檢察機關內涵改造型的管理路徑研究

龔佳禾

(湖南省人民檢察院，湖南長沙，410001)

當前，國家法治建設日趨深化、社會管理模式面臨深刻變化，越來越多的社會矛盾以訴訟形式進入司法領域，檢察機關承擔了越來越重的職責。中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》對司法機關現狀有一個重要判斷，就是社會日益增長的對公平正義司法需求與現有司法能力之間的矛盾，這是檢察工作必須面對的現實。許多過去不會以訴訟形式進入司法范圍的社會矛盾大量進入了司法領域，檢察機關承擔的工作量與十年前不可同日而語。以湖南為例，檢察機關批準逮捕、提起公訴等辦案數量由2000年的25944人和23460人，上升到了2011年的36962人和46917人，分別增加了42.5%和99.99%，并呈繼續上升趨勢。許多基層檢察院主要辦案部門的案件數量高位運行，如 2011年全省 39%的基層院公訴部門年人均受案50件以上，甚至部分中心城區院達到70件以上。同時，隨著司法改革的深入推進，“一法兩規定”①、新修改的刑事訴訟法等相繼出臺，對執法辦案中的人權保障更重視，執法程序更嚴格規范，執法監督更嚴密。執法辦案與十年前在內涵和質量要求上發生了很大變化，同樣數量案件需要投入的工作量成倍增加。另一方面，社會法治建設與社會治理結構發生深刻變化，而社會資源配備沒有實現同步轉移。如 2011年與 2000年比較，全省檢察編制數量增長12.2%，十余年變化不大，編制數與全省人口數的比例約為1：6868和1：6972，檢察執法面對的人口數量保持在高位水平。這些加劇了司法需求與司法能力之間的矛盾。

解決司法需求與司法能力之間的矛盾的途徑主要有三種：第一，司法資源配備與社會司法需求基本保持同步擴張；第二，推動檢察隊伍結構優化和素質提高以提升法律監督能力；第三，從對檢察工作的內涵改造管理科學化上提升法律監督能力。針對第一種途徑，從社會經濟成本來說，資源具有有限性。盡管有一定增長，但空間有限，且不是檢察機關的自主范圍。追求編制經費等外延擴張是不科學、不理性和脫離實際的。針對第二種途徑，這些年一直在努力開展且取得了一定成效。以湖南為例，2002年以來，通過全省“統一考試、分級錄用”公開招錄機制、在崗干警繼續學歷教育、正規化崗位培訓等多種方式，全省檢察隊伍的年齡、學歷、專業等結構不斷改善，素質不斷提高。如本科和碩士學位以上人員由2002年的31.6%和0.93%上升到2011年的72.7%和5.7%。但從隊伍現狀看，結構不優問題仍然突出，主要表現在兩個維度：一個是素質結構不優，一個是層級地域布局結構不優。第一個維度，素質結構不優。主要受特定歷史階段和經濟社會發展水平等影響。目前，全省檢察官占檢察人數的 68.2%，基層院為 66.9%，比例并不低，但實踐中許多不具專業性，存在能獨立辦案干警并不多的結構性缺陷。這是歷史造成的，在2001年《檢察官法》修改實施前進入的人員，仍占全省隊伍的65%左右，這個龐大的存量隊伍的整體素質提升有個時間周期和空間限制，而新補充人員成長、成熟客觀上尚需較長時間，加上部分基層院骨干人才向經濟發達地區流失嚴重甚至可能面臨斷檔，這些歷史與現狀決定了素質結構不優的改善是個逐步、不以意志轉移和相對長期的過程。第二個維度，層級地域布局結構不優。隨著經濟社會發展，不同地域檢察機關面臨的執法形勢如案件總量、種類性質、辦案對象、輿情應對和執法公開等呈不均衡發展態勢，特別是中心城區和偏遠市縣差異懸殊。全省檢察編制基本維持在參照十年前各地執法需求分配的數量，客觀上與當前執法形勢不適應，而區域間力量調劑又受編制體制等制約難以調整。因此，從檢察工作現狀看，當前和今后一個時期，司法需求增長與司法能力不足矛盾的解決既要求司法資源適度增長和隊伍結構優化，而更現實和富有潛力與空間的是走以內涵改造為核心的管理科學化發展道路，增強科學管理意識，苦練內功，提高管理水平，向管理要法律監督能力。

