如何防范一級(jí)土地開(kāi)發(fā)中的法律風(fēng)險(xiǎn)?

李晨律師：

您好！

隨著房地產(chǎn)調(diào)控進(jìn)入一個(gè)新周期，房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始更深層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。2011年末至2012年初，被冷藏了一段時(shí)間的一級(jí)土地開(kāi)放市場(chǎng)又迎來(lái)了春天，幾大地產(chǎn)商都紛紛將目光投向了一級(jí)土地開(kāi)發(fā)，而中小房企似乎也在抱團(tuán)取暖，投向一級(jí)市場(chǎng)。我所在的一家房地企業(yè)很希望能跟上市場(chǎng)的腳步，進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。但是一級(jí)土地的開(kāi)發(fā)，畢竟專業(yè)性較強(qiáng)，法律方面存在較多限制，開(kāi)發(fā)商進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)存在很多法律風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，我們考慮到，小企業(yè)自身內(nèi)部的管理體系又不是十分完善，可能會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目造成影響。我們從各方了解到，李律師在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和企業(yè)風(fēng)控領(lǐng)域有較豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。所以，請(qǐng)問(wèn)李律師：房地產(chǎn)企業(yè)在一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)中，應(yīng)當(dāng)注意哪些法律風(fēng)險(xiǎn)？怎樣防范和控制這些風(fēng)險(xiǎn)？

讀者：李明月

李明月讀者：

您好！

正如您來(lái)信中所言，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)中一級(jí)土地開(kāi)發(fā)正在悄然走熱。由于房地產(chǎn)調(diào)控政策持續(xù)發(fā)酵，很多資金實(shí)力一般的中小房企為度過(guò)樓市“寒冬”，進(jìn)行了各種市場(chǎng)的投資嘗試，轉(zhuǎn)做一級(jí)市場(chǎng)項(xiàng)目，眼下正越來(lái)越成為許多中小房企的求生選擇。

然而，一級(jí)土地開(kāi)發(fā)高利潤(rùn)的背后，也蘊(yùn)藏著高風(fēng)險(xiǎn)，尤其是法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的成敗以及企業(yè)的發(fā)展，都存在著巨大影響。因此，本期我期望通過(guò)對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的分析，幫助各企業(yè)做好法律風(fēng)險(xiǎn)防控的工作。

一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的概念和法律規(guī)定

土地市場(chǎng)的一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指按照城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市功能定位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，由政府統(tǒng)一組織，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體實(shí)施，通過(guò)征地拆遷和市政建設(shè)，使建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)宗地平整、市政配套的狀態(tài)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地開(kāi)發(fā)行為。簡(jiǎn)單地說(shuō)，一級(jí)開(kāi)發(fā)就是通過(guò)拆遷、土地平整將“生地”變?yōu)椤笆斓亍币赃_(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)的過(guò)程。

我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是伴隨著土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展而產(chǎn)生的，自2005年開(kāi)始，各地的地方法律法規(guī)等開(kāi)始進(jìn)行嘗試性的規(guī)范。直至2007年11月19日，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，標(biāo)志著我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)進(jìn)入全面改革發(fā)展的階段。隨著我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的建立和完善，土地市場(chǎng)化步伐加快，土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)整理也向“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的模式發(fā)展。在這一前提下，企業(yè)參與儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)進(jìn)入了高潮。

2010年5月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其第二條第（十）項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定：鼓勵(lì)民間資本參與土地整治和礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)。積極引導(dǎo)民間資本通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)形式參與土地整理、復(fù)墾等工程建設(shè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，堅(jiān)持礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)全面向民間資本開(kāi)放。此條是一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，意味著一直由政府主導(dǎo)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將更為積極地鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入。

在全國(guó)層面的法律法規(guī)和地方規(guī)范齊頭并進(jìn)的推進(jìn)下，一級(jí)市場(chǎng)的土地開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)出了蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

