“三網融合”背景下對媒介融合的思考

摘 要：“三網融合”為媒介融合理念的踐行提供了現實基礎。我國“三網融合”歷經十四年的發展，卻未有實質性突破。通過梳理其演進歷程，不難發現我國“三網融合”面臨著條塊壁壘等難題，唯有創新管理機制，方可打破目前的發展瓶頸。美國“三網融合”成熟的管理體系包含了兩個核心要素，即《1996年電信法》和以聯邦通訊委員會為核心的監管機構。如何從我國國情出發，借鑒美國“三網融合”經驗以及汲取教訓是值得思考的問題。

關鍵詞：三網融合；媒介融合；管理機制

中圖分類號：G206.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2012）03-0013-02

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出了信息產業五年里的發展計劃和目標，即“全面提高信息化水平，實現電信網、廣播電視網、互聯網‘三網融合’，構建寬帶、融合、安全的下一代國家信息基礎設施”[1]。從1997年“國家信息化總體規劃”中首次提出“三網”的概念之后，主管部門先是相繼出臺了不少推進“三網融合”的相關政策，后來又在“十五規劃”把其上升為國家戰略。但不可否認的是，電信網、廣播電視網、互聯網三網似乎還遠沒有實現真正意義上的融合。

一、我國“三網融合”的發展歷程

從“三網合一”到“三網融合”再到新“三網融合”，我國理論界和業界經歷長時間的發展，而未來下一代服務概念的提出則為三網融合指明了最終的方向[2]：

“三網融合”最新的權威界定是源于2010年01月21日發布的國務院國發5號文件《國務院關于印發推進三網融合總體方案的通知》：“‘三網融合’是指電信網、廣播電視網、互聯網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網演進過程中，其技術功能趨于一致，業務范圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，能為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務”。由于我國有線電視網的特殊屬性，“三網融合”的進程在很大程度上依賴行政力量。根據相關的政策和行政導向，“三網融合”歷經十多年的發展歷程可以大致分成四個階段：

1.1997～2000年，“三網”概念的提出。1997年國家召開的第一次互聯網會議通過了《國家信息化總體規劃》，規劃中第一次出現對“三網”的表述，即“我國信息基礎設施的基本結構是一個平臺三個網”。由此，廣電系統和電信部門展開了對“三網”拉鋸戰；2.2001～2006年，WTO背景下的“三網融合”。2001年順利加入WTO后，我國市場化的改革繼續深化，“三網融合”的相關政策也開始出現松動：2000年的“十五規劃”首次將“三網融合”作為國家政策提出來。在2005年的“十一五規劃”中，更是對“三網融合”的技術和整合基礎設施資源方面作出了明確要求，提出形成較為完整的數字電視產業鏈的規劃。“三網融合”的理念在這個階段得以確立；3.2007～2010年，“三網融合”發展滯緩。國務院在2008年出臺鼓勵廣電機構發展數字電視、增值電信業務的政策，2009年又批準國家發改委的深化經濟體制改革工作意見，提出要實現廣電和電信企業雙向進入。此外，工信部、廣電局等相關部門也都陸續出臺了若干推進“三網融合”的政策。由于存在部門利益協調難等問題，盡管“三網融合”所需的技術、資本及市場等要素已基本發展成熟，然而“三網融合”依舊停留于理念層面，未取得實質性的發展；4.2010~現在，“三網融合”驟然加速。“三網融合”的進程驟然加速，而且決策層在推動進程中展露鐵腕。有學者歡慶“三網融合”在我國已進入實質性的發展階段，另外一些則認為《試點方案》等政策并未解決公平的“雙向準入”等本質問題，“三網融合”仍很難真正跨越目前的障礙，進入快速發展階段。

二、條塊壁壘“三網融合”發展的難題

事實上，隨著3G、IPTV等業務的推廣運用，我國已經基本具備了“三網融合”所需的技術條件，關鍵在于能否創新管理機制。欲建立與時俱進的管理機制，首先需了解我國目前“三網融合”管制體系面臨的問題。通過上述對我國“三網融合”進程的梳理，可見管理機制的難題主要來自利益協調和監管體系兩方面：

