論排污交易法律關系*

左平凡

(沈陽工業大學文法學院，沈陽 110870）

論排污交易法律關系*

左平凡

(沈陽工業大學文法學院，沈陽 110870）

論證企業間以排放指標為標的的排污交易、環境主管部門與企業間的排污行政許可及排污費是相互獨立的法律關系，三者具有不同的法律性質，提出對它們分別進行法律規制的設想。認為為使環境行政管理不對排污指標的市場配置機制造成障礙，法律應明確排污交易適用商事交易規則，對于排污交易引起的排污權主體變動，應以對出賣排污指標企業進行許可證變更或解除以及由購進排污指標企業申請新排污許可的制度模式進行承認。此外，還論述環境管理部門在排污交易相關管理體系中應具有的法律功能。

環境保護法;排污指標;排污許可;排污交易;排污費;排污權;法律關系;行政合同;期待權

排污交易亦稱排污指標有償轉讓，是指排污單位以排污指標為標的進行的交易。排污交易制度不但使政府在確保宏觀總量控制的基礎上以最低廉的經濟代價控制了排放的污染源，而且在客觀上刺激了環保產業的發展。排污交易的設想為美國經濟學家戴爾斯于1968年在《污染、財富和價格》中最早提出，并首先在美國的《清潔空氣法》及其修正案中得到應用。其后，德國、澳大利亞、英國等國相繼進行了制定排污交易政策的實踐。1994年4月，朱镕基總理訪美期間與美國政府共同簽署了《在中國利用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究》合作意向書。1999年9月，美國環保協會與中國國家環境保護總局簽署協議，在中美合作的框架下開展總量控制與排污權的研究與試點工作。2002年3月，國家環境保護總局發布環辦函〔2005〕51號文件，決定與美國環保協會一起在山東省、山西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中國華能集團公司開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施研究項目”(簡稱“4+3+1”項目）。

在立法方面，目前我國雖有一些省市相繼出臺了地方性的排污交易法規，但國家層面上的法律法規仍然相對缺失，排污交易的市場機制仍未建立起來。如何進行排污交易的法律規范，確保排污交易“公平、公開、公正”地進行，是法學界的熱點問題。至今，國內環境法學界基于科斯定理“資源產權必須在市場中不斷交易，即調整產權，才可能不斷地使權力安排適應資源的最優化配置要求(即帕累托最優）”的觀點［1］，普遍認為戴爾斯根據科斯定理提出的設想就是“排污權交易”，并將其作為排污交易的理論基礎［2－3］。由于環境法對于排污交易配額法律性質的認識存在分歧，一般認為目前各國正在進行的排污交易就是“排污權交易”或稱“排污許可交易”［4－8］。

本文認為，環境法學界對排污交易法律關系認識的整體疏忽，將排污指標與排污權的概念混同，導致了對排污許可和排污交易的一體化監管法律模式設計［9－10］。這種設計對排污許可的政府監管主體(環境行政主管部門）與排污交易的市場監管主體(商業監管組織）不加區分，極易導致以政府的行政監管代替排污交易，適用市場商事交易規則。此外，沒有正確區分排污交易與排污許可以及排污費的法律關系，也導致了實踐中在確定排污交易市場價格的構成時各省市各行其是等諸多法律問題。這些都是我國建立排污交易市場機制的根本性障礙。因此，本文分析論證排污交易、排污許可以及排污費3種法律關系所具有的不同法律性質，并闡述對它們分別進行法律規制的重要理論和實踐意義。

一、排污許可行政合同

從法律關系的角度分析，企業間以排污指標為標的的排污交易與環境主管部門與企業間的排污許可既相互聯系又相互區別，是相互獨立的法律關系。

1.排污許可的法律性質

對排污權的法律性質，國內學者普遍認為它是一種用益物權，這種理論也對排污交易制度研究產生了誤導，有人希望通過建立排污產權制度實現市場化交易［11－12］。然而物權是一種私人產權，如果法律承認排污許可是物權，則意味著除非緊急情況下任何人不得限制該權利的行使。由于公共利益的需要、總量控制計劃的改變以及排污許可持續削減原則的要求，對排污許可的限制應當是一種常態的行政行為。所以，排污權不可能是物權，排污許可的法律性質是為公益的行政合同。本文作者在《論排污許可法律關系》一文中，已對“環境保護的公益性決定了排污許可的行政性，而持續削減——排污許可證管理的基本法律原則之一——決定了排污許可的契約性”這一觀點進行了充分論證［13］。

