中國公民環境稅費支付意愿實證分析

摘 要： 隨著人口增長和消費行為的變化，公眾成為環境影響的重要主題。同時，全球環境治理也逐步從管制-命令向公眾參與轉變，公眾成為環境政策過程的重要參與者。借助“世界價值觀調查”2007年的數據，研究中國公民的環境稅費支付意愿，從而揭示出影響環境政策工具民意基礎的重要因素。邏輯斯蒂模型的分析結果表明，環保意識、發展觀和政治信任是左右人們支持政府環境經濟政策的重要因素，并且三者相互聯系，在政府與公眾的互動當中不斷變化。

關鍵詞： 環境稅費； 政治信任； 邏輯斯蒂回歸

中圖分類號： F810.422 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973(2012)01-0043-05

Empirical Study on Chinese Citizens’ Readiness to Pay Environmental Tax and/or Fee

MA Zhi-juan

(School of Government， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract: The public has become one of the main sources of pollution along with the population expansion and consumerism. In the meanwhile， global environmental management has been shifting from top-down regulations to multi-party participation. The public has been a key stakeholder in the environmental policy making. This paper is to study the readiness of Chinese citizen to pay environmental tax and/or fee based on the World Values Survey 2007. The logistic model shows environmental consciousness; development agenda and political trust are the three main key factors that influence people’s support for government’s economic tool to cure pollution. And these three factors are correlated and dynamic in the interaction between the government and the public.

Key words: environmental tax and/or fee; political trust; logistic model

自上世紀中葉環境運動在西方興起，經濟學、管理學等各種理論都為政府作為環境管理的主導者提供了支持。環境作為公共物品具有外部性、非競爭性和非排他性（宮本憲，2004），環境污染和生態惡化主要是市場在環境資源配置中失靈，因此解決環境的外部性問題，主要靠政府的干預。

早期的政府環境管理主要以企業為規制對象，采用管制-命令式的手段，即政府選擇法律或行政方法指定環境質量標準，限制或禁止污染，違法者將受到法律制裁。通常企業被要求承擔同樣份額的污染控制，而不考慮相應的成本差異問題。后來逐步發展出一些基于市場的經濟政策工具，例如重新界定產權、稅收、收費、財政（伯特尼，2004）。但是在市場機制中，環境管理的政策工具鼓勵將環境成本與收益聯系起來，企業有將環境成本轉移給消費者的可能性，容易增加消費者的購買成本，進而遭到消費者的抵制。上世紀90年代，自愿性協議政策工具開始出現，企業單方面、政府與企業、企業之間或者企業與其他環境組織之間自愿達成環境改善計劃、責任、執行和監督程序等協議。21世紀以來，出現了環境政策改革的第三次浪潮，即通過各種媒體將環境行為主題有關信息進行公開，通過社區、公眾與媒體的輿論對污染行為主體產生壓力，被稱為基于信息的政策工具。

雖然大多數國家都是四種政策工具組合使用，但環境治理的模式整體從管制-命令逐步轉向公眾參與。這既折射出政府治理模式的變化，也體現了公眾在環境政策中越來越重要的角色。隨著人口增長和消費水平的提高，公眾行為對環境的影響比重會越來越大。從全球來看，生活垃圾的數量占整個固體廢棄物的數量70%，大大超過工業廢物數量（葉文虎，張勇，2006）。據環保部發布的《中國機動車污染防治年報(2010年度)》，2009年我國首次成為世界汽車產銷第一大國，汽車產銷量的飆升也帶來了嚴重的機動車污染問題。機動車尾氣排放已成為我國大中城市空氣污染的主要來源。公民個體不僅是重要環境污染主體和受害者，在環境政策的合法性和有效性陷入困境時，公眾參與也是解決代表性失效的手段。

中國的環境管理是以法律行政手段為主，市場經濟手段為輔，自愿性協議與環境信息公開尚屬于起步的階段，雖然尚未形成制度化的公眾參與環境管理模式，但公眾已經越來越意識到自己是環境的利益攸關者，這從近年來幾項重大建設項目均因當地居民的反對而擱置可見一斑。2010年兩會通過的國家“十二五”規劃指出，要積極推進環境稅費改革，環境稅將最大程度反映環境污染者和受益者——包括個體和組織的利益關系，其財政收入將完全用于環境治理。對于企業而言，改革的重點在于費改稅，但對于個體而言，是一個從理念到利益的重大變化。雖然中國公民繳納的消費稅、資源稅、車船稅、車輛購置稅、城市維護建設稅等，也是與生態環境保護有關的稅種，但中國公眾對這些稅種與環境治理的關系不是那么敏感，畢竟，此類財政收入的使用也沒有和環境治理直接聯系起來，未來他們則可能額外為環境治理支付一筆稅項。