一、檢察管理存在的問題

近年來，檢察管理科學化問題日顯重要。2006年，全國檢察工作會議提出了推進管理科學化、建立科學管理機制的目標。2008年，高檢院將管理科學化和管理機制建設列入基層院建設的重要內容。湖南省檢察機關在質量管理規范化、績效目標和精細化管理等方面進行了實踐探索。其中，望城縣、醴陵市檢察院被列為高檢院質量管理規范化試點單位。應當說，管理科學化實踐探索取得了較好效果。但客觀看，我國經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念的深刻變革、變動、調整和變化，對檢察工作影響巨大。檢察執法模式正從經驗封閉型向專業開放型轉變，檢察管理面臨諸多挑戰。

(一)薄弱的基礎管理與落后的管理理念并存

任何承載有正義美德的制度，其在現實中真正實行均需系列基礎層面工作的支撐，檢察制度每個進步也不例外。基礎層面的工作不可逾越和跨越發展，只能逐步加強和改進，且需要一定時間甚至長期堅持才能顯現。以證據問題為例，“證據”是檢察工作的基本載體，涉及檢察工作的方方面面，是衡量檢察工作質量的重要基礎。被司法理論界稱為程序革命的“一法兩規定”，基本指向是證據，其關于證據規則、非法證據的程序性制裁等內容其實均未突破既有法律框架，應當說是為了更好落實法律精神。這表明，政法工作最基礎部分即證據收集、審查、判斷和運用等的實際狀況并不能完全適應新時代價值取向、人文精神等要求。證據規定的真正落實不但需要改變執法觀念，而且需要有與之相適應的知識結構、執法能力的干警隊伍和新的執法模式，而這些只能從最基礎工作起步，夯實科學發展的基礎。目前，無論是觀念還是實踐中，基礎構建都較薄弱。在法律監督職能塑型過程中，客觀說，不同程度存在“重外延發展、輕內涵管理”思想，科學管理意識不強，沒有把管理科學化作為推動工作和提升法律監督能力的重要手段。這在部分基層院更突出，表現在有的主要憑經驗和感性判斷管理，有的管理比較粗疏、漏洞較多，有的管理制度不少而具執行力的不多，有的管理比較隨意、超越權限、違反規定實施管理等。

(二)社會司法需求不斷上升與執法隊伍專業性不強并存

經濟社會轉型過程中利益格局深刻調整使社會矛盾觸點增多、敏感性增強，公眾更期望通過司法權解決矛盾糾紛，而且對司法公正的輿論關注點由過去主要是審判環節向批捕、起訴、訴訟監督等檢察環節前移，檢察執法的社會風險不斷加大。那些看上去具體的、沒有多大政治或社會意義的案件，其處理方式或結果卻可能產生系列范圍廣、影響大的爭論，甚至在公眾內部產生重大意見分裂和沖突。這對檢察機關執法能力提出了空前挑戰。但是，檢察隊伍專業性還遠適應不了執法形勢需要，這既表現在人員結構、專業知識、司法技能等個體素質上，也體現在粗放型、經驗型、封閉式的執法方式上，還反映在檢察官群體的心智思維模式一定程度的狹隘、僵化上。

(三)管理的司法屬性不明顯與重心偏離并存

一方面，管理的行政色彩濃厚。部分檢察機關用簡單行政手段管理復雜司法工作。如對工作目標實行數量控制，簡單規定撤案率、不捕率、不訴率、抗訴率等指標；執法科層管理模式，辦案責任相對分散，案件信息提供不足，既影響了頂層決定科學性，也妨礙了檢察官素質能力提升。另一方面，管理重心偏離，沒有將檢察權運行作為管理基石。重案件辦理、輕案件管理，形成了不同業務為界限、相對封閉的運行體系，辦案和管理兩個流程“兩張皮”等。同時，網絡信息化沒有圍繞檢察權運行管理開展，沒有形成為執法辦案的有力支撐。

