政府、社會組織合作供給公共服務的困境及趨勢

摘 要： 公共服務供給是政府存在的邏輯起點，但是公共事務結構的復雜化和多樣化對這種傳統模式形成了挑戰，合作供給成為了一種現實選擇。政府與社會組織合作供給公共服務既有歷史基礎的沉淀、理論基礎的夯實，也有國際經驗的充實和技術力量的支撐，這樣的選擇邏輯為兩者的合作提供了現實可能性。但是通過對兩者合作現狀的評估，發現政府與社會組織合作供給公共服務面臨著目標一致困境、監督困境和能力困境，應尋求兩者合作的新模式，對其困境進行化解。

關鍵詞： 合作供給； 社會組織； 現實困境； 未來趨勢

中圖分類號： D63 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0052-04

The Current Situation and Future Trend of Cooperation between

Government and Social Organizations in the Provision of Public Services

QI Hai-li1，2

(1. Jining College， Qufu 273155， China; 2. Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200030， China)

Abstract： It is a logical starting point for government to provide public services. With the complexity of public affairs and diversification of citizen needs， the view that government should center on the public affairs is changing. Cooperation supply has become a real choice. The historical basis， theory foundations， international experience and technology enable the cooperation to be true. Through the appraisal ，cooperation is faced with the problem of target consistency， supervision and ability. Therefore， new model should be explored to overcome the difficulties.

Key words: cooperation supply； social organizations； current situation； future trend

一、我國政府與社會組織合作供給服務的選擇邏輯

（一）國家與社會長期合作傳統為兩者的合作提供了歷史基礎

非營利組織與政府的關系可以說是國家與社會的關系在公共事務治理層面的一個縮影。國家與社會之間不是對立、沖突的關系，而是一種相互制約又相互合作，相互獨立又彼此依賴的有機統一關系。它是一種雙向形塑過程。這種國家（政府）與社會的合作模式，能較好地抑制各自內在的弊病，使政府維護的普遍利益與市民社會捍衛的特殊利益得到符合國家總體發展趨勢的平衡。[1]

（二）治理與善治理論為兩者的合作奠定了理論基礎

公共事務和公共問題日益復雜，人們對公共產品和公共服務的要求與日俱增，政府無法獨自滿足社會需求，只能借助多方力量應對棘手的問題。治理與善治理論就是在這樣一種背景下發展起來的，并成為一種新的分析框架，為人類解決各種問題提供建設性的整體戰略。治理理論的思想核心與合作伙伴關系是不可分割的，合作伙伴關系是治理的主體要素。學者薩拉蒙針對公共服務供給中的伙伴——非營利組織，提出了第三方治理理論。他認為當前流行的市場失靈、政府失靈和志愿失靈理論都存在著無法預計政府與非營利組織合作的缺陷的問題，因而他轉向了對兩者關系探討的新視角——第三方治理。與傳統印象中等級化的官僚機構不同，第三方治理的概念強調了公共和私人機構之間大量的責任共享，以及公共部門和私人作用的大量混合。[2]45

（三）西方國家公私伙伴關系的實踐為兩者的合作充實了國際經驗

在西方發達國家，政府部門與民間組織合作提供公共服務已經成為一種嶄新而活躍的途徑。在公共事務治理主體多元化和復雜化的今天，“政府中心論”的價值理念已經黯然失色。政府不再是社會公共管理職能的惟一主體，大量的社會公共事務落到了第三部門肩上，非營利組織在經濟與社會發展中發揮的作用越來越突出。比如在美國，為了解決政府的財政危機和信任危機，政府在很長一段時間里充當的都是第三部門積極的伙伴和出資者的角色。無獨有偶，在英國，政府與非營利組織合作伙伴關系不但是政府開展工作的重要的社會基礎，同時也是政府執行社會重要政策的一個根本的工具。政府與非營利組織不僅通過協議的方式明確合作伙伴關系、制定公益慈善立法促進社會公益事業的發展，政府將大力資助民間公益活動作為一項義務制度化。