環境經濟政策工具的制定和有效執行，不僅要考慮到經濟因素和技術條件，更要考慮到政府、企業和公眾是否能達成合意，兼顧效率與分配的目標。研究中國公民的環境稅的支付意愿，探索該政策工具是否具備充分的民意基礎，以及哪些因素影響了公民的支付意愿，是一個前沿的課題，對于環境公共政策的制定，以及提高政府環境管理績效均有參考價值。

一、理論假設、數據和測量指標

筆者借助2007年“世界價值觀調查”，獲得一個可以有效代表全國家庭戶中18-70歲居民的基本態度和價值觀的數據，包括中國公民支付環境稅的意愿。“世界價值觀調查”由美國著名學者英格爾哈特(Ronald Inglehart)主持，聚集了世界上社會科學領域眾多優秀學者共同進行的一項跨國調查。迄今為止，該調查已經進行了五波。中國自第二波開始，在1990年、1995年、2000年和2007年參與了該調查。北京大學國情研究中心是“世界價值觀調查”中國調查部分的主要承擔者。項目組采用多階段、概率與人口規模成比的抽樣方法，借助“GPS/GIS輔助的區域抽樣技術，通過入戶面訪調查方式，獲取個人層面數據。其研究總體包括居住在全國（不包括港澳臺）31個省市和自治區內的18-70歲的成年人。最終完成有效樣本2015個。

中國公民對政府通過經濟政策工具治理環境污染持何種態度？可以從以下從兩個維度去考察。首先是環境意識，具體在“世界價值觀調查”中體現的是：公民如何評價他所在社區的環境污染程度，公民的環保意識以及公民對經濟增長和增加就業與環境保護優先性的取向。該維度解決了“環境是個問題嗎？”的問題。第二個是政治維度，包括人們的政治信任和人們對環境污染的政治責任認識。該維度解決的是“誰要為環境污染負責”的問題。

基于上述兩個維度，本文假設，公民環境意識的提高將積極影響人們的環境稅支付意愿，經濟優先的發展觀將嚴重降低人們的支付意愿，但在同等環境意識的前提下，政治信任是影響人們支付意愿的重要因素。政治信任度越高，公民愿意通過支付環境稅費方式支持政府治理環境的可能性就越高，而認為政府應該為環境污染負責的公民的支付意愿會大大降低。

在“世界價值觀調查”中，為了考察人們的環境稅費的支付意愿，研究者們設計了三個問題：下面我們來談談環境問題，您是完全同意，同意，不同意，還是完全不同意下列這些說法？

1.我愿意拿出部分收入，如果我確信這錢能用于防止環境污染。

2.我同意多交稅，如果多交的錢被用來治理環境污染。

3.治理環境污染應該是政府的事，不應該讓我個人出錢。

前兩個問題從個體的角度考察受訪者對政府通過經濟手段治理環境的支持程度，問題設計者意圖區分制度化（繳稅）與非制度化（拿出部分收入）的政策，其理論上假定是制度化的支持程度是最高。但是中國受訪者未必能體察到兩者的區別，繳稅也可以理解為提取了部分收入，而且中國目前實行的是環境污染稅收和環境污染收費并重的政策。另一方面，中國公民向非政府組織捐獻或繳納費用（拿出部分收入）用于治理環境的行為是鳳毛麟角。中國語境中稅費的收受方都是政府部門，因此把這兩個問題綜合起來，視為政府環境管理的經濟政策手段。筆者把兩個變量加總，并依據支付意愿的程度分為：

1. 最支持（稅和費都同意支付）

2. 比較支持（至少同意支付稅或者費）

3. 不支持（都不同意支付或者一項不同意，另外一項態度不明確①）

4. 不明確（兩個項目的態度都不明確）

從表1的統計描述來看，58.3%的受訪者愿意支付稅費以治理環境污染。筆者以上述組別的態度為因變量進行多分類的邏輯斯蒂回歸，以求證影響人們環境稅費支付意愿的原因。

二、影響人們支付環境稅費意愿的因素

從表2的分析結果看，在至少95%的置信水平上，環保意識、發展觀、政治信任因素對人們的環境稅費支付意愿有顯著的影響。初始模型根據以上自變量，預測人們在各態度組別分布的正確率為61.4%。

在控制其他變量的情況下，環保意識弱的人群支付環境稅費的意愿遠遠低于環境意識強的人群。與持最支持態度相比，環境意識弱的人群選擇比較支持的發生比是環境意識強人群的2.722倍、選擇不支持的發生比率是3.924，態度不明確的發生比率是3.834。中等環保意識的人群相比高環保意識人群，選擇不支持態度的發生比率是1.901。