考察污染防治管理實踐，排污監管技術研發和實際監管執行都需要投入國家規模的力量，如我國在2008年9月發射的兩顆“環境與災害監測預報衛星”，與地面監測網絡形成了天地一體化的環境監測大格局。環境1號A星裝載兩臺寬覆蓋多光譜可見光CCD相機和1臺超光譜成像儀，并搭載1套Ka通信試驗載荷;B星裝載兩臺寬覆蓋多光譜可見光CCD相機和1臺紅外相機，其中CCD相機的星下點地面像元分辨率優于30m、地面觀測寬度超過700 km、超光譜成像儀的地面分辨率為100 m。通俗地說，地面上如果有一個地方在焚燒秸稈且煙霧超過30m，或者污水渠的長度超過30m，衛星都可以監測出來，而且能精準到具體的位置［14］。這樣的監管規模，顯然與作為私權的物權屬性相矛盾。

考察污染防治法制，其目標是環境效益、經濟效益與社會效益的和諧統一，而物權的設定則以尊重和保護私人利益為直接目標。污染防治所遵循的權益平衡原則，謹慎性、預防性、綜合性、整體性與全過程原則，公眾參與、環境知情、協同合作等基本法律原則，與物權的對世性、支配性、絕對性是矛盾的。污染防治最基本的法律制度如環境標準制度、環境計劃與規劃制度、總量控制制度、環境影響評價制度、排污許可制度、環境監察與監測制度、限期治理制度、環境信息公開制度、環境行為評價制度、環境審計制度等，主要依靠國家運用行政手段實施，這些與物權的對世性、支配性、絕對性也是矛盾的。

1968年，美國學者G·哈丁在《科學》雜志上發表《公地的悲劇》一文，指出了用來防止耗盡地球資源的“私人產權”概念對解決污染問題的無能為力:“……通過私人產權或者類似的形式可以避免像食品籃子似的公共地悲劇。但我們周圍的空氣和水源卻無法通過這種形式得到保護，所以必須靠另外的方法避免另一種如同污水池的公共地悲劇，比如可以通過強制的法律手段或稅收機制使排污者自己處理垃圾的成本小于不作任何處理就丟棄垃圾的成本。對于這兩種悲劇我們都還未取得任何進展。實際上，我們所指的私人財產這一概念(盡管可以防止我們耗盡地球的所有可利用資源）是贊同污染的。一個擁有一座位于河堤的工廠的人(他的私有產權范圍一直延伸至河的中部）會經常不明白，為什么他沒有權力使流過他門口的河流變得渾濁。法律，盡管總是后生的，要求不斷地補充和改進以使它適應這種新發現的公共地。”［15］

本文認為，決定排污權不能歸屬于物權范疇的根本原因在于，傳統物權法主要是在經濟規律的維度內考量設計，而污染防治問題的法律解決必須體現環境生態規律、社會規律和經濟規律的共同要求。污染防治法律面對社會經濟利益、企業生產排污權和企業技術秘密、商業信息秘密等知識產權以及環境公益、環境私益等多種合法權益的保護，而可以整合以上諸多合法權益的最佳制度選擇，就是將排污許可設計為行政合同的模式。

2.排污許可的轉讓抑或新許可

有些學者雖然認識到排污權是一種行政法上的權利，不具有可以自由轉讓或交易的性質，但是仍然主張在排污交易的法律設計中通過立法對排污權的買賣作出具體規定，賦予排污權可轉讓的性質［16］326－330。本文認為，由于排污權是一種行政合同權利，而本人親自履行是行政合同履行的基本原則，這就決定了排污權的不可轉讓性。由于公共利益需要，行政合同非常重視對方當事人因素，其履約能力對公共利益的實現有重大影響。因此，與行政合同中行政機關選擇相對人的權利相對應，行政合同必須由相對人本人親自履行，不能由他人代替履行;非經行政機關同意，不能隨意更換他人或委托他人履行［17］129。

