構建黃三角高效生態經濟區水污染物排放權交易體系

襲 亮，趙 群

（1.山東行政學院山東省經濟管理干部學院，濟南 250014；2.山東省環境保護科學研究設計院，濟南250013）

1 問題的提出

2009年12月，由國家發改委牽頭編制的《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》（以下稱《發展規劃》）正式經國務院審議并通過，標志著黃河三角洲地區的開發上升為國家發展戰略。《發展規劃》中黃河三角洲地區的規劃范圍包括山東省的東營市、濱州市，濰坊市的寒亭區、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣和煙臺市的萊州市，共19個縣（市、區），陸地面積2.65萬平方公里。該區域位于渤海南部的黃河入海口沿岸地區，在環渤海地區發展中具有重要的戰略地位。

黃河三角洲高效生態經濟區的經濟社會發展無疑臨著巨大發展機遇。但我們也要清醒的看到，該區域的發展存在諸如生態環境脆弱、淡水資源相對匱乏、基礎設施配套能力不強、產業結構層次較低等劣勢因素。其中，黃河三角洲地區所面臨的經濟-資源-環境矛盾尤為突出，尤其是該區域近海海域及地表水系污染狀況不容樂觀，這將在很大程度上制約該規劃的向前推進。更進一步講，隨著該區域的經濟發展，黃三角地區將面臨越發嚴峻的環境資源保護形勢。按照《發展規劃》發展目標，到2015年該區域生產總值將達到9300億元、2020年生產總值達到15000億元，比規劃基準年2008年的4756億元分別增長96%和215%。區域經濟擴大再生產勢必需要更多的環境資源空間及更大的承載力。而該區域水環境承載力匱乏的現狀將成為制約該區域進行大規模發展的一大“瓶頸”。因此，水環境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當長一段時間內環境保護與管理工作的重中之重。

嚴峻的現實要求我們必須創新環境保護政策和手段。我們除了依靠傳統的行政命令外，更要尋求利用市場機制解決環境問題的新途徑。在這樣的背景之下，在該區域引入排污權交易機制就成為一種必然。

2 黃河三角洲高效生態經濟區開展水污染物排放權交易的必要性

2.1 水環境容量稀缺是開展水污染物排污權交易的主要內因

2.1.1 陸源入海排污口超標嚴重，近岸海域污染形勢嚴峻

由于工業、農業、生活排污和海上溢油等突發事件的影響，黃河三角洲地區近岸海域生態系統受到不同程度的破壞，生物多樣性下降，生態系統服務功能降低等問題比較突出。近年來，隨著黃河三角洲地區各城市的工業發展，陸源入海污染物負荷持續增加，陸源入海排污口超標排放情況嚴重。

根據《2007年山東省海洋環境公報》，山東省近岸海域污染總體形勢嚴峻。近岸海域未達到清潔海域水質標準的面積增加，嚴重污染和重度污染海域面積大幅度增加。嚴重污染區域主要分布在黃河口海域和萊州灣。

根據《2008年渤海海洋環境質量公報》，在對該范圍內的23個重點陸源入海排污口監測結果顯示，僅有1個達標，其余22個均超標，超標率達96%。陸源入海排污口主要污染物為氨氮、CODCr、石油類和磷酸鹽等，其中萊州灣主要污染源為黃河、彌河、小清河等，主要污染物為氨氮、CODCr、石油類。

2.1.2 區域地表水環境污染形勢較為嚴峻，水環境承載力不足

2000～2007年黃河三角洲地區各入海河流污染狀況略有好轉，但絕大部分河流水質依然超標。主要污染來源于城市工業點源排放及農業非點源排放，以有機污染為主。受本區域和上游發展的共同影響，大部分河流水質污染嚴重，長期處于超標狀態。根據山東省環境監測站提供的多年監測統計數據，2000年至2007年期間，各河流污染程度雖有所好轉，但環境壓力依然較重，大部分河段水質仍為劣Ⅴ類。2000～2007年期間，污染較重的河流如德惠新河、潮河、小清河、徒駭河、馬頰河、漳衛新河等各省控斷面例行監測數據評價結果均表明，該區域內的水污染仍然是典型的有機污染，主要水污染物為COD、NH3-N、高錳酸鹽指數、好氧有機物等。