1、土地收益分成方式中的收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)獲得收益的方式目前大體有兩種，一為固定收益率，二為參與土地收益分成。企業(yè)往往傾向于第二種較高回報(bào)的收益方式。然而，企業(yè)在投資時(shí)應(yīng)注意各地對(duì)土地收益分成的限制政策，如海南省2006年7月19日頒布實(shí)施《海南省人民政府關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開(kāi)發(fā)的通知》規(guī)定，土地出讓收入扣除土地開(kāi)發(fā)成本后余下的純收益部分，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商可分成的比例最高達(dá)70%。四川省2011年5月10日實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(川國(guó)土資發(fā)〔2011〕36號(hào))規(guī)定，四川省境內(nèi)禁止企業(yè)以任何方式參與土地出讓收益分成。各地政策的不同將導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商投資的收益收取方式的確定和具體的投資決策。

另外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》以及《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等規(guī)定，從2007年1月1日起，各地建立土地出讓收支預(yù)決算制度，土地出讓收入要全部繳入當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)基金預(yù)算安排，未列入預(yù)算的各類項(xiàng)目一律不得通過(guò)土地出讓收入支出。因此，能否將土地收益分成列入土地出讓支出預(yù)算，是決定能否采用土地出讓收益分成方式的關(guān)鍵，也是開(kāi)發(fā)商面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。

可見(jiàn)，在各地投資項(xiàng)目時(shí)，由于當(dāng)?shù)卣卟煌?，?duì)企業(yè)決策的收益方式影響巨大，甚至可能陷入違法困境，開(kāi)發(fā)商需要作好市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范時(shí)收益收窄的準(zhǔn)備。

2、政府信用及政策法律風(fēng)險(xiǎn)

一級(jí)土地市場(chǎng)是一個(gè)受政策影響很大的市場(chǎng)，受到國(guó)家層面的政策和地方層面的政策共同制約的影響。國(guó)家政策對(duì)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主要影響包括城市化建設(shè)、土地利用政策、征地所涉及的拆遷與補(bǔ)償政策、產(chǎn)業(yè)稅收政策等。這些政策的變化可能會(huì)帶來(lái)建設(shè)成本的增加和招商工作的難度的加大，最終影響土地出讓與租賃進(jìn)程。地方政策風(fēng)險(xiǎn)因素主要為省、市制定的有關(guān)土地政策。

與法律相比較，政策具有綱領(lǐng)性、不確定性的特點(diǎn)。或許由于領(lǐng)導(dǎo)的更迭，或許由于上級(jí)出臺(tái)與該政策相沖突的文件，或許由于利益的驅(qū)使導(dǎo)致政府的誠(chéng)信問(wèn)題等，都會(huì)導(dǎo)致合同依據(jù)政策而變化，產(chǎn)生了政府違約的行為，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商的收益根本上難以保證。

3、投資成本與融資風(fēng)險(xiǎn)

一級(jí)市場(chǎng)的前期投資，屬于資本高度密集型業(yè)務(wù)，投資數(shù)額大、投資回收期長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需要金融業(yè)的密切配合。由于金融的可變因素甚多，所以房地產(chǎn)投資的金融風(fēng)險(xiǎn)的影響因素也很多，這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括：金融政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、銀行調(diào)高貸款利率風(fēng)險(xiǎn)和銀行催還貸款風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，從事一級(jí)開(kāi)發(fā)的大多數(shù)是項(xiàng)目公司，融資比較困難。原因在于：一是企業(yè)成立時(shí)間短，缺少經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，市場(chǎng)信譽(yù)和銀行信用還沒(méi)有建立起來(lái)；二是企業(yè)缺少固定資產(chǎn)或其他有效財(cái)產(chǎn)作為融資抵押；三是受國(guó)家宏觀調(diào)控政策的影響，銀行對(duì)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)；四是缺少債券、股票上市等直接融資渠道。這使得許多企業(yè)面臨資金鏈斷裂的尷尬和窘境。

4、市場(chǎng)前景與一二級(jí)銜接開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)商往往是希望在二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)中投得先機(jī)。因此許多企業(yè)通常加大在前述與政府平臺(tái)公司共同成立的項(xiàng)目公司的持股比例，為其在二級(jí)市場(chǎng)摘牌作好準(zhǔn)備。他們認(rèn)為，只要持股比例大了，即使遇到對(duì)該地塊志在必得的公司不計(jì)成本地與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商抬價(jià)，當(dāng)競(jìng)拍價(jià)達(dá)到一定金額時(shí)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商便會(huì)理智地放棄繼續(xù)競(jìng)拍，而此時(shí)拍賣成交價(jià)已非常高，僅是從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的收益分成上，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商也已可獲利不菲。