就排污許可的申請條件來看，新項目申請必須具備環境影響評價審批通過，污染防治設施或措施、維持污染防治設施正常運行的管理制度和技術能力、應對突發環境事件的應急預案和設施裝備經環保部門驗收合格，排放污染物滿足環保行政主管部門驗收要求以及法律、法規規定的其他條件;現有排污者必須具備生產能力、工藝、設備、產品符合國家和地方現行產業政策要求，有符合國家和地方規定標準和要求的污染防治設施和污染物處理能力，設置規范化的排污口，按照國家標準規范安裝自動監控儀器，排放污染物符合環境功能區和所在區域污染物排放總量控制指標的要求，有環境保護管理制度和污染防治措施(包括應急措施），有生產經營的合法資質以及法律、法規規定的其他條件［18］。

即使排污企業符合上述實體條件，嚴格的審批程序也會極大地延緩交易的流通速度，限制參與排污交易主體的廣泛性，從而根本性地阻礙排污交易實現市場化。因此，通過立法賦予排污權可轉讓性質的制度設計不可取。

排污交易法必須在不違反行政法制的前提下，對由于排污交易引起的排污權主體變動進行制度安排。本文認為，以行政合同模式設計的排污許可制度應當明確本人親自履行的原則，并通過對銷售排污指標的企業進行許可證變更或解除、由購進排污指標的企業申請新排污許可的制度模式來承認排污權的變動，這樣不僅可以保障排污權的新主體符合排污許可證發放的全部條件，同時不會對排污指標的市場流轉機制造成任何障礙。明確排污指標商事合同加新許可而非排污許可轉讓的法律關系模式對解決排污交易現存法律問題所具有的重要意義，將在下文中進一步加以論述。

二、排污交易商事合同

1.排污交易的法律性質

本文認為，交易雙方以排放指標為標的的排污交易是遵循市場規則的商事交易，其法律性質是商事合同關系。表1和表2描述了美國排污期貨交易市場的SO2期貨合約說明和SFI期貨市場交割過程［19］。可以看出，環境管理部門在整個排污交易過程中沒有進行任何管制，只是提供了有關排污監測和排污配額的證明。

表1 美國SO2期貨合約說明

表2 美國SFI期貨交割過程

2.排污交易商事合同的標的

國內有學者由于誤認為“排污權進入市場”，因而基于“政府不應干預企業的市場行為”的制度需要，試圖否認排污權成為行政法權利的可能性，進而對排污權屬性的探討又落入了“排污權為用益物權”的怪圈［20］。那么，進入市場交易的到底是什么呢?實際上，排污交易的標的只是SO2、NOX、CO2等污染物的排放指標。排放指標在美國稱為容許排出量(allowance）。美國1990年《清潔空氣法案(修訂版）》中的酸雨計劃要求，通過總量控制下的交易將SO2排放量相對于1980年的水平降低1 000萬噸，這一措施主要針對電力行業。美國每年SO2的排放總量控制在895萬噸配額，大概有1 000萬噸的配額在不同參與者之間轉移，形成超過50億美元的排放量市場。NOx預算交易計劃自2003年開始執行，聯邦政府確定NOx在州層面的排放總量，目前包括19個美國東部州以及華盛頓，涉及的排放源包括發電廠、紙漿和造紙業、水泥業、煉油業等。NOx每年分配50萬份配額，大概50萬份配額在不同實體之間轉移，實現價值5億美元的現貨市場［18］。但是，這里所說的排污配額，即容許排污量或稱排放指標，從嚴格的法律意義上看并不是排污權。