（四）現代網絡信息科技的發展為兩者的合作提供了技術支撐

現代網絡信息科技的進步和發展，使得政府公共行政的環境發生了很大的變化。作為傳統的公共服務供給方式的等級官僚體制，也因為無法滿足快速變化的時代需求而面臨破產的困境。政府是信息最大的生產者和擁有者，這種信息的壟斷以及傳統的政府權威在網絡化時代也顯得日益乏力。為此，政府必須與其他社會單元建立新型的合作伙伴關系。信息技術提高了政府公共管理和公共服務的能力，日益成為“政府再造”工程的工具。特別是政府“上網工程”的興起和電子政務的實施，使得政府的信息更為公開化，也為社會組織獲取信息提供了更為豐富的渠道。同時，信息技術也使行政單位能夠擺脫傳統的層級節制的管理方式，為政府與非營利組織的合作提供新的途徑。網絡信息科技為摒棄官僚制，突破單一的行政管理手段，實現手段和方法的多樣化以提高公共治理的效率創造了條件。

二、政府與社會組織合作供給的現狀評估

（一）從合作規模來看，社會組織規模和數量不斷發展壯大，為其更好地參與公共服務供給、提升公共服務供給質量提供了前提條件

僅以上海為例，社會組織的規模就呈現出較好的態勢。統計顯示，本市已登記注冊的社會組織達9498家，未登記注冊的活躍在社區的群眾團隊近2萬個，高校和企業內部社團2000多個，新社會組織數量以每年10%的速度增長。[3]

（二）從合作領域來看，社會組織參與公共服務供給最初以社區服務和管理類服務為主，隨著治理活動的深入，政府與社會組織的合作范圍不斷拓寬

社會需求的多樣化和政府職能的轉變使社會組織的活動領域出現多元化。除從事社會服務、調查研究和行業管理等活動的非營利組織繼續發展外，近年來，實體性的非營利組織呈現出較強的發展勢頭。它們的活動擴展到經濟、教育、衛生、體育、文化、環保、社會福利等多個領域。社會組織的發展已經遍及社會生活的方方面面，其中教育約占26%，社會服務占13%，健康衛生占10%，這三個領域成了相對比重較大的領域，這與世界上大多數國家公民社會部門活動的分布領域大體一致。[4]

（三）從政策工具角度看，政策工具的多樣化使得公共服務合作供給機制的構建方式更為深化

政府與社會組織合作可資運用的工具很多，公民社會研究專家薩拉蒙將這些工具大體分為兩類：（1）生產方補助，這種方式給服務生產方提供優惠，再由他們將服務提供給受益人；（2）消費方補助，這種方式將某種形式的支付或報銷直接提供給項目受益人，讓受益人自行選擇提供方。這兩種方式都可以采取直接或間接的形式。[5]211

（四）從合作關系的類型來看，多選擇的網絡類型便于政府根據工作的實際需要和社會組織的能力，做出最佳的選擇

依據政府參與程度的不同，可資利用的網絡類型有多種，每一種網絡類型都服務于不同的目的。政府在對以下幾個問題有了明確的答案后，就能很清楚地知道，到底什么樣的網絡能夠更好地服務于治理目的。這幾個問題是：政府要做什么？這項需要是持續性的還是一次性的？這項工作政府是否已有了足夠的資金？責任性與靈活性哪個更為重要？

（五）從合作關系的模式來看，大體可以分為協同增效、服務替代和拾遺補缺三種[6]

所謂協同增效，主要強調的是在合作關系模式的構建過程中，政府與社會組織既要有相應的責任分配，又要和衷共濟，進而共同為公共服務供給質量的提升和效率的提高做出貢獻。這時候兩者更主要的是一種互補的關系。能夠產生協同增效的合作類型，主要有以下三個合作層次：弱制度化協同、制度化協同和相互嵌入。[6]所謂服務替代，是指政府將原本應由自身提供的服務，交由可以在本領域更好發揮效應的非營利組織來做。在很長的一段時間里，中西方學者都認為社會組織主要起到的是激活治理盲點的作用。這種作用雖然強調政府與非營利組織在一定的溝通協調基礎之上的合作生產供給，但在整個過程中，更多的是政府的主導作用，因此缺乏真正意義上的互動，很難說是一種合作。這種模式根據非營利組織承擔的公共服務性質又可以分為存量服務提供和增量服務提供。[6]