(四)內部評價客觀性與外部評價復雜性問題并存

執法狀況考評為核心的內部評價和民意調查為核心的外部評價結合，才能全面反映檢察工作運行實態。但是，一是內部評價面臨問題是既要客觀又要科學，兩者實現均是艱難挑戰。二是影響外部評價的因素復雜。檢察民調直接由群眾、與檢察工作密切接觸人員評判檢察工作，是對傳統評價方法質的超越，結果相對客觀、精確。但其對樣本框設計、樣本信息收集、問卷設計、調查環境不被污染等要求高，容易受調查環境、手段、對象等影響，調查設計本身偏差也會影響客觀性。實踐中，湖南檢察機關的執法狀況考評和檢務督察，以及檢察民意調查，同樣遇到了以上挑戰。

(五)檢察文化建設影響力與價值動力的兩個不足并存

檢察文化是一定歷史階段哲學與社會科學互動的強化法律監督的文化，有特定價值理念和思維模式，決定著組織價值觀，影響司法理念形成。司法理念可以內化為思維定勢、判斷標準，引導和調整辦案行為，控制和影響司法的效果和功能。檢察文化建設意在創設一種理念，使檢察機關主流意識與經濟社會發展、司法內在規律相吻合，培育干警以人為本理念，準確理解維護秩序與保障人權辯證關系，恪守客觀義務，樹立理性、平和、文明、規范執法理念的精神文化。而實踐中其面臨諸多挑戰：如何增強影響力、改善社會認知度不高、干警職業榮譽感不強的問題，如何防止表面化、形式化和運動化的問題，如何應對少數地方業績評價的扭曲錯位，如何改變行政職級高低等同于個人價值實現的評價文化等。

(六)司法民主需求上升與執法方式滯后并存

在當前法制環境下，公眾對依法參與司法的需求不斷上升，司法辦案質量僅有法律認同遠遠不夠，還要取得社會認同。檢察執法行為、執法結果不僅要符合法律規定，同時要得到當事人、社會輿論贊同，檢察管理則要適應推進司法民主的大趨勢。如改革適應人民監督外部主體的管理機制、順應公眾需求的檢務公開管理、適應輕微刑事案件刑事和解的柔性治理模式管理等。但目前檢察執法方式處于經驗型和相對封閉型，缺乏外部開放視野，執法辦案思路方法陳舊，缺乏有效創新改進，面對外部介入或檢務公開要求準備不足或舉足無措等，難以適應司法民主的客觀需求。

二、新時期檢察管理應當秉持何種理念

管理是可以依靠原理的啟發而加以改進的技能。根據組織長期從事管理的經驗，可以總結出一些基本原理和內涵概括，對認識和改進管理起到詮釋和啟示作用。檢察管理可以從其他組織特別是比較成熟的企業管理實踐和思想中受到諸多啟發。企業管理活動和思想源遠流長，從泰勒的科學管理、法約爾的一般管理、韋伯的官僚行政組織管理、馬斯洛的需求層次理論、德魯克的目標管理、戴明的質量控制管理、沙因的管理文化理論，到圣吉的學習型組織理論等，所有管理思想帶有鮮明時代性，正如每種管理思想均是源自某個時代具體的社會生產和生活條件[1]。從過去管理思想的產生過程分析，為各種組織包括檢察機關的管理提供了許多啟示：一是管理實踐應當適應組織內部與外部環境需要。從思想產生的原動力來看，所有管理思想都試圖解釋當時所面臨的具體管理問題，并為解決這些問題提供方法。二是從研究組織職能實現的客觀實踐中找出原理和規律。任何一種管理思想是在實踐基礎上逐漸形成發展起來的，經歷了思想萌芽﹑形成到不斷系統深化的過程。有關組織管理的原理只能從組織管理實際出發，將典型管理經驗作為研究對象，通過研究管理實踐中的成敗，將其概括和理論化，才能理解管理中存在的問題，學會進行有效的管理。三是沒有最好的管理思想，只有最適合組織的有效管理方式。所有管理流派、管理思想都是為了解決不同具體問題而產生，各有側重和特質，站在不同角度或組織審視，都各有科學和不足的一面。同樣，檢察管理是個正在實踐探索的課題，沒有形成系統、成熟的經驗，不存在可以復制的管理模式。我們應根據自身實際，探索最有效、最適合的管理思想和模式。

