我國旅游市場秩序失范成因探析

傅林放

(浙江旅游職業學院， 浙江 杭州 311231)

我國旅游市場秩序失范成因探析

傅林放

(浙江旅游職業學院， 浙江 杭州 311231)

對當前旅游市場存在的問題進行剖析，認為問題主要在于旅游服務需求方、旅游服務供給體系和旅游市場規制等三個方面。在需求方面，參與旅游人群的收入、旅游者對旅游服務信息的掌握以及不平衡的出游時間安排是主要矛盾。在供應鏈方面，組團社、地接社和導游等各個環節的從業活動陷入了“劣幣驅逐良幣”的泥潭，這其中傭金是利益鏈的根基，應當成為治理重點。在政府規制方面，過高的旅行社資金門檻，影響了市場的充分競爭，降低了旅游服務質量，并迫使市場以掛靠承包的方式矯正旅游服務供需失衡的矛盾。針對上述成因分析，文章提出了旅游市場治理的思路。

服務業；旅游業；旅游市場

近年來我國旅游業蓬勃發展，并被國務院確定為“國民經濟支柱產業”予以培育，然而在產業整體向前發展的同時，不能否認其中尚存在一些問題并嚴重影響了旅游業的健康發展。這些問題具體可以概括為以下五個方面：第一，旅行社多數陷于惡性競爭，甚至經常以低于成本價競爭。第二，泛濫的零負團費。零負團費簡單地說就是地接社在為組團社提供委托服務時，不但不收錢，還可能倒貼錢，這種經營模式危害嚴重，以至于《旅行社條例》第三十七條明確禁止零負團費。第三，頻發的導游與游客沖突事件。導游人員的工作職責是為游客提供滿意的服務。然而，導游與游客打架、脅迫購物，游客在行程中被甩團，游客購物被騙等現象屢見不鮮。第四，掛靠承包經營方式無論對旅游者還是旅行社都存在較大法律風險，①但始終盛行難遏。第五，大量的導游零負工資。即使是與旅行社簽訂了勞動合同，不少也是沒有工資。尤其在帶團還需要花錢購買，即在所謂“買團”的情況下，導游為了得到工作機會要給旅行社貼錢，這進一步導致導游與游客關系惡化。

解決上述問題，需要厘清其中的成因，這可以從三個角度分析，即旅游服務需求方、旅游服務供給體系與旅游市場規制。

一、旅游需求方的問題

旅游需求方的問題，也就是圍繞旅游者而存在的一些問題。這既有源自旅游者自身的主觀因素，也有一些與旅游者相關的客觀因素。其中主觀因素隨著各種措施的實行或社會的發展，會逐步改善，但客觀因素則不易改變，并持續產生相應的負面效果。

(一)旅游者的收入偏低，對價格敏感

由于國內游、出境游、入境游三大市場在游客人次上以國內游占絕大多數，因此筆者以國內游游客收入為例進行說明。2010年中國旅游研究院對全國50個城市游客滿意度調查的數據顯示，20.63%的游客為月收入1 000元以下或無收入，游客平均月稅前收入在1 001元～3 000元占41.68%，3 001元～5 000元占21.84%，5001元以上的占15.84%。[1]結合當前我國居民消費支出情況可以判斷，目前國內游游客收入總體上是偏低的，這是旅游者對旅游服務價格敏感度較高的客觀基礎。

(二)旅游者對旅游產品信息的掌握存在缺陷

這種缺陷有三個方面：一是由于旅游的異地性，旅游者對于旅游服務環境缺乏了解；二是旅游者對特殊旅游消費產品的真實價值缺乏了解，比如曾引起媒體關注的杭州西湖龍井、絲綢，三亞的海鮮等，這些產品的共同點在于普通游客很難判斷其品質或合理價格；三是旅游者對服務提供者的經營行為、操作方式缺乏了解，特別是對其中各類回扣、傭金行為缺乏了解，雖然這種了解在不斷好轉，但總體上依然是不足的。上述缺陷導致旅游者難以就旅游服務市場的價格作出合理判斷，這為某些扭曲的甚至違法的經營行為提供了生存空間。而旅游者往往在事后才發現其中的問題，并進而形成旅游糾紛，甚至惡性事件。