三、政府與社會組織合作供給公共服務的現實困境

盡管政府與非營利組織的合作伙伴關系有著深厚的歷史根源，并有著龐大的規模，在實踐中也確實產生了提升公共服務供給的效率和質量的作用，但是問題也是客觀存在的。這種公私合作伙伴關系是以一種特別的方式發展起來的，對合作伙伴的作用和責任很少有系統的理解，也很少有這種關系存在的公眾意識。隨著互動規模的增加，緊張和困惑隨之而來。[1]204

（一）目標一致困境

當政府越來越依賴第三方提供服務的時候，其績效也就更加依賴于合作伙伴關系，如何更好地管理社會組織，使得兩者服務于共同的目標。政府能否積極應對這些挑戰，直接關系到兩者合作的實際成效。首先，政府依靠社會組織承接政府資助的服務，這對管理形成了重大挑戰。“隨著權力分散和眾多半自治實體參與公共項目的運作，即使簡單的任務也會變得困難起來。間接形式的政府管理比直接管理要求更深入細致的規劃。有些事情在政府直接管理下可以做內部變通處理，而在政府間接管理的情況下，則必須訴諸具有法律約束力的合同。同樣，激勵機制的設計必須足以導致預期的行為，但又不能達到形成暴力；在復雜的決策鏈中每個環節都必須保持一致；不同的組織必須形成能夠整合行動的有效網絡。所有這些都要求采用新方式和新技能。為此，政府不僅要對公共機構的內部動力充分了解，還要對第三方機構的激勵結構加以認識，學會如何管理好復雜的網絡，在相互依賴的體制中如何與非營利組織學會合作，如何構建獎勵機制以克服委托-代理關系的道德風險，以及如何為難以估計的后果建立一種責任分擔感。”[5]208

（二）監督困境

依靠社會組織提供公共服務，會導致公共機構的控制力減弱，如何加強對這些組織的監督，也成為擺在決策者面前的又一難題。許多政府錯誤地將公私伙伴關系看成是服務管理頭痛問題的途徑，進而忽略了對其進行充分的監督與管理。如此做法所帶來的必然后果是成本超支，服務失敗，甚至是丑聞。反過來，政府官員也可能濫用自己手中的權力，無論是否有效力都會堅持要求社會組織完成合同供應中的每一個細節。但是，對產出或成果的監督權力往往會導致政府合同監管人員干涉網絡成員的工作程序，而這種干涉經常會出現在州政府辦理執照、執行法律、質疑供應商技術合理性或其他許多用來難為非營利組織的機制中。[7]39委托-代理理論認為，執行機構實際上掌握著更多的信息。政府對社會組織和其他類型機構的嚴重依賴，使得政府必須愿意接受一種不同的問責觀念，即設定公共項目目標時的某種責任共擔的觀念。

（三）能力困境

社會組織是否具備承接服務的能力，面臨能力困境。社會組織的能力建設是第三部門實現自身宗旨，有效解決社會問題的惟一方式。而當前我國社會組織的能力建設已經成為了制約其功效發揮的瓶頸。社會組織管理中的能力困境，集中體現在目前我國的社會組織管理能力難以滿足公共事務治理的需要。在合作生產的實踐中，我國社會組織面臨以下幾個問題：總體數量偏少，規模較小；組織結構不健全，從業人員素質偏低，專業和專職人員比重少，從業人員的學歷結構、知識結構、年齡結構不合理；運作不夠規范，服務意識和服務水平還有待提高。[8]為此，要從以下幾方面來努力：強化自主能力，增強社會合法性、提高自身的籌資能力，構建穩定的資金來源渠道、健全內部自律機制，提高社會公信力。