（一）行政區劃及行業壟斷引發的利益困擾

目前，兩部門的爭奪點集中于對各自所缺失的平臺系統的控制權方面：擁有媒體、內容等平臺的廣電部門想要進入電信部門的信息和通訊平臺，而擁有信息、通訊平臺的電信部門對內容和媒體平臺也表現得躍躍欲試[3]。現實的競爭沖突最早可以追溯到1996年，原廣電部網絡中心欲鋪設長達4萬公里的“干線圖”以整合國內分散的有限電視網絡，遭到電信運營商的強烈抵制，此后兩年，雙方沖突不斷升級，甚至發展到互相破壞對方網絡傳輸設備的事件。目前的競爭圍繞于IPTV的發展，即廣電欲進入寬帶領域、電信進軍IPTV市場，雙方在南京、重慶等試點城市進行了一系列價格戰，而價格戰所引發的更為嚴重的后果則是不正當競爭，如寬帶資費方面的惡性競爭，部分地區甚至再次出現切斷對方網絡的現象，進一步加劇了電信、廣電之間的對峙，導致我國“三網融合”陷入了低層次競爭的循環怪圈。

（二）分業管理導致低效的監管體系

我國對電信網、有線電視網和計算機網采取分業管理的監管模式，即三部門隸屬幾個不同行政單位主管[4]：

電信網國務院、信息產業部、國家資委

有線電視網國務院、廣電總局、中宣部

計算機網國務院、信息產業部、廣電總局、文化部、國務院新聞辦、公安部、國家保密局

此外，廣電系統中又形成局、臺、網、總臺（集團）等交錯的角色定位。復雜的部門監管框架極易導致非透明的、甚至封閉的政策調整機制，無法實現協調統一的監管，大大降低了監管的效率，對“三網融合”進程的影響主要體現在政策制定及協調管理兩方面。作為“三網融合”主體的廣電及電信部門，通過出臺符合各自利益的政策等行政力量來尋求保護，干擾對方進入自己的核心領域，是“三網融合”進程緩慢的重要原因，如五易其稿的《試點方案》的制定過程就充滿了博弈色彩。此外，分業管理低效導致協調管理方面的問題亦表現突出：“三網融合”發展前，廣電及電信部門的監管只需分別依靠各地的廣電總局和通信管理局；“三網融合”背景下，分業管理的現狀加劇了協調管理問題，雖然出臺了相關監管條例，然而多部門管理框架必然帶來流程繁冗復雜等問題，廣電和電信的矛盾沒有一個統一的部門協調解決，從而導致具體操作層面的有效落實依然有待商榷。

三、從“三網融合”到媒介融合：管理機制亟待創新

“三網融合”涵蓋了技術融合、業務融合、行業融合、終端融合、傳輸網絡融合乃至運營監管的融合，因此電信網、廣電網和互聯網融合的程度，從某種意義上說是媒介融合的基礎。只有網絡、傳統媒體、通信的“大融合”才能使多種媒體形式集中于一體的數字媒體平臺的構想成為現實。許多國家已經力圖打通三網融合，實現媒介融合，譬如2000年美國在線與時代華納的并購、2006年英國廣播公司啟動BBC數字媒體戰略等，均是在英美“三網融合”背景下的媒介融合。美國的“三網融合” 形成了較為成熟的融合管理機制，該體系包含了兩個核心要素，即《1996年電信法》和聯邦通訊委員會（以下簡稱FCC），二者相輔相成，是美國“三網融合”順利進行的關鍵所在。借鑒美國“三網融合”管理機制的經驗及教訓，為尚處于探索與磨合期的我國提出相應建議，建立適用于我國“三網融合”的管理模式，無疑大有裨益。

（一）打破體制壁壘，規范競爭環境

美國的《1996年電信法》的制定為我國以法律形式來推動、確立“三網融合”提供了一個有價值的參照。這部電信法致力于達成三個目的[5]：1.促進競爭和減少管制，以獲得較低的價格和較優的服務；2.鼓勵開發新電信技術；3.保護消費者免受競爭之害。正是因為《1996年電信法》不僅為“三網融合”提供了有效的法律依據，而且提倡和保障的競爭意識、公眾服務意識也符合“三網融合”的發展趨勢，才使美國的“三網融合”保有持久的活力。