(三)出游安排的巨大波動引發供需失衡

近十年來，我國居民出游人數快速增長，2010年國內游人數達21億人次，2011年達到26.4億人次。②如此巨量的游客人數又受假期制度的限制，在出游時間安排上很不平衡，往往導致需求波動很大。由此造成旅游服務的供給在旺季存在缺口，在淡季出現過剩。這種極不平衡的需求狀況造成了大量問題。

首先，為了控制淡季的成本，旅行社只會雇用少部分導游。當旅游旺季到來時則臨時聘請導游服務公司的導游人員帶團。以海南省為例，在全部導游中，與旅行社簽訂書面勞動合同的只占20%左右。[2]其他導游人員由于缺乏必要的管理，其服務質量有待提高。

其次，在旅游旺季，有限的旅游資源難以滿足旅游者需求，特別是黃金周期間，在供需嚴重失衡的情況下，旅游服務價格應聲而漲，服務質量也隨之下降，交通擁堵，景區人滿為患，甚至引發惡性旅游安全事故。這給旅行社正常的經營帶來較大的負面影響。

二、逆向競爭的供給體系

當前的旅游服務供給體系一定程度上是陷于一個向下競爭、逆向選擇的泥潭而不能自拔。這個泥潭是一個扭曲的利益鏈，利益的源頭是旅游購物、自費項目等，其中產生的高額傭金依次流向導游人員、地接社、組團社、旅行零售商。這一傭金和回扣的利益鏈究竟是如何運作，以致整個旅游業問題重重，下面以傭金為例說明五個“市場”的“劣幣驅逐良幣”現象。

(一)旅游購物市場

商家為了吸引足夠多的游客購物，必須向導游和旅行社提供比其他商家更為有競爭力的傭金。為了確保自己的利潤不減少，商家不斷降低產品和服務的質量；而旅游者由于信息不對稱的問題難免上當，確保了商家獲取不當利潤并支付高額傭金。其結果是劣質購物商店以高額傭金驅逐傭金較少的優質購物商店，最終，旅游購物市場上充斥了價高質次甚至假冒偽劣的商品，并導致購物糾紛頻頻發生。

(二)地接服務市場

由于地接社有了傭金收益的保障，因此他們有能力不斷降低向組團社收取的團費，以競得更多客人。其中團費下降的底線是確保其能獲得平均市場利潤，結果是零團費還是負團費，則要看傭金收益的狀況。這種團費向下競爭的必然結果是地接服務逐漸趨劣，劣質地接服務又不斷以“零負團費”驅逐合理團費的優質地接服務，最終零負團費泛濫，地接服務每況愈下。

(三)旅游服務銷售市場

地接社以零負團費的方式將更多團費利潤讓渡給組團社，這為組團社低于成本價的不正當競爭提供了利潤空間與現實可能。旅游者在總體上的低價偏好為旅行社低價競爭提供了外在條件。最終在旅游服務銷售市場，劣質旅游服務以超低價驅逐相對價高的優質旅游服務，優質旅游服務的市場空間受到嚴重擠壓，低于成本價的劣質服務不斷涌現。[3]

(四)旅行社經營體制選擇“市場”

掛靠承包與當前旅行社的盈利模式十分契合。從被掛靠旅行社角度看，其優點是幾乎無需任何投入即可以增加游客招徠能力，還能獲取承包費。其缺點是承包人通常欠缺企業產權人才有的對企業和產品的責任心。而目前大量旅行社也不是以服務質量作為競爭力來賺取利潤，只求把產品賣出，卻不重視對產品、游客、企業形象和企業長期發展應有的責任。掛靠雙方在對產品質量的態度和對企業發展的責任心上的相似性正是掛靠承包滋生的重要原因之一。掛靠承包制度成本低、效益快的特性一定程度上驅逐了通過自行經營網點、分社的企業經營管理制度和發展方式，即劣質經營管理模式驅逐優質經營管理模式。

(五)導游服務市場

由于不合理的傭金以及零負團費的存在，旅行社提供的薪酬逐步下降，結果出現了無薪導游，甚至負薪導游，即導游向旅行社支付一定費用買團的現象。導游人員為了獲取正常水平的收益，不得不追求更多的購物傭金收入，并淪為“導購”。[4]由此引起了兩個方面的問題：第一，得到足夠傭金收入的劣質服務導游更容易在行業中生存，劣質導游服務驅逐優質導游服務。游客對導游信任度下降，雙方關系趨于不佳，導游職業形象嚴重下降，職業成就感也嚴重缺失。第二，高素質人才不愿意成為導游。在導游勞動力市場，低素質勞動力驅除高素質勞動力。表現為導游隊伍不穩定，人才流失日趨嚴重，整體素質難以提升。[5]