3.排放指標的法律性質

本文認為，排污交易法應明確在市場中進行交易的排放指標與在行政法領域的排污權的差別。換句話說，在排污交易的制度設計上對科斯定理“資源產權市場交易”理論的延伸，只能將排放指標作為資源產權進行交易，而不能把排污權用來交易。毋庸置疑，企業獲得排放指標只是取得了完整排污權的部分要件，獲得排放指標后仍然存在著由于不符合排放標準而不被環境主管部門許可排污的可能性。因此，在將業已獲得的排放指標重新向環境主管部門申請排污許可而被環境主管部門批準之前，排污指標的持有者只是取得了排污期待權。從法律性質上看，由于排污許可是一種行政合同［14］，排污權也就是行政合同債權。因此，排污期待權應當是一種債權期待權。

期待權這一概念始于19世紀，為德國的判例與學說所創設。德國聯邦最高法院的法官沃爾夫岡·克呂格爾曾指出:“在所有法律人學習過程中所必須面對的法律制度和法律概念當中，唯有期待權令人驚詫地散發出一種奇特魅力，很久以來它便是經常掛在學生嘴邊的一個詞，并且用來解決一些案件。”“沒有任何一個法律概念能像期待權一樣預示著進入了法學的奇妙世界，學問也就由此開始了。”［21］我國學者認為:“期待權無論是物權抑或是債權都是屬于財產權范疇”［22］;“財產權按內容不同又可分為物權、債權等，相應地就有物權期待權、債權期待權等分類”［23］;“期待權相對于既得權而言，是一種發展中的權利，區別于既得權有二:一是在權利取得要件構成上，既得權是完全具備權利取得要件，而期待權僅具有部分要件。可以說，期待權是取得權利之權利，自消極方面而言，取得權利過程尚未完成，權利迄未發生;自積極方面而言，權利之取得雖未完成，但已進入完成過程。二是主體享有利益的基礎不同，既得權人是享有現實取得權利所帶來的利益，而期待權人是基于未來取得期待之權利而享有的利益。期待權作為一項獨立的民事權利類型，應當同其他既得權一樣進行流轉，以發揮其經濟功能。故期待權在商業社會中處于流動狀態，存在被侵害的可能。”［23］

三、排污交易與排污許可的關系

區分出排放指標與排污權是兩個不同的法律概念后，也就明晰了排放指標交易與排污許可之間相互獨立的法律關系。如圖1所示，企業間以排污指標為標的的交易屬于商事合同，環境主管部門與企業間的排污許可屬于行政合同。排污交易是實行排污許可證制度的必要補充和必然結果，也是當前受到各國普遍關注和正在探索中的環境經濟政策之一，明晰排污交易的相關法律關系對解決排污交易現存的法律問題具有重要意義:

圖1 排污許可行政合同和排污交易商事合同的法律關系

1.可以明確環境管理部門在排污交易中的功能

環境管理部門在排污交易中的功能是總量控制下初始排污指標的發放、排污監管及市場交易所需要的排污配額持有證明。對于政府與排污交易市場的關系，目前仍存在“排污權交易應由政府辦”的誤區［24］。排污交易由管理部門一錘定音的做法，容易使排污指標淪為管理部門的權力資源。厘清了排污交易與排污許可之間相互獨立的法律關系，確認了排污交易是商事合同加新許可而不是排污許可證的轉讓，就可以明確:

(1）環境管理部門不負責排污交易市場的監管。從表1可以看出，美國的排污指標交易不需要環境管理部門或任何政府部門的批準，排污交易市場與其他商品交易市場的監管部門可以合而為一。在美國，就是由商品期貨交易委員會(CFTC）負責對市場的監管［19］。厘清了排污交易與排污許可之間相互獨立的法律關系，就可以確定排污交易自始至終按商事交易法律程序透明公開進行的機制，從而保證排污交易的公平性。

(2）環境管理部門不負責排污指標的定價。排污指標市場價格的浮動受市場規律支配，屬于正常的商業風險。在排污交易進行中，交易風險普遍存在，供求關系的變化、由于信息不充分而決策錯誤、市場不完善、政策變動等風險常常引起價格的大起大落。如美國加州洛杉磯氮氧化物交易計劃實施過程中，一系列事件的巧合使洛杉磯的電力需求大增，使氮氧化物排放價格從2 000美元/噸增加到80 000美元/噸，上漲了40倍［25］。

