芳（2007）[2]、胡金星（2009）[3]等認為，如果能夠利用REITs為廉租房融資，則既能夠解決廉租房的資金瓶頸，又可以提高REITs的政策獲準可能性。

一、我國廉租房建設實施的瓶頸

（一）廉租房建設時間短任務重，資金缺口巨大

根據住建部的規劃，廉租房的建設資金主要來源為：中央和省政府補貼；地方土地出讓金不低于10%；住房公積金增值凈收益等[4]。盡管住建部指明了地方政府廉租房建設的資金來源，但是資金遠遠不夠，目前很多地方政府因資金緊張通過發行債券融資而債臺高筑，截至2010年底地方政府債已經高達6萬億；加上廉租房巨大的投入與微薄租金收入形成強烈的反差，導致地方政府沒有動力為廉租房建設融資。資金缺口不彌補，廉租房建設規劃很難如期完成。經過前兩年廉租房建設，各地可用資金基本已消耗完，面對持續的廉租房建設，資金緊張嚴重困擾著地方政府，如何吸引社會資金進入廉租房建設成為一個全新的探索。

（二）安順市廉租房建設資金情況

根據貴州省政府下達的工作任務，安順市在2009-2011兩年內要完成新增實物配租19910戶、新增租賃補貼戶8140戶的任務，其中2011年須完成新增建設10493套廉租房。

安順市2011年土地出讓金約1個億，其中10%即1000萬作為廉租房建設資金，加上住房公積金增值凈收益約1800萬，合計2800萬可用于廉租房建設。當地廉租房建設成本為1400元/m2，除去中央和省政府的800元/m2的補貼，安順政府的配套成本約600元/m2，則1600萬只能建廉租房530=16000000/(600×50)套，相比2011年的任務量10493套，這無異于杯水車薪；要完成2011年的任務大約需要資金3.1億，缺口為2.94億，因此廉租房建設首要的難題在于資金籌措難。迫于資金壓力，安順市2008年11月開始采取廉租房出售的政策，將廉租房以600元/m2的地方政府配套成本價出售給廉租戶[5]，2010年售價上漲到1300元/m2。在價格上漲的背后，一方面銷售情況并不理想，另一方面，低保戶家庭收入本來就極度困難，購買廉租房后原本困頓的生活將更加困難，因此廉租房改銷售實際上是一種被逼無奈的下下策[6]。

二、我國住房公積金的現狀與主要問題

住房公積金制度是國家法律規定的主要住房社會保障制度之一，具有強制性、互助性、保障性等特點。職工個人繳存的住房公積金以及單位為其繳存的住房公積金，實行專戶存儲，歸職工個人所有，并實行個稅免征，優先低息貸款購房的優惠政策。按照《住房公積金管理條例》的規定，住房公積金管理機構的資金運作方式主要集中于公積金個人住房貸款、國債投資和定期存款。

（一）全國住房公積金繳存用總體狀況

截至2008年底，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%；繳存余額為12116.24億元，使用率為72.81%，同比降低1.78%；全國公積金閑置規模達到5616.27億元。從2004到2008年間，繳存總額、繳存余額、專戶存款余額即閑置資金不斷增加，增值收益率始終維持在1.5%以下。[7]總的來說，全國住房公積金的特點是資金池迅速擴大，閑置資金大量增加，增值收益率低位徘徊（見表1）。

（二）安順市和中西部地區住房公積金繳存用概況

截至2010年底，安順市住房公積金繳存總額為18.37億，[8]但是使用效率非常低，大量的閑置資金運作長期處于極低收益水平甚至虧損狀態。[9]安順市并不是個別情況，而是整個中西部地區城市的縮影。中西部地區住房公積金的使用率和運用率都不高，分別為71%和56.1%，特別是貴州、河南、河北、甘肅等地的資金運用率均不足30%，海南、西藏還不到20%，很多地區的沉淀資金率在70%以上。[10]由于投資比例和方向的限制，公積金大量閑置在銀行，其收益率非常低，形成巨大的隱形浪費。

三、利用住房公積金支持廉租房建設的政策

同屬于國家的保障體系，一邊是住房公積金資金大量閑置，資金運用效率低下，違規拆借時有發生；[6]一邊是廉租房建設資金極度匱乏陷入困境。能否將這兩個政策結合起來，調劑余缺，獲得雙贏？從政策上講是可行的，住房公積金與廉租房建設，兩者有著緊密的聯系，國家出臺了一系列政策為公積金援建廉租房提供了可能性。

（一）關于住房公積金增值凈收益使用的意見

國務院要求，住房公積金增值凈收益要全部用于廉租住房建設以保障廉租房建設的落實；[11]住房城鄉建設部等七部門再次強調住房公積金增值凈收益全部用于廉租房建設。[4]這兩個文件，從政策上將兩者初步聯系起來，為解決廉租房建設資金難題提供了一個思路。