由上可見，目前的旅游供給市場在各個層面都表現出向下的競爭態勢，并且互相驅動，相輔相成，導致市場進入惡性循環，并對旅游產品和服務進行逆向選擇。經過不同層面“劣幣驅逐良幣”的洗禮，整個旅游市場最終淪為一個存在大量劣質產品和服務的“檸檬市場”，或曰“次品市場”。

導致這一結果的原因是多方面的，其中存在旅游者方面的問題，這一點前面已經分析。也存在立法規制與行政監管方面的原因，這一點，將在下文討論。但單從上述扭曲的利益鏈看，正是這傭金和回扣撐起了整個旅游市場扭曲的運作模式，沒有傭金存在，這利益鏈必將瓦解。旅行社之所以為追求傭金，不惜放棄服務質量，扭曲經營模式，甚至犧牲自身商譽，其強大動力是基于這樣一個現實：旅行社尤其是組團社存在傭金收益與風險不平衡、傭金權利與義務不對等、傭金損害后果與法律責任不相稱的現狀，簡言之，從旅游服務市場看，當前傭金及回扣收益的低風險甚至無風險是重要原因。

三、過高的旅行社進入門檻

所謂旅行社進入門檻，主要是資金門檻，包括注冊資本金和質量保證金門檻。依據《旅行社條例》第六條的規定，申請設立旅行社，應當有不少于30萬元的注冊資本。依據第十三條的規定，經營國內旅游業務和入境旅游業務的旅行社,應當存入質量保證金20萬元；經營出境旅游業務的旅行社，應當增存質量保證金120萬元。雖然20萬質量保證金可以銀行擔保來代替，但是對于創業伊始的經營者，通常不具備獲得銀行擔保的信用資源。這樣的進入門檻存在兩方面問題。

第一，它必然排斥大量潛在的旅游服務供給者，在旅游服務需求迅猛增加的大眾旅游階段，旅游服務供給可能難以滿足市場需求，并形成供小于求的賣方市場。在這樣的市場博弈環境中，產品和服務的質量下降，消費者權益受損，通常是可以預見的。

第二，旅行社行業掛靠承包現象泛濫。1992年之后，旅游市場逐步放開，但取得旅行社經營許可的難度不僅僅是資金，還有諸多行政方面的限制。結果是無法取得經營資質的，只能借旅行社“賣牌子和掛靠”的行為進入行業。由此，掛靠承包在上世紀90年代中期后迅速擴展。[6]可見設立門檻是掛靠承包形成的重要原因，如今這種門檻主要是資金方面的。

掛靠承包是旅游市場的頑疾之一，從掛靠承包者角度看，這一經營模式有效地規避了上述資金門檻，這對經濟實力不強的經營者具有很大的誘惑。此外，在旅游服務供給不足的情況下，掛靠承包一定程度上填補了這一缺口，是平衡供需矛盾的一種方式。從這個角度，我們認為掛靠承包實質是市場自身針對不適當的政府規制行為所做出的一種自我調整，是市場規律的結果。由此可知，簡單地打壓掛靠承包是行不通的，因為這是在挑戰市場規律。

筆者理解立法者設定較高的旅行社行業進入門檻，是為了過濾經濟實力不強的經營者，保障旅行社整體的素質，最終保障旅游者的權益，尤其是質量保證金制度更是明確地為了保障旅游者的權益。但在市場規律面前，這不免有些一廂情愿。怎樣的規模，怎樣的實力的旅行社才能更好地滿足市場需求，提供優質旅游服務？對這一問題的判斷，經營者作為市場的實際參與者和自身利益的最佳判斷者，遠比立法者清楚。這種過高的資金門檻實際上是對市場不適當的干預，限制了旅行社市場競爭的充分性，破壞了市場的正常競爭秩序，降低了旅游服務質量，最終損害了旅游者的利益。