(3）環境管理部門甚至也不用為排污交易“牽線搭橋”。在美國，經紀人在排污權交易市場中起著重要作用，他們在買賣雙方之間撮合交易，使得雙方達成可接受的價格。對于缺乏信用的企業，經紀人可作為第三方擔保，甚至可以管理交易的第三方托管賬戶。經紀人偶爾也會為客戶提供市場分析。總之，經紀人在推動市場有效運作、減少重復勞動、降低交易成本等方面作用顯著［19］。

2.明確了排污交易是商事合同加新許可而不是排污許可證轉讓

明確排污交易是商事合同加新許可而不是排污許可證轉讓，具有非常重要的意義:

(1）排污市場交易適用商事交易規則，可以增強排污交易的法律約束力;排放指標價格由市場決定，有利于排除人為干涉的可能性，可以提高交易主體競爭的公平性，降低交易費用;還可以引入匿名交易，有利于保護企業經營的商業秘密，化解商業風險，促進交易進行，提高交易活躍度，更好地利用排污指標的市場配置實現產業布局調整。

(2）可以引入期貨交易、質押等傳統商業模式，使排污權的正常使用不致被排污交易的交割過程所耽擱;可以多手轉讓，有利于金融資本進入排污交易市場，為污染治理技術創新的財政支持提供激勵機制。有人擔心，由于許可數量有限，會出現為了減弱在生產和銷售市場中遇到的競爭，把排污交易市場作為手段進行行業或地區生產壟斷，而在排污交易過程中進行囤積、操縱排污價格、投機的行為。明確了企業間以排放指標為標的的商事合同適用商業交易規則，就可以引入反壟斷法、價格法等市場管理法規來對這些不當競爭行為進行規制。

(3）企業獲得排放指標只是取得了完整排污權的部分要件，仍有可能由于不符合排放標準而不被許可排污。也就是說，購買排放指標的企業將承擔其所持有的排污指標不能轉變為實際排污權而不得不再次轉讓他人的風險，但這種風險也將起到督促企業提高自我監測能力、進行環境信息誠信公開的作用，從而提高環境主管部門的管理效率，降低國家環境管理的行政成本。

四、排污許可、排污交易與排污稅費的關系

排污價格的不統一，即不同的行業實行排污差價政策是排污交易實現市場化的一大障礙。目前，浙江的杭州市、嘉興市，江蘇等地的排污交易均實行不同行業差價政策。如杭州市物價局經過測算，按不同行業處理成本的高低，確定的化學需氧量市場參考價格分為4個檔次，最低每噸2萬元，最高每噸8萬元［26］。而《江蘇省太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點排放指標申購核定暫行辦法》對排放指標價格的確定方法是:2008年11月20日前已通過環評審批、年排放化學需氧量在10噸以上的工業企業，化學需氧量指標按2 250元/噸征收;年排放化學需氧量10噸以上的接管企業(按污水處理廠出水濃度核算）工業廢水量大于80%(含80%）的，化學需氧量指標按1 300元/噸征收;年排放化學需氧量10噸及以下，其廢水接入試點污水處理廠集中處理的排污單位，應負擔有償使用費，化學需氧量指標價格為1 300元/噸。2008年11月20日及以后通過環評審批的新、改、擴建項目排污單位(包括接管企業），新增化學需氧量指標按4 500元/噸征收，所有接管企業都必須直接到當地環保部門申購排放指標［27］。重慶市排污權交易也是在參照污染治理平均成本的基礎上制定的基價［28］。