（二）關于住房公積金貸款支持保障房建設的意見

住建部發文表示，在優先保證職工提取和保證個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，貸款利率按照五年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%執行，嚴格控制貸款規模，禁止無償調撥使用。[12]這個意見的出臺，為破解廉租房建設資金難題提供了一個創造性思路。根據該意見，如果在滿足住房公積金的貸款和提取要求后，運用閑置資金的50%支持廉租房建設，可解決其部分資金缺口。西部地區房地產銷售相對平淡，公積金閑置資金較多，相比更具備實施條件。

四、安順市公積金援建廉租房的方案設計

按照國家的要求，公積金介入保障房只能以貸款的方式間接介入，貸款利率按照當前五年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%來執行。如果通過REITs運作以分紅的方式，以不低于貸款利息收益來回報公積金，效果是等同的，并且有廉租房資產作為交換，就形成類似于抵押貸款的交易，風險比純粹貸款要小得多，相對更容易為住房公積金繳存戶接受。下面來考察借助REITs平臺，充分利用REITs的資產價格交換、融資額大和高分紅特點，用住房公積金閑置資金彌補廉租房建設資金缺口問題的可行性（下稱公積金廉租REITs）。如果運作成功，可以使REITs在中國以特殊的身份切入市場，既有利于推動這一房地產融資利器在中國的發展，也為其他國有資金退出部分公共項目獲取滾動建設資金提供一個思路。

（一）公積金援建能彌補安順市資金缺口

以安順市閑置公積金資金6億計算，按照閑置資金的50%可以提供給廉租房建設的試點政策，安順市公積金管理處可以提供3億的資金用于廉租房建設。

如果安順市政府以建筑成本價向廉租REITs注入資產，按照當地的廉租房建設成本1400元/m2，戶均50平方的標準，則需要提供4285套=300000000/(1400×50)廉租房作為注入REITS的資產。安順市現有廉租房的數量高于這一數字，因此能夠馬上開展資產交換，政府就獲得了3個億的建設資金繼續建設廉租房。在中央的補貼政策下，安順市可按地方配套成本即600元/m2來建設廉租房10000套＝300000000/(600×50)，這樣基本解決了2011年的資金缺口問題。

（二）公積金廉租REITs的模式及關鍵點

1. 具體設計方案。首先由公積金注資成立資產型REITs，REITs支付資金收購政府廉租房，地方政府再租回廉租房并支付租金，REITs分紅給公積金（流程圖見圖1）。由此地方政府可以獲得一筆巨額低成本資金用于廉租房建設，解決廉租房建設資金匱乏的困局，圓滿完成中央的任務。至于公積金的本金，可以在必要時由REITs將廉租房出售回本，保障繳存人在需要提取公積金或者需要貸款時能夠迅速獲得資金的權利。

① 住房公積金管理處注資3個億發起成立廉租REITs并購買其全部股份；

② REITs支付3億給政府廉租辦購買廉租房資產，獲得完全產權；

③ 廉租辦以普通商業房地產的形式向REITs出售資產，回籠資金；

④ REITs向廉租戶出租房屋；

⑤ 廉租戶向REITs每年支付租金128.55萬；

⑥ 政府廉租辦向REITs每年支付補貼4.78萬；

⑦ REITs向住房公積金分紅120萬，維持公積金的管理運作。

2. 保證公積金繳存人利益的REITs最低收益。以2008年為例，當年安順市公積金管理費用為120萬元，政府要保證公積金繳存人的利益，則需要使REITs只需要支付120萬作為公積金的收益即可，至于備付準備金可以用尚未動用的閑置公積金來安排，這樣就大大減輕了REITs收益率的壓力。因此第⑦中，REITs實際只需要支付紅利120萬，就能保證公積金繳存人的狀況不惡化。

按照一般REITs的收益90%用于分配的慣例，REITs的收益只要達到133.33萬＝120/90%即可保證分紅要求。分配后的剩余收益作為REITs的管理費用，如果不夠可由政府另行補貼，這個負擔對政府來說非常小。

3. REITs的最低收益要求下的政府補貼額。按照目前廉租房的最低租金標準0.5元/m2，方案的第⑤中每年的廉租房租金收入為128.55萬=0.5×50×12×4285，意味著方案中第⑥中安順市政府只需要每年補貼4.78萬＝133.33－128.55，即可滿足REITs的最低收益要求，由此政府建設廉租房的壓力降到了最低。

4. 廉租房資產注入REITs建議按成本價進行。具體是以成本價還是以市場價格，或者折中來進行資產價格交換，取決于資金的稀缺和任務的剛性程度，本文建議按照成本價注入資產。從市場的角度講，當前政府遇到剛性的資金缺口且收益率很低，應該在融資上做一些讓步，同時作為對公積金支援資金收益率低的補償。

通過組建公積金廉租REITs，租金本身即可滿足這3億援建公積金的管理費要求，政府在完全沒有籌資壓力的情況下彌補了廉租房的建設資金缺口，極大地降低了貸款或者發行債券的利息壓力，可以既完成中央的任務，又充分使用中央的配套資金，對地方政府狀況無疑是巨大的改善。基于以上分析，地方政府可以適當調高補貼額度，既能提高公積金繳存戶的收益作為補償，還可以提高REITs的收益促進其進一步發展，達到多贏的局面，從而形成一個顯著的帕累托改進：地方政府完成了任務并能充分使用中央和省政府的廉租房配套資金，對上有交代，對下有保障，使社會更加和諧；低收入家庭在不降低當前生活質量的情況下使居住狀況有了改善；繳存戶的收益率也提高，并能分享到房地產的未來增值收益。