然而，如果該地塊市場(chǎng)前景并不好，當(dāng)初為了擴(kuò)大持股比例而投入巨資便很可能成為開(kāi)發(fā)商參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)失敗的原因。因此，如何確定在項(xiàng)目公司的持股比例，也是重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。

同時(shí)，由于中國(guó)實(shí)行土地利用計(jì)劃管理及建設(shè)用地總量控制，土地出讓要依據(jù)年度用地供應(yīng)計(jì)劃進(jìn)行，納入供應(yīng)計(jì)劃的土地才能上市出讓。若土地預(yù)計(jì)未來(lái)上市出讓時(shí)間不確定或超出預(yù)期，開(kāi)發(fā)商不能及時(shí)收回投資，融資成本將會(huì)隨之增加，難以實(shí)現(xiàn)既定的項(xiàng)目投入產(chǎn)出比。

5、決策與管理風(fēng)險(xiǎn)

重大投資項(xiàng)目的決策，無(wú)疑是開(kāi)發(fā)商性命攸關(guān)的事。許多企業(yè)對(duì)開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目前期調(diào)查不周、不細(xì)，所依據(jù)的信息不夠準(zhǔn)確，對(duì)購(gòu)買力及項(xiàng)目的銷售前景預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，后期運(yùn)作中出現(xiàn)與當(dāng)初的估計(jì)有較大偏差，如房型、面積、區(qū)位等，都造成了決策的草率和風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目運(yùn)作中，如工程物資、材料等建材價(jià)格上漲、工程造價(jià)上漲，都需要決策及時(shí)和有效支持。

企業(yè)的管理風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在一些房地產(chǎn)企業(yè)不具備施工資質(zhì)與能力，許多項(xiàng)目和工作都采取外包服務(wù)的形式，無(wú)論規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)督單位、材料供應(yīng)商，還是營(yíng)銷策劃?rùn)C(jī)構(gòu)、銷售代理機(jī)構(gòu)、物業(yè)管理公司以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)其他環(huán)節(jié)的相關(guān)單位，都有自己獨(dú)立的運(yùn)作模式，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商主要承擔(dān)一個(gè)資源整合或系統(tǒng)集成的角色，這也在一定程度上弱化了房地產(chǎn)企業(yè)自身的管理意識(shí)。同時(shí)，有的企業(yè)因疏于管理，不按工程進(jìn)度控制，對(duì)工程質(zhì)量又缺少專人監(jiān)督，這些管理松懈的問(wèn)題，都會(huì)增加成本，影響效益，導(dǎo)致工期拉長(zhǎng)，資金受套，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)虧損巨大。

一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施

初步了解了前述的重大風(fēng)險(xiǎn)后，房產(chǎn)企業(yè)又應(yīng)當(dāng)如何積極應(yīng)當(dāng)，找到行之有效的防控措施呢？本律師提出以下建議：

1、土地收益分成操作下的風(fēng)險(xiǎn)防范

在作好項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐恼哒{(diào)研前提下，開(kāi)發(fā)商還要與當(dāng)?shù)卣崆昂藢?shí)土地收益分成能否列入該市的土地出讓收入支出預(yù)算，并要求政府就此出具正式的確認(rèn)承諾文件。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商要特別注意核實(shí)相應(yīng)的預(yù)算程序是否履行。否則，開(kāi)發(fā)商將面臨無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地出讓收益分成，投資無(wú)法收回的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)注意確認(rèn)項(xiàng)目土地的上市出讓時(shí)間，并考慮該上市出讓時(shí)間是否與投資人的預(yù)期投資回報(bào)周期相符。否則，開(kāi)發(fā)商的投資將存在商業(yè)上的風(fēng)險(xiǎn)，建議重新評(píng)估采用土地出讓收益分成模式收回開(kāi)發(fā)成本的可行性。