差價政策源于認為排污價格構成要素包括排污費，如有學者認為，排污價格應由環境資源使用價格、環境資源損害補償價格和環境資源管理成本價格構成［29］。基于此，有學者提出確立排污權交易時空交易折算指標體系的構想，認為在排污權交易市場中，由于不同的排放地點、排放時間以及不同的污染物類型，對受控點具有不同的濃度貢獻，而受控點的環境質量是唯一的，所以排污權交易不能按照一般商品交易原則進行，不能用同一的價格尺度標準來進行，政府必須根據受控點環境容量的時間特性以及不同污染物單位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指標體系。如某一水體在豐水期的環境容量比枯水期大，豐水期可容納的排放量比枯水期可容納的排放量大，因而折算的系數較高。只有如此，才能保證交易主體之間民法意義上的公平［30］。

本文認為，只要排污價格不統一，排污交易就無法真正實現市場化;而只要厘清了排污費與排污交易、排污許可之間的法律關系，排污價格不統一的問題就可以迎刃而解。對于排污費的法律性質，法學界認為從征收和使用管理的角度看屬于環境公益性質，或認為應由國家強制性征收，不論哪種觀點都對排污費的補償性沒有爭議。本文認為，基于排污費的純環境補償性，應認定其為一種國家與企業之間的定式民事合同。從相關法律關系看，排污稅是一種通過強制性征收體現國家產業政策導向的誘導性法律機制，排污許可行政合同旨在濃度控制的基礎上進行總量控制，這兩者與完全體現補償性的排污費是相互獨立的法律關系。處于商事流轉過程的排污指標只是排污期待權，并不是實際排污權，因此排污交易價格構成包含排污費不僅不必要，而且不合理。在排污交易價格構成中包含排污費會造成排污指標的市場價格不統一，容易使排污交易誘發投機行為，擾亂排污交易市場。

五、結 論

基于以上分析，本文得出如下結論:

(1）在市場中進行交易的排放指標與排污權具有不同的法律性質。排污許可是一種行政合同，排放指標只是一種債權期待權。排污交易法應明確企業間以排污指標為標的的商事合同和環境主管部門與企業間的排污許可行政合同之間相互獨立的法律關系，這樣才能明確排污交易適用商事交易規則和環境管理部門在排污交易相關管理中的功能，使環境行政管理不致對排污指標的市場流轉機制造成障礙。

(2）對于排污交易引起的排污權主體變動，應以對出賣排污指標企業進行許可證變更或解除以及由購進排污指標企業申請新排污許可的制度模式進行承認，以保障排污權的新主體符合排污許可證發放的全部條件。

(3）排污交易價格的構成中不應包含排污費，應通過完善與排污交易制度相分離的排污費制度來解決不同行業排污處理費的差異問題，并可通過建立排污稅制度解決產業導向問題，在此基礎上確立統一的排污交易市場價格。

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On legal relationship of pollutant discharge trade

ZUO Ping-fan
(School of Humanities and Law，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

It is discussed that the pollutant discharge trade taking pollutant discharge amount as the objects，the administrative pollutant discharge permit of environmental administration department to enterprise，and the pollutant discharge fee are independent legal relationships，which have different legal nature．Legal regulation is proposed to manage them separately．It is believed that in order to make environmental administration not a barrier to the market allocation mechanism of pollutant discharge amount，the law should regulate definitely that trading rule of commercial affairs can be appliedin pollutant discharge trade．Facing with the subject alteration caused by pollutant discharge trade，the institutional mode should be admitted that the pollutant discharge license of enterprise which selling pollutant discharge amount should be changed or removed，and the new pollutant discharge permit should be applied by the enterprise which purchasing pollutant discharge amount．Furthermore，the legal function should be adopted by environmental administration department in related management system of pollutant discharge trade is demonstrated，too．

environmental protection law;pollutant discharge amount;pollutant discharge permit;pollutant discharge trade;pollutant discharge fee;pollutant discharge right;legal relationship;administrative contract;expecting right

D 922.68;X 52

A

1674－0823(2012）01－0086－07

2010－10－30

遼寧省社會科學基金重點項目(L06AFX002）。

左平凡(1966－），女，吉林四平人，副教授，碩士，主要從事環境法學等方面的研究。

* 本文已于2011－04－11在中國知網優先數字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20110411．1632．005，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20110411．1632．005．html．

(責任編輯:郭曉亮）