四、政府與社會組織合作供給服務的未來趨勢

（一）從政府主導轉為政府購買：兩者合作的新路徑

政府購買公共服務，以公共資源為引導的政府與民間組織的合作， 正在成為政府職能轉型、公共事業社會化中一個方興未艾的領域。[9]政府與NGO合作最主要的形式就是政府購買服務，政府與社會組織以契約的方式合作生產，是公共服務社會化的一種方式。“政府購買服務”在美國被稱為購買服務合同或合同外包，在我國香港則與社會福利服務資助或外判含義類似，在我國大陸一般稱之為政府購買服務。[10] 20世紀70年代以來，新公共管理運動影響下的西方政府紛紛采取了公私伙伴關系的改革方式，并在實踐中取得了顯著成效。為公眾做個好交易成為各國治理者的共識。從權利走向合同的運動也成為了一個不爭的事實。背景對于理解行政的意義是至關重要的。公共行政存在于社會生活和國際背景中，為此他國的經驗對于我國的政策選擇賦予了一種情勢。同時我國的社會組織在自身的發展過程中又呈現出與西方不一樣的特性，這決定了我國公共服務供給方式不能照抄照搬西方的合同外包。探索公共服務供給的新模式成為了政策制定者的理性選擇。我國于上世紀末首先在上海開始探索政府購買公共服務制度，隨后，這一制度迅速發展。目前，政府購買公共服務在我國地方政府中已形成廣泛的共識。上海、無錫、深圳等地已取得了較好的效果，并總結出了許多值得借鑒的經驗。由于這種模式實踐的發展先于理論，在地方政府的實踐過程中也出現了較多的問題。凱特爾的研究發現政府購買公共服務“并不總是那么容易發展或促進競爭，為社會服務尋找供應商，特別是合格的非營利組織，常常不是一件容易的事情”。[11]132這些問題大致可以歸納為兩大方面，一方面是社會組織自身存在的問題；這主要包括社會組織獨立性不強、志愿性失靈等；另一方面從政府角度看，購買行為“內部化”、購買標準不夠清晰、購買程序規范程度較低、購買定價難題、評估機制不夠成熟。在政府購買服務的實踐中，政府的理想角色是：（1）公共物品和服務需求的確認者；（2）精明的購買者；（3）對所購物品和服務有經驗的檢查者和評估者；（4）公平賦稅的有效征收者；（4）謹慎的支出者，適時適量對承包商進行支付。[12]73購買行為存在的基礎是合作的雙方處在平等協商的談判地位，否則購買成為單向度合作行為。為此，社會組織要積極進行內部改革，提升公共服務供給能力。

（二）從制度化協同走向聯動嵌入：兩者合作的新模式[13]

由于我國社會組織起步較晚，發展也不夠充分，因此同西方國家非營利組織與政府的合作關系相比，我國非營利組織在與政府的合作關系的構建和推進還面臨諸多困境。選擇切合兩者特點的新合作模式成為了今后兩者關系構建的重要基礎。在當前政府與社會組織合作的三種模式中，相比較而言，制度化協同模式較為正式，也比較有助于雙方責權利關系的厘清。因此，這種模式成為了目前很多國家在實踐中探索構建兩者合作關系的首要選擇。因為，通過法律和制度劃分政府與非營利組織的職責和權限，依靠行政強制推動二者合作關系的改革，有利于加強對非營利組織的管理，但也容易帶來民主精神和科學精神的缺失，其結果會因為缺乏合理化的主動意愿以及相關資源和信息溝通的支撐與保障而導致改革不能深入。與之相對比，聯動嵌入是一種更為持續和深入的合作關系。雖然雙方有明確的制度化的合作關系，資源與信息溝通、目標的達成，更多的時候是發生在一個復雜的權利義務網絡中。聯動嵌入合作模式需要充分的計劃和不同層次上的溝通渠道以及資源和收益的共享。聯動嵌入是最緊密的合作關系，在這種關系中，雙方的權利與義務都是相互嵌入的，不但有明確規定的雙方的權利義務，而且有非正式的交往網絡。因此，聯動嵌入的合作是最復雜的合作關系，是一種能使合作雙方效益最優的善治合作關系。[13] 聯動嵌入的政府與非營利組織合作模式，對政府與非營利組織的要求較高。不但需要政府要進行積極地協調，加強管理能力，而且需要非營利組織自身具有組織的自主性，能夠在服務提供中與政府保持權力的對等平衡，遵循“民主的商議”原則，以適度、有序、合法的姿態參與公共治理。它要求非營利組織與政府在地位上是平等的，雙方共同努力來實現合作的效用。[13]

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[責任編輯、校對：葉慧娟]