審計(jì)視野下的政府建設(shè)項(xiàng)目投資管理和控制

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐的不斷推進(jìn)，政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，每年數(shù)以千億計(jì)資金的投入，對推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常重要的作用。本文主要從審計(jì)角度，分析政府工程項(xiàng)目投資存在的問題及原因，提出加強(qiáng)政府工程項(xiàng)目投資管理與控制的措施與對策。

一、當(dāng)前政府建設(shè)項(xiàng)目投資管理和控制的現(xiàn)狀

工程造價(jià)的確定與控制是工程建設(shè)管理的重要組成部分，它能夠在工程建設(shè)的全過程（投資決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工階段）中采取有效措施，把工程建設(shè)發(fā)生的全部費(fèi)用控制在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，獲得最大投資效益的目的。近年來各級政府、主管部門、項(xiàng)目建設(shè)各方對政府項(xiàng)目投資管理越來越重視，不斷出臺各種制度，項(xiàng)目管理日趨規(guī)范，工程造價(jià)控制水平不斷得到提高， 但從審計(jì)和審計(jì)調(diào)查情況看，概算超估算、工程變更頻繁、實(shí)際投資超概算的現(xiàn)象屢見不鮮，造成部分項(xiàng)目投資失控主要原因有：

1、前期準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目管理存在缺陷。做好項(xiàng)目前期工作是控制工程造價(jià)的前提。而我們很多政府投資項(xiàng)目在實(shí)施時，往往重點(diǎn)考慮形象、外觀、工程進(jìn)度，忽略了對項(xiàng)目方案進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的科學(xué)論證，可行性研究深度不夠、方案選擇缺乏科學(xué)性、估算不準(zhǔn)確、造價(jià)控制的總目標(biāo)模糊，使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)合理性、實(shí)施可行性得不到有力保障，政府投資項(xiàng)目的造價(jià)規(guī)模難以控制，無形之中加大了工程造價(jià)。

2、工程設(shè)計(jì)與投資概算相脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)性能考慮不夠。相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)表明，初步設(shè)計(jì)階段對投資的影響約為20%，技術(shù)設(shè)計(jì)階段對投資的影響約為40%，在施工圖設(shè)計(jì)階段對投資的影響約為25%。因此，控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)階段。原因主要來自兩個方面：一是目前政府投資建設(shè)工程除了對個別重大標(biāo)志性建筑進(jìn)行設(shè)計(jì)招投標(biāo)外，其它工程設(shè)計(jì)基本未進(jìn)行招投標(biāo)。即使是重大標(biāo)志性建筑，往往也只是進(jìn)行建筑方案設(shè)計(jì)招標(biāo)，而對于施工圖設(shè)計(jì)一般不進(jìn)行招投標(biāo)。二是設(shè)計(jì)人員不能緊緊圍繞工程概算做好限額設(shè)計(jì)，往往更注重于建筑的美觀與結(jié)構(gòu)的安全，對于經(jīng)濟(jì)性能考慮不多，很少會在經(jīng)濟(jì)性方面進(jìn)行方案對比和優(yōu)選，因而會大大增加工程的造價(jià)。

3、工程管理不夠規(guī)范，制度機(jī)制有待完善。一是招投標(biāo)管理不夠規(guī)范。按照國家的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)工程總投資達(dá)到3000萬元以上，無論單項(xiàng)造價(jià)的多少都要公開招投標(biāo)。但在實(shí)際操作中，未能嚴(yán)格執(zhí)行公開招投標(biāo)制度。在目前的政府工程投資領(lǐng)域，存在沒有市場競爭或行政性的壟斷與過度競爭并存的現(xiàn)狀。二是合同管理不夠規(guī)范。建設(shè)工程施工合同是依法保護(hù)承發(fā)包雙方合法利益的法律性文件，是工程造價(jià)管理與控制最主要的依據(jù)。目前政府投資建設(shè)工程合同出現(xiàn)陰陽合同，合同的簽訂違背招標(biāo)文件，合同的條款內(nèi)容前后不一致等。合同管理意識薄弱，合同管理流于形式，造成了許多不確定因素。

4、工程實(shí)施把控不嚴(yán)，造成工程造價(jià)不確定。在實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施過程中，不可避免存在工程的微小變更，但施工單位有時會想方設(shè)法進(jìn)行較大變更，結(jié)構(gòu)的變更會引起工程量的增加，建筑功能的變更，會使材料的變更，引起裝飾工程量的增加，兩者綜合會大大增加工程的預(yù)期造價(jià)。施工單位不嚴(yán)格執(zhí)行原先的施工方案，建設(shè)單位現(xiàn)場簽證隨意，變更管理措施不到位，不能及時正確的處理，使得政府投資項(xiàng)目造價(jià)處于不確定狀態(tài)。