以公積金廉租REITs解決廉租房建設資金難題的同時，如果以此為契機發展普通REITs，獲準的可能性要高得多，從而推動REITs在中國的發展。充分運用這一房地產融資工具，將有力地促進我國房地產市場持續健康穩定地發展。

五、需要解決和防范的問題及對策

由于公積金支援廉租房建設是一個全新的嘗試，公積金廉租REITs更是停留在理論探討上，所涉及的資金敏感且巨大，一點小小的疏忽可能后患無窮，這也是住房公積金這么多年管理如此嚴格的主要原因，因此有很多方面的問題需要先行解決，謀定而后動。

（一）公積金的本金歸還務必切實保證

住房公積金運用的原則之一，是本金的保本增值。50年后當政府需要取消廉租房政策，或者這4285套廉租房壽命已到，如果其房地產殘值低于3億時，怎么彌補本金缺口呢？這就需要建立一個保障金機制，從每年的出讓土地收入中，強制提取10%注入公積金作為保障基金，以對未來還本做長遠考慮。這一點應該是強制性的，否則可能會造成公積金無法應對突發性事件的后果。如果殘值溢價，則公積金可以全部退回該保障基金，也可以部分退回，留存一部分作為對公積金低回報援助的補償，這樣REITs股東即繳存戶就可以獲得更多的收益。

另外，當出現特殊情況，如某段時期房地產市場火爆，公積金的存貸比超過警戒線時，REITs必須出售一部分資產以保證公積金正常運轉。如果市場一時無法消化該房產，則政府有義務按一定的價格回購廉租房，等公積金閑置資金增多時再支持廉租房。這樣廉租房與公積金就形成了真正的緊密聯系相互補充的局面，共同擔負住房保障的重大責任。

（二）公積金閑置資金只能作為備用補充資金

廉租房建設資金的安排應該是財政先行，公積金作為后備資金，畢竟公積金是援建資金，并無法律意義上的義務，一旦投入就面臨風險；而且由于資金量巨大，一旦出現問題后果嚴重。因此國家規定的廉租房建設資金來源，即土地出讓金、公積金增值凈收益、中央補貼和省政府配套資金，必須首先使用，地方政府配套資金能夠調用的必須先到位，必要時可以要求土地出讓金建廉租房的比重調高到20%。在此基礎上，差額部分由公積金閑置資金來補充，并且該資金只能用于新建廉租房，不得用于其他政府開支。這樣就避免地方政府以缺口為名不謹慎動用公積金，而將正常的廉租房建設資金挪作它用，同時可以盡量減少住房公積金的調用和風險。這一方面必須要有法律文件予以明確，杜絕安全隱患。

支援的公積金限額也要根據不同情況進行調整。閑置資金的50%比例注入廉租REITs會不會過高，要看當地存貸比的增長率，和廉租資金的缺口大小。一旦發現比例過高，REITs必須馬上通過向政府和市場出售房屋來調整，政府有義務和權力首先回購。

（三）增加緊湊型廉租房供給，減小公積金援建壓力

廉租房作為最低保障住房，只需滿足低收入家庭的最基本需要即可。香港的做法值得借鑒。香港的廉租房即“公屋”的特點，是根本沒有“廳”，完全用來住人。香港的“公屋”非常狹小，面積最小的僅8m2，面積最大也就30多平方米，卻被隔成兩三個單間，還包括5m2的廚衛，可以擠進一個五口之家乃至六口之家，把空間利用到了極致。[13]如果建設一定比例的無廳緊湊型廉租房，滿足一些人口少要求更低家庭的需要，則在數量已定的情況下可以減少投入，由此減少公積金的援建壓力，同時使廉租房機制更趨于合理和完善。

（四）加強監管和懲罰，保障公積金援建資金安全

廉租房政策是一項規模龐大的民生工程，住房公積金是繳存戶的儲金，如果出現漏洞后果將不堪設想。因此對公積金支援廉租房的各環節加強監管，建立嚴厲的懲罰機制。首先要強調廉租房數量真實可信，不存在虛報造假問題；第二，是政府建設的廉租房而不能是收購的商品房，否則價格會偏高不利于公積金保值；第三，對廉租房的建設成本要嚴格審核、估價和公示，保證REITs購買的資產價格不含水分；第四，參與和政府的資產價格交換談判的公積金代表，應具有普遍性和充分性，保證公積金繳存戶的利益。一旦發現有違規套取和濫用公積金的問題，從嚴追究相關責任人的法律責任，從而充分保證公積金本金的安全。

參考文獻：

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[13] 劉海訊.借鑒香港“公屋”經驗建設無“廳”的小套型經濟適用房和廉租房[J]. 中國房地信息，2008，（5）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]