對旅行社的這種門檻設置，不但不符合經濟學的基本原理，而且從現有的法律規定及法學理論層面看也不具有合理性。無論是較高的注冊資本金還是質量保證金，作為資金門檻通常出現在以下三類行業或企業中：第一類是風險密集型或風險管理型企業，銀行、保險公司和證券投資公司；第二類是關涉特殊或重大公共利益的企業，《郵政法》對經營快遞業務企業的要求，《保安服務管理條例》對保安公司的要求等；第三類是限制性或控制性行業的企業，比如《直銷管理條例》對直銷企業的要求，《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)提出“進一步提高稀土出口企業注冊資本金”等。

顯然旅行社不屬于上述類型的企業，相反，依據《關于促進旅行社業持續健康發展的意見》(旅發〔2010〕89號)，旅行社屬于鼓勵發展的行業，針對此類行業，法律往往會盡可能消除在注冊資本上的限制，比如《國務院關于加快發展服務業的若干意見》(國發〔2007〕7號)提出“要根據實際情況，對一般性服務行業在注冊資本、工商登記等方面降低門檻”，《國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見》(國辦發〔2010〕43號)提出“對設立家庭服務企業不得提高注冊資本最低限額”。

《旅行社市場監管制度研究》一書對18個國家和地區的旅游監管制度做了梳理和分析，其中包含了美國、英國、日本等發達國家，也包含中國港、澳、臺等重要旅游目的地。[7]為了保護旅游者的利益，這些國家和地區對旅行社的設立基本都提出了財力上的要求，比如提供存款證明、信用證、購買足額保險和提供相應的擔保等，通常只要能證明財力或確保賠償能力，幾乎沒有像我國這樣明確規定較高的注冊資本限額，又要存繳足額質量保證金，還要購買責任保險。這樣的做法實際是過度考慮旅游者的利益，打壓了經營者的利益，結果反而破壞了市場秩序，損害了旅游者利益。

由上可知，較高資金門檻也與旅行社行業當前所處的宏觀環境及行業定位是不相稱的，甚至相背離的。以這樣一種措施來實現旅游者權益保障的目的，即使能夠保障旅游者權益，但不利于旅行社行業長遠的發展，換言之，這種措施的制定者很可能是只顧及旅游者利益，忽略了行業本身發展的需要，甚至打壓行業的發展空間，從某種程度上講是把行業發展的利益跟旅游者的利益對立起來，其片面性自不待言。

四、市場治理的思路

基于上述分析，筆者認為解決旅游市場問題應從以下三方面考慮。

(一)旅游需求方面

第一，信息不對稱的現狀。這是任何市場都存在的問題，雖然不可能消除，但通過引入各種新技術，特別是網絡技術，完全可以減輕由此帶來的負面效應。第二，低價偏好的消費心理。這在根本上是由收入水平決定的，但通過有效的宣傳引導，提高社會對旅游零負團費之危害的認知，逐步改善旅游者的消費理念。第三，不平衡的出游時間安排。這一方面是旅游本身具有季節性的實際情況造成的，是無法改變的；另一方面也存在當前假期制度的原因，這有賴勞動者帶薪年休假制度的真正落實才可能有所改善。

(二)旅游服務供給方面

第一，旅游服務供給體系“劣幣驅逐良幣”的逆向競爭是以不合理的傭金為利益根基的。正是這種傭金對內扭曲市場競爭機制，對外損害旅游者權益。釜底抽薪的辦法就是消除這種不合理的傭金。因此傭金治理可以成為市場治理的重點和突破點，治理思路是讓旅行社就傭金承擔相應的法律責任，迫使其將傭金額度控制在不損害旅游者利益的限度內，并倒逼旅游服務供應鏈各環節恢復正常經營秩序。第二，旅行社市場分工體系不合理，導游人員管理體制和薪酬制度不合理等因素是次要成因。在傭金問題未解決之前，針對這些方面的治理措施將很難實現預期目標。但針對這些問題采取合理的治理措施將有助于傭金問題的解決。

(三)旅游管理方面

從“有形之手”干預市場的角度看，市場治理首先應改變資金門檻：第一，除經營出境旅游業務的旅行社，一般旅行社的設立應當采用《公司法》對于注冊資本金的一般要求。第二，改革質量保證金制度，一個可以進一步研究的思路是降低繳納標準，并由行業組織管理使用，由此推動行業自律組織的發展。