當前，我國對“三網融合”的推進主要通過政策引導，還沒有出臺一個具有法律效應的條文。從禁止雙方相互進入的“國辦82號文”到鼓勵“三網融合”的各項政策，雖然在我國“三網融合”的發展過程中取得了一些成效，但是涉及所有權限制、行業壁壘等復雜問題方面單純靠政策引導是不夠的。出臺《電信法》成為當務之急，且至少要解決以下問題：必須打破人為分割，使電信及廣電企業逐漸擺脫單一盈利模式；法規還應進一步消除行業壁壘，徹底改變電信業務和廣播電視業務互不準入的狀況；在公平競爭的環境中，鼓勵采用技術創新、內容為王、客戶至上等市場策略，從而形成有效競爭。

（二）組建監管機構，高效、全面的開展工作

美國的“三網融合”管理體系是一個以美國聯邦通訊委員會（FCC）為核心、以獨立管制為目標的綜合管理體系。FCC是依據美國1934年《通訊法》建立起來的，其主要職能包括管理州際和對外無線電廣播、電視、電話、電報等通訊業務，指導全國廣播服務的發展及電話、電報服務的快速有效的提供[6]。在該綜合管理體系中，FCC主要負責以行政手段管理廣播電視，其日常業務管理工作則由諸如聯邦貿易委員會、電信局司法部、國務院等專業局負責，通過分散權力、明確職責來保證管制體系的高效率運轉；通過立法和預算審查機構實現對FCC的管制，對“三網融合”管制機構進行適當的牽制和制約不僅能提高管制機構的權威性，還能促使管制融合朝更加理性的方向運轉。立法方面，FCC制定各項政策法規的過程必須遵守美國1946年通過的行政法；財政預算方面，借助管理監管機構的行政力量來實現管制平衡，建立起“成本-收益”方式的管制模式，提高了管制機構運行的科學性。

與美國通訊部門涵蓋電信與有線電視不同，我國的電信業與廣電業隸屬于不同行政單位，在組建扁平化的運營管理機構時，需要協調好各方利益；另一方面，作為傳媒領域的廣電行業在美國和中國的屬性也不同，前者高度商業化，后者擔負著宣傳等特殊屬性，因此該獨立統一的管理機構還需處理好媒體屬性和產業屬性這兩種不同的屬性，并采用靈活的管理方式。基于上述原因，筆者認為在我國，組建一個高效獨立的“三網融合”管理機構切忌操之過急，需逐步推進：首先，組織建構一個如FCC具有統籌權利的核心管制機構，并將具體業務管理分散給諸如廣電局和電信局等專業局負責執行，細分明確各職能部門的職責；在此基礎上，可組建一個直接隸屬于國務院的獨立機構，專門負責對管制機構工作進行監督。

四、結 語

我國“三網融合”需要一個有效、獨立的管理體系，建立一個全面系統的融合管理體系，有法可依是其中一個方面，更重要的是我國“三網融合”的制度建設和管理組織架構，要建成一個“內容科學，程序嚴密，配套完備、有效、管用”的融合管理體制，而不能僅僅依靠相關部門出臺的鼓勵政策。

參考文獻：

[1]授權發布：中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[Z].新華網，2010-10-27.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-10/27/c_12708501.htm

[2]傅玉輝.大媒體產業：電信業和傳媒業產業融合的新階段[D].中國人民大學新聞學院，2006.

[3]黃升民，谷虹.數字媒體時代的平臺建構與競爭[J].現代傳播，2009(5).

[4]劉穎悟.三網融合與政府規制[M].北京:中國經濟出版社，2005.

[5]邁克爾#8226;埃默里等著，展江譯.美國新聞史：大眾傳播媒介解釋史(第9版)[M].北京:中國人民大學出版社，2009.

[6]中國社會科學院美國研究所.美國年鑒(2002)[M].北京:中國社會科學出版社，2002.