表1與圖1、圖2為黃河三角洲高效生態經濟區規劃范圍內地表水污染狀況相對較嚴重的地區地表水逐年變化情況。

表1 濱州市境內主要河流2000～2007年水質變化情況

圖1 東營市境內主要河流2000～2007年水質類別比例變化趨勢分析

圖2 濰坊市境內主要河流2000～2007年水質類別比例變化趨勢分析

根據以上污染物排放統計數據，2000年至2007年期間黃河三角洲境內各河流污染程度雖有所好轉，但污染形勢依然嚴峻，減排任務依然繁重。通過分析不難發現，黃三角地區多數河流環境容量已超載或接近飽和，已無法承載更大的經濟發展規模。此外，地表河流帶來的陸源污染亦使該區域所臨的渤海近海海域水質受到了較為嚴重的污染，生態環境日趨惡化。水環境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當長一段時間內環境保護與管理工作的重中之重。

因此，通過創新排污政策，建立水污染物排污權交易機制，積極探索新的污染治理手段，就成為該區域發展的一種必需。

2.2 開展水污染物排放權交易是國家環境保護政策的深入體現

“十一五”期間，我國就提出了要實行有利于科技進步、資源增長方式、優化經濟結構的財稅制度，在有條件的地區和行業開展排污交易試點。為改變經濟增長方式、促進資源節約型和環境友好型社會的建設、實現“十一五”減排目標，財政部和環保部（原國家環境保護總局）決定聯合開展排污權有償取得和排污交易試點工作。希望通過創新機制，建立排污權有償取得與排污交易制度，發揮市場對環境資源的配置作用，以達到改善環境質量和提高環境資源配置效率的目的。黃河三角洲地區是當前及未來我國經濟發展的重要陣地之一，作為高效生態經濟區，該區域有責任、有義務積極探索污染物排放的新機制。在該區域推行排污權有償使用和交易制度，可以優化配置區域環境容量資源，促進區域產業結構調整，深化污染物減排，協調經濟-環境和諧發展的有效手段。

2.3 開展排污權交易是提高企業治污積極性、提升整體社會環保意識的需要

傳統的行政命令手段對企業來講是一種外部強制而非內在激勵，無法根本解決企業治理污染減少排放的動力缺失問題。作為現行主要污染治理手段的排污收費制度對企業來說是一種負擔，企業會以各種各樣的理由推諉責任，這就自然消減了排污收費制度的政策效果，這也是長期以來我國污染物排放控制不力的一個重要原因。

與此相對應，排污權交易因為可使企業治理污染變得有利可圖而能夠在很大程度上解決前面提到的動力缺失的問題，使得企業產生減少排污的內在激勵。作為講求成本核算的企業來講，排污權交易制度會大大提高治污減排的積極性，投入更大的人、財、物來改善生產技術和工藝來節能減排。這將扭轉長期以來污染物排放控制不力的局面。

3 黃河三角洲高效生態經濟區開展水污染物排放權交易的可行性分析

在黃河三角洲地區開展水污染物排污權交易，并不僅僅是“烏托邦”式的構想，而是存有諸多現實有利條件。只要利用好現有有利條件，發揮好各級政府及相關組織的積極性與主動性，那么在該區域創新污染物排放機制就一定能夠得以實現，從而能通過這種制度創新達到促進該區域經濟社會發展的目標。

3.1 山東省水環境容量核算工作將為黃三角開展水污染物排污權交易提供重要技術支撐。

排污權交易的實質在于將環境容量作為一種生產要素。這種機制首先需要確定一個區域社會可以使用的環境容量這種特殊的生產要素的數量，也就是要解決“總量控制”中的“總量是多少”的問題。求解環境容量是一個技術性極強的問題。山東省河流水環境容量核算工作早在我國第十個五年計劃之初就開展起來。經過多年研究與核算，山東省環科院的等相關環保單位將全省河流（包括黃三角地區）按水功能區劃原則進行了劃分，建立了山東省水資源和水環境狀況的河流水環境容量數學模型和計算方法，比較系統地研究了河流的水環境容量。目前山東省正在進行新一輪的河流水環境容量核算。已有的和未來的研究成果都將為黃河三角洲地區開展水污染物排污權交易提供重要技術支撐。