其次，還應采取相應的保障措施：第一，進一步完善旅行社責任保險制度，確保旅行社賠償能力不受影響，包括擴大承保責任范圍，提高承保人均最低責任限額。旅行社雖然增加保費支出，但可以免除相應的資金占用；保險公司雖擴大承保責任范圍，但可以增加保費收入，這是多贏的改變。第二，出臺政策推動旅行社開展特許連鎖經營模式，將新設立的小微旅行社納入連鎖體系，其實質是將陰暗的掛靠承包經營轉化為陽光下的連鎖體系。一方面發揮連鎖體系的內部自律作用推動行業自律發展；另一方面通過連鎖體系，形成批發、零售的行業分工體系；此外，還能促進旅行社行業品牌化、規模化發展，改善行業競爭秩序。

多年來旅游市場的諸多問題始終困擾著整個行業，從業者也一直在思考著如何有效治理，并采取了諸多舉措。但遺憾的是，幾乎所有的問題都未能得到根本性的解決。其原因在于，治理工作陷入了一個悖論：一方面，旅游市場的問題很大程度上源于市場化程度不夠高及政府的過度干預；另一方面，所采取的治理措施往往表現為行政手段，這實際上導致政府進一步干預市場運作，其結果可想而知。因此旅游市場治理，務必堅持一項最基本的原則，即市場化原則，并要求政府主管部門對自己的行為保持高度的克制。政府真正需要做的是制定合理的政策，并大力提高旅游業的法治化水平，為旅游行業的健康發展搭建公平合理的制度平臺。

注釋：

① 國家旅游局公布的2010年十大典型旅游案例中就有兩件涉及掛靠承包的案件，其中的案例三“北京呂麗莉涉嫌旅游詐騙案”即是卷款潛逃的惡性案件。

② 數據來自國家統計局《2010年國民經濟和社會發展統計公報》

(http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm)和《2011年國民經濟和社會發展統計公報》(http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm)。

[1] 中國旅游研究院．2010年中國旅游經濟運行分析與2011年發展預測[M]．北京：中國旅游出版社，2011：183．

[2] 王健生，王趙洵．規范旅游市場秩序，為國際旅游島建設打下堅實基礎——訪海南省省長助理、省旅委主任陸志遠[N]．中國旅游報，2011-05-13(16)．

[3] 饒勇，黃福才．旅游市場中的逆向選擇和重復博弈——以海南旅游業為例[J]．旅游學刊，2006，21(6)：33-38．

[4] 吳書鋒．導游的生存環境分析[J]．江西財經大學學報，2007(1)：98-101．

[5] 李秀娜，王兵．法經濟學視角下的我國國內游導游執業危機解決路徑研究[J]．旅游學刊，2009，24(9)：73-78．

[6] 孟凡哲．旅行社承包掛靠問題的誘因分析與泛濫規制[J]．旅游學刊，2012(4)：106-112．

[7] 王天星．旅行社市場監管制度研究[M]．北京：中國旅游出版社，2008．

On the Causes of Tourism Market Disorder

FU Linfang

(TourismCollegeofZhejiang,Hangzhou,Zhejiang, 311231,China)

This paper analyzes the existing problems of the tourism market and concludes that they are the results of the three aspects of travel services demand, travel services supply system, and tourism market regulation. On the demand side, the main problems are tourists’ income, knowledge of the travel service information, and the imbalance of the travel time. On the supply chain side, tour operators, ground operators, tour guides and others are all caught in the quagmire of “bad money drives out good money”. Commission is the foundation of the chain’s interests and resolving commission issues should be the governance priority. In government regulation, excessive travel agency capital threshold affects the full competition in the market and reduces the quality of the tourism services. This also forces the market to use affiliated contracting to correct the contradiction of the travel services supply and demand imbalance. Based on the analysis, this paper proposes some countermeasures for regulating the tourism market.

service industry; tourism industry; tourism market

2012-06-11

浙江省社科聯研究課題(2011XSYN81)；2011年度國家旅游局科研立項課題(11TACG009)

傅林放(1979- )，男，浙江桐廬人，講師，研究方向：旅游市場治理、旅游法。

F719

A

1671-2714(2012)05-0033-05

10.3969/j.issn.1671-2714.2012.05.007

(責任編輯陳漢輪)