2、重視一級(jí)開(kāi)發(fā)合同中對(duì)政府的約束條款

由于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的法律和行政法規(guī)不全，地方的特別規(guī)定有時(shí)不明確，因此企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完全靠合同條款來(lái)確定自己的權(quán)利和義務(wù)。在有法律規(guī)定的情況下，合同條款中沒(méi)有約定的可以依照法律規(guī)定來(lái)執(zhí)行，在沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明確的情況下，對(duì)合同條款的要求更高，要求將合同履行中雙方的權(quán)利義務(wù)作詳盡的規(guī)定，在履行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，一定要通過(guò)書面的補(bǔ)充協(xié)議或者會(huì)議紀(jì)要方式明確，在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)有據(jù)可依。

建議開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)要求政府的正規(guī)文件。一般情況下，簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合同的主體都不是一級(jí)政府，而是政府下屬的部門、事業(yè)單位等，因此索取正規(guī)文件很有必要，以正規(guī)文件的形式確認(rèn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一級(jí)政府的意志，而不是政府下屬部門、事業(yè)單位等意志。在發(fā)生政府人員更迭時(shí)，能夠依據(jù)政府文件維護(hù)企業(yè)的權(quán)利，這對(duì)企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)非常重要。有鑒于此，完善、合法、有效的法律文本，有效的追償措施（如約束政府方面的擔(dān)保條款、異地仲裁條款）等都將是面臨政府違約時(shí)維權(quán)的有力依據(jù)。

3、拓寬融資渠道

開(kāi)發(fā)商為防止資金鏈斷裂帶來(lái)的壓力，可以積極拓展多元化的融資渠道，化解融資難題，比如土地資產(chǎn)證券化、債券或股權(quán)融資、信托融資、私募、法律法規(guī)允許的保險(xiǎn)基金、企業(yè)內(nèi)部融資、企業(yè)間聯(lián)合融資、引用外資等多種形式。

在這一過(guò)程中，政府提供相當(dāng)?shù)娜谫Y擔(dān)保并明確擔(dān)保條款對(duì)融資是非常有利的。根據(jù)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資的需要以及相應(yīng)投資資金風(fēng)險(xiǎn)的分析，確定需要貸款的數(shù)量。該貸款或其它融資項(xiàng)目，若有政府出面協(xié)調(diào)并提供相應(yīng)擔(dān)保，可最大限度降低企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，并獲得融資支持。

4、作好一二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)控制

在謹(jǐn)慎確定與政府平臺(tái)公司共同成立的項(xiàng)目公司的持股比例的同時(shí)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制訂全面系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)可行性報(bào)告，將二級(jí)市場(chǎng)銷售中存在的癥結(jié)問(wèn)題落實(shí)考慮可能性。同時(shí)，在簽訂合作意向書和框架協(xié)議階段，確保出讓方式與利潤(rùn)分配、雙方權(quán)利義務(wù)在協(xié)議中明確體現(xiàn)，合同在約定開(kāi)發(fā)土地具備出讓條件時(shí)，對(duì)土地的出讓時(shí)間、主要規(guī)劃條件和出讓方式必須明確、清晰地予以約定，并合理約定保底條款，確保企業(yè)一定的投資利潤(rùn)回報(bào)。

5、全面的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制手段的介入

房地產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部管理法律風(fēng)險(xiǎn)控制至關(guān)重要。企業(yè)在決策中是否有科學(xué)的流程和權(quán)限規(guī)定、在設(shè)計(jì)投資方案和變更方案時(shí)是否設(shè)立了科學(xué)的流程管理手段以減少設(shè)計(jì)變更帶來(lái)的成本增加、公司銷售系統(tǒng)是否因?yàn)闄?quán)職不明職責(zé)不清而導(dǎo)致不必要的訴訟成本，這些問(wèn)題都是房地產(chǎn)企業(yè)在對(duì)外投資時(shí)，可能隨時(shí)“后院起火”的隱患。

攘外必先安內(nèi)。尤其在企業(yè)對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)巨大的一級(jí)市場(chǎng)投資時(shí)，企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制必須落到實(shí)處，才能避免由于企業(yè)自身的管理失誤或權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致了項(xiàng)目最終的失敗或企業(yè)的巨大虧損。

因此，必要時(shí)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)高瞻遠(yuǎn)矚并積極地事先引入外部的專業(yè)外部法律風(fēng)險(xiǎn)控制管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)企業(yè)的內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)控制做到全方位的把控和管理，以從根本上完成企業(yè)的自控的目標(biāo)。

(作者系北京市大成律師事務(wù)所上海分所律師)