3.2 黃三角地區良好的產業經濟發展基礎為區域開展水污染物排污權交易制度奠定了思想和經濟基礎。

排污權交易的順利開展需要全社會上下具備較強的環保意識，并且也是經濟發展到一定水平后的產物。這也是這項制度首先產生于英美等發達國家的重要原因。總體來講，黃河三角洲地區經濟發展迅速，人們的生活水平不斷提高，隨之公眾的環保意識也不斷增強。尤其是近年來，黃河三角洲高效生態經濟區已經形成了一批競爭力較強的支柱產業和實力雄厚的骨干企業。這些企業經過多年市場考驗，已經成為黃河三角洲乃至全國范圍內的知名企業，其社會責任意識和環境保護意識也不斷增強，這為本區域開展水污染物排污權交易制度奠定了堅實的思想和經濟基礎。這就使得在該區域建構排污權交易市場成為可能。作為污染物的出賣方，企業通過減排扣除完成國家和省下達的減排任務以外的部分，有條件、有能力也有積極性通過排污權交易，把通過技術和管理創新而節省下的排污配額出讓，獲得額外的經濟效益。作為污染物的購買方，該區域的相應企業有足夠的經濟實力和動力參與排污的交易。

3.3 完備的環境在線監測系統為開展排污權交易提供了有力的監管保障。

完善的排污監管是開展排污權交易一個重要前提。若是對排污行為缺乏監管或者監管不力，勢必會導致“劣幣驅逐良幣”的行為，使得企業缺乏降低污染物排放的內在動力，轉而將其精力更多的關注于如何“偷排”和“逃避打擊”上。所以，必須對企業的排污行為展開精確的實施監測。但不能否認，作為“裁判員”的政府和作為“運動員”的企業，往往處于信息不對稱的狀況，由此也就加大了監測的難度。這也是順利開展排污權交易的一大難題。

可喜的是早在2008年，山東省即對全省1000家重點企業、100多座城市污水處理廠等納入環境監管的范圍，對重點污染源安裝了在線監控設備，實現了對重點排污單位的實時監測和隨機檢查。黃河三角洲地區的所有重點排污企業也均列其中。在線監測系統的運行，為排污權交易過程中的污染物排放總量核定，提供了堅實的保障，使得排污權交易中企業的排污許可量與實際排污量能夠對應起來，使排污權成為可自由交易并提高資源配置效率的要素。

3.4 山東省已有的排污權交易經驗可為黃三角開展水污染物排污權交易提供有力借鑒。

早在2007年，山東省環境保護局、山東省發展和改革委員會等部門聯合印發《山東省電力行業二氧化硫排污權交易暫行管理辦法》的通知，排污權交易在山東省有了正式的地方法規性文件，標志著排污權交易走向規范化、制度化。2010年9月萊蕪市印發的《關于實施排污權有償使用和交易的意見（試行）》中規定，化學需氧量排污權有償使用和交易范圍是列入環境統計的工業排污水單位和需要新、改、擴建項目的工業排污水單位；二氧化硫排污權有償使用和交易范圍是除總裝機容量30萬千瓦以上火力發電企業外列入環境統計的工業排二氧化硫單位和需要新、改、擴建項目的工業排二氧化硫單位；排污權交易市場初步建立后，范圍逐步擴大至所有排污企業。2010年12月2日，山東首家排污權交易中心在萊蕪正式掛牌成立，這是山東省成立的首家排污權交易專門機構,標志著萊蕪市在全省率先正式啟動了排污權交易工作。2010年12月15日，維達紙業以40萬元的價格向萊蕪市政府買下了5年40噸COD的排放指標。12月17日，濰坊裕億化工有限公司以23.04萬元向山東海龍集團購買了5年128噸二氧化硫排放指標。這兩筆交易，標志著山東排污權交易試點工作正式進入“實戰”階段。

總體來講，雖然山東省的排污權交易工作無論在理論還是在實踐層面均處于試點層面，但都取得了一些階段性成果，這無疑都將為黃三角地區建立水污染物排放權交易體系提供有價值的寶貴經驗。

從以上分析，我們不難發現，在黃河三角洲地區開展水污染物排污權交易是必要的，也是可行的。所以，相關部門應該解放思想，突破陳規，通過制度設計，積極在該區域建立水污染物排污權交易機制，通過制度與機制的創新，調動相關企業的減排積極性，以此來推動該區域經濟社會的快速協調可持續發展。

[1]國家發改委.黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃[Z].2009.

[2]山東省環境監測中心站.山東省環境監測統計數據（2000～2007）[G].2008.

[3]國家海洋局.2007年山東省海洋環境質量公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[4]國家海洋局.2008年渤海海洋環境質量公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[6]張曉東，慕金波.山東省河流水環境容量研究[M].山東大學出版社,2007,(03).