但是人們對現實環境污染程度的認識與其支付意愿卻沒有顯著關系。實際上，在評價其所在社區水、空氣和排水污染程度時，認為污染嚴重的受訪者分別只有40.3%，29.5%和38.4%。可以說，這和中國總體的環境污染水平是有差距的。值得注意的是，受訪者對所在社區的環境污染不太敏感，但卻對世界環境污染問題表現出更多的擔憂，有50.4%的受訪者認為全球變暖或溫室效果嚴重，53.4%認為動植物物種減少，生物多樣性遭到破壞嚴重；54%認為江河湖海水體污染嚴重。公民對社區與國際環境污染水平的評價，與媒體報道的偏向和中國環境信息公開水平是否有關系，這是一個有待研究的問題。本模型所包括的信息水平變量①測量的是受訪人接觸信息源的活躍程度，而不包括接觸的內容。該變量只在態度不明確組別有顯著影響，相比起最支持組別，信息水平每提高一個單位，受訪人選擇不明確態度的發生比是原來的77.9%，即信息水平較低的人群更傾向于支付態度不明朗。

發展觀體現為人們對待經濟發展與環境保護矛盾時的選擇，問卷設計者把經濟發展與環境保護設計為零和關系②，這基本反映了中國過去30年的快速發展是以環境資源惡化為代價的事實。在控制了其他變量的情況下，經濟優先的態度與環境稅費支付意愿是高度負相關的關系。相比環保優先的人群，經濟優先的人群選擇不支持的發生比是其2.379倍。同時，我們不能忽略，有27.6%的受訪者持“其他或不知道”的態度，比明確表示經濟增長和增加就業優先，即使因此有可能使環境遭到一些破壞的人群還多4.9%。此類群體不支持的發生比是環保優先的2.393倍，態度不明確的發生比率則高達5.677。我們據此下結論，在對經濟與環保孰先孰后的問題上態度不明朗者，不愿意支付稅費的概率與經濟優先者是同等的，但前者稅費支付意愿不明確的概率則高得多。

那么，如果一個人有足夠的環境危機意識和環保能動性，是否就愿意掏錢給政府用于治理環境呢？回答這個問題就有必要把政治因素考慮進去。

在同等環保意識的前提下，政治信任是影響人們支付意愿的重要因素。政治信任包含一個公共機構信任度的構建指標和一個環保組織信任度的虛擬變量。構建指標測量的是人們對包含國家機關、中央政府、政黨、人大和法院這五個公共機構的信任程度。③它與公民的稅費支付意愿有顯著的正相關關系。在控制了其他變量的情況下，與最支持相比，對公共機構的信任度每增加一個單位，選擇比較支持的發生比是原來的89.1%，態度不明確的發生比是原來的78.9%，但公共機構的信任度與不支持組別上沒有顯著關系。也就是說，對公共機構信任度高的人群在稅費支付的問題上有明確的主張，而且更偏向于持愿意支付的態度。

對環保組織的信任度也以同樣的方式影響人們的支付意愿，認為環保組織值得信任的人群更愿意支付環境稅費。因為相比之下，不信任環保組織的人群選擇不支持的發生比率是2.373，態度不明確的發生比率是2.516。人們對公共機構的信任度高于對環保組織的信任度，這與我國環保組織良莠不齊，普遍缺乏法律和資金支持的現狀是相吻合的。環保組織的信任度之所以有顯著影響，可能一方面表明，環保組織，尤其是國際環保組織，在全球范圍內的綠色政治運動中，借助媒體和政治的力量，逐漸擴大其曝光度和影響力，公眾已經把它視為環境治理的重要參與者。另一方面表明，環保組織的公信力有待提高。實際上，在2007年世界價值觀調查的2015個受訪者中，只有88人（4.4%）是活躍的環保組織成員，115人（5.7%）自稱是非活躍環保組織成員。這說明，公眾通過環保組織渠道的環境治理參與度是很低的。是否環保組織成員的身份對人們的環境稅費支付沒有顯著影響，恐怕與環保組織成員在受訪人群總體中所占比例太低有關。