二、政府建設(shè)項(xiàng)目投資管理和控制的措施與對策

1、加強(qiáng)工程前期準(zhǔn)備工作，減少決策的失誤與盲目。采用多方案比選，進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，明確項(xiàng)目技術(shù)是否先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)是否合理、實(shí)施是否可行。并立足于調(diào)查研究，明確項(xiàng)目規(guī)模的確定、工藝的篩選、場址的選擇、環(huán)境的影響、地基處理的方案對投資的影響，始終將技術(shù)與經(jīng)濟(jì)結(jié)合在一起，認(rèn)真做好政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告的審核工作，以減少決策的盲目性，合理的控制項(xiàng)目投資。

2、對工程設(shè)計(jì)嚴(yán)格把關(guān)，做到設(shè)計(jì)與投資概算相結(jié)合。充分運(yùn)用價(jià)值工程分析設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、制定不同設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制目標(biāo)。運(yùn)用多種技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較指標(biāo)認(rèn)真審核設(shè)計(jì)文件，完善設(shè)計(jì)文件，有效地控制工程造價(jià)。使得項(xiàng)目投資規(guī)模控制在概算之內(nèi)，充分發(fā)揮政府投資項(xiàng)目的投資效益。一是實(shí)行限額設(shè)計(jì)，力求將工程造價(jià)和工程量控制在限額內(nèi)。二是加強(qiáng)對概算的評審。概算評審人員要全面的、深入細(xì)致的閱讀設(shè)計(jì)圖紙，準(zhǔn)確了解設(shè)計(jì)內(nèi)容，對工程現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，掌握第一手資料，才能不斷的提高概算審查。

3、實(shí)行工程招投標(biāo)，規(guī)范合同管理。實(shí)踐證明，引入市場機(jī)制，實(shí)行工程招標(biāo)投標(biāo)，擇優(yōu)選擇工程承包單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)公司，推行公平、公正、公開競爭，是降低工程造價(jià)、縮短建設(shè)工期、保證工程質(zhì)量的有效措施。實(shí)行合同的規(guī)范化管理，避免不必要的失誤和疏漏，應(yīng)規(guī)范合同文本。簽訂的工程合同要素要盡可能規(guī)范、齊備，要素應(yīng)與招投標(biāo)文件一致，主合同未涉及的事項(xiàng)，應(yīng)及時簽訂補(bǔ)充合同。合同簽訂后要經(jīng)過主管部門的備案，主管部門在備案時應(yīng)審查合同主體是否合格、內(nèi)容是否合法、權(quán)利義務(wù)是否對等、合同約定是否明確、質(zhì)量要求是否明確，價(jià)款報(bào)酬約定是否明確等。

4、加強(qiáng)工程實(shí)施階段的造價(jià)控制。工程建設(shè)實(shí)施階段涉及的人力、物力、財(cái)力非常多，控制工程造價(jià)在目標(biāo)范圍內(nèi)所能采取的措施也很多，盡管這一階段節(jié)約投資的可能性很小，但浪費(fèi)投資的可能性也很大，應(yīng)從組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、變更等多方面采取措施，多管齊下，嚴(yán)格控制工程實(shí)施過程中的造價(jià)。完善工程簽證的監(jiān)督機(jī)制，建立嚴(yán)格的變更審批制度，落實(shí)項(xiàng)目變更的權(quán)限和責(zé)任。項(xiàng)目變更和現(xiàn)場簽證要接受相關(guān)部門監(jiān)督，必須經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等多方聯(lián)合事前會審，杜絕事后補(bǔ)簽，盡量減少施工過程中的變更與簽證。

5、大力推行政府性工程“代建制”。“代建制”是政府投資項(xiàng)目一種合理的制度選擇，也是發(fā)展的趨勢。“代建制”最大的好處在于專業(yè)化和持續(xù)經(jīng)營，可以發(fā)揮專業(yè)人才的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，提高工程項(xiàng)目管理水平，使“質(zhì)量、投資、工期”的三大控制得到有效控制，保證政府投資項(xiàng)目的效益。

6、加大跟蹤審計(jì)力度，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)。繼續(xù)大力推行事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督的全過程跟蹤審計(jì)。審計(jì)人員跟蹤審計(jì)，能隨時掌握建設(shè)的實(shí)際情況，想方設(shè)法幫助解決建設(shè)過程中遇到的實(shí)際問題，對跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題隨時糾正，及時向被審計(jì)單位提出審計(jì)意見建議，促使被審計(jì)單位糾正工作中的偏差錯誤，促進(jìn)其提高管理水平，提高工程項(xiàng)目質(zhì)量，有效控制工程造價(jià)，提高建設(shè)項(xiàng)目投資效益。

總之，政府性項(xiàng)目工程投資控制是一個系統(tǒng)工程，它需要設(shè)計(jì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理以及政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，通過技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的相滲透，管理與造價(jià)控制相結(jié)合，才能使政府工程項(xiàng)目投資得以合理的控制。

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