人們支付環境稅費的意愿，還與環境責任認識有關。“世界價值觀調查”這組題的第三條：治理環境污染是政府的事情，不應該我個人出錢，是對前兩個問題的反證。這個觀點可以有兩種理解：一種是對政府職能的理解，認為環境屬于公共物品，理應由政府在既有國家財政收入中支出，而不應追加給個人。另一種是對環境污染的責任理解：政府制訂的國內自然資源開發規劃，對環境產生深刻和長遠的影響，而且其負面影響難以糾正，這是環境歷史不可抹去的一筆。筆者把這道題作為自變量納入模型。從表2看，該變量在任何組別都是顯著的。在控制了其他變量的情況下，與最支持組別相比較，反對政府責任論的受訪者選擇不支付的發生比是政府責任論者的17.2%，比較支持的發生比率是0.487，不明態度的發生比率是0.301。也就是說，認為環境污染不光是政府的責任，也應該是每一個人的共同責任的群體，有更強的支付意愿。在環境污染責任認識方面態度不明朗的人群，他們的支付意愿也是高度不明確的，其發生比率是36.055。把環境污染責任變量納入模型后，模型的整體解釋力提高了6.2%（Cox and Snell R-square 0.452， Nagelkerke R-square 0.504）。

年齡作為控制變量總體上沒有顯著影響，但是50歲以下人群在是否愿意支付的態度上更加明朗，這與較年輕群體有機會接受更多的教育和信息，作為他們的決策參考不無關系，盡管這并不必然意味著他們有更強的支付意愿。

模型中的社會資源變量是對環境意識和政治因素的補充。教育和家庭收入階層總體上是不顯著的，家庭收入水平只在不支持的組別有顯著影響，家庭收入每上一個階層，受訪者選擇不支持態度的發生比是原來的87.7%，也就是說收入較低的階層更傾向于不愿意支付環境稅費。從理論上去評估教育和收入水平如何影響人們對政府環境政策的支持度是比較困難的。因為教育可能提高公民的責任感和環保意識，從而提高其支持度。另一方面，受過更多教育的人群可能具有更強烈的個人權利意識，對公權力行為更加敏感。收入水平能在一定程度上反應個體的支付能力，雖然低收入者可能更傾向于不支持態度，因為環境污染與其個人的利益關系不是必然和即時的，因此有限的收入會首先滿足日常生活所需。但現實中，有能力支付的高收入者不一定有支付意愿，除了上述環境意識和政治信任因素，還有更多個體層面的因素有待考察。

三、討論與建議

從“世界價值觀”調查中的幾個常用的人口學變量，以及主要研究變量的參數估計結果來看，它們的抽樣設計效應大多數在1-2之間，而且標準誤（Standard Error of Mean）都比較小，均值參數估計的相對誤差大都控制在5%的范圍內，說明調查數據能夠在這些變量上比較精確地推論調查總體的狀況。調查中的大部分人口學變量的抽樣誤差情況也比較小，可以精確地推斷總體。

環保意識、發展觀和政治信任是影響人們稅費支付意愿的重要因素。政府要從這幾方面著手創造良好的政策環境，培育合適的政策時機，隨時調整政策工具的設計。目前我國公眾的環境保護意識依然處于較低的水平，環境保護還遠未成為公眾的自覺行為。通過宣傳教育，加深公民對環境信息的理解和認識，并在行政管理上通過適當的途徑，讓民眾反映環境問題，有利于提高公民參與環境治理的主動性和積極性，從而提高公民的環保意識。與環保意識相矛盾的是改革開放以來一直從政府到個體層面占據主導地位的經濟優先發展觀，可以說，發展是過去三十年中國最大的共識。中國政府從強調“發展是硬道理”轉變為追求科學、可持續的發展觀，從追求高速增長到“又好又快的增長”，都是理念上的巨大進步。

要避免政府失敗、市場失靈和環保道德喪失這樣的情況，政府首先要以身作則，改變自身的環境行為，才能在規范企業和公眾環境行為上有更強的公信力。如果政府一邊號召公民過低碳生活，但政府的接待費用、公車消費卻一直高揚不下，必然難取信于民。歷史已經證明，市場失靈并不總是生態環境最大的威脅，政府的政策失靈可能會造成更大的環境破壞。環保意識、發展觀和政治信任的因素是相互聯系，并且在政府與公眾的互動當中不斷變化的。環境稅費這樣的經濟手段在面向公民個體時的治理有效性，需要政府和公眾達成一定的合意。在使用經濟杠桿的同時，政府要提高環境信息公開的力度和透明度，給公民參與提供更多的渠道，提高公民的政治信任度。同時，積極扶持環保組織的能力建設，使之在引導公民參與環境保護、監督政府履行環保職能、推動企業注重社會責任等方面發揮更大的作用。畢竟公共產品是以物品的技術特征劃分，而不是按照提供者的種類來劃分。因此，“私人”或者“非政府”也可以供給為所有人共享的公共物品。

受限于可獲得的數據，本文的支付稅費意愿是一個主觀的度量，與實際的行動往往還有些差距。但通過模型檢驗，仍然可以有效地揭示影響人們支付環境稅費態度的各種重要因素，對政府制訂環境經濟政策工具，提高環境管理績效不無參考價值。

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[責任編輯、校對：任山慶]