與企業管理圍繞物質產品生產而展開相比較，檢察管理有自己的特點：首先，檢察執法是檢察人員通過收集、審查、判斷、運用證據“發現”過去已發生案件而重建法律真實的司法過程，是認識因素起主導作用的專門活動。檢察管理實質是圍繞這種“認識活動”而進行的管理，這涉及兩個層面：一個層面，規范執法過程的管理，保障案件程序層面的質量和公正，通過法律規范和流程管理可以規制；另一層面，提升法律監督主體的認識能力、創造性、能動性等的管理，努力實現案件實體層面的客觀公正，這不是通過流程管理可以達到的，而是需要重視檢察人員的學習訓練和辦案實踐基礎經驗積累上升為認識規律的知識管理等。其次，檢察辦案只是“發現”和“還原”過去已經發生案件真實的過程，“案件本身”不能因檢察工作有所增減，禁止“制造”案件，這與企業追求發明和制造產品截然不同。第三，檢察權既有行政性和一體化較強的偵查等權力，又有司法屬性較強的批捕和公訴等權力，職權屬性差異明顯，不能采取單一管理方式。第四，檢察工作績效是變動著的多要素結構，除了經濟、效率、效益外，還特別重視質量、公平、回應性、滿意度等因素[2]，難以簡單用數量和價值等量化評價。因此，在檢察工作中運用現代管理理論方法，須在厘清這些規律特點的基礎上，才能走近管理科學化，推動檢察工作科學發展。

從現階段經濟社會發展的歷史環境分析，我國檢察機關正在從建國之初的制度上繼承前蘇聯檢察制度模式、政治法律文化上深受傳統監督制度影響的純政策執行機關，逐步向一個執行行為規范、執法結果可預期、執法效果穩定、法治意義上的、具中國特色的國家機關轉型，檢察職能也經歷了一個逐步型塑、走向規范和不斷豐富基本內涵的過程。伴隨著這種深刻的轉型發展與探索規范，檢察管理呈現出“外延擴張向內涵改造轉變”“粗放管理向精細化、精密化轉變”“純政策型向法治型管理轉變”“行政屬性為主逐步向司法屬性為主管理轉變”“規范化管理逐步向知識管理轉變”“封閉性逐步向開放性管理轉變”等與之相適應的基本趨勢。面對這些內生性與環境等外源性的動力與壓力，推動檢察工作的科學發展，需要與之相適應的管理思想跟進。筆者認為，當前和今后一個時期檢察管理應秉持的基本思想是：以“加強”和“改進”為基本理念的內涵改造管理，包括從內涵上夯實檢察基礎工作管理，推進執法規范化建設，逐步提升檢察執法品味等。“加強”主要是針對基礎工作的總結、提煉、鞏固與深化，而“改進”則主要針對工作和執法方式方法的反思、糾偏、探索與創新。

三、檢察工作內涵改造管理實踐的若干思考

筆者認為，以“加強”和“改進”為基本理念的內涵改造式管理，需要從以下方面進行實踐和探索：

(一)推進檢察基礎管理科學化

檢察機關的產品是什么？組織能力如何？如何提升產品品質？實踐中，相當部分檢察機關關注更多的是辦案數量、案值等指標，對制造這種公共產品的過程如何優化組織，如何提升產品品質，沒有給予應有關注。如公訴部門習慣了承辦人閱卷提審、內設科層討論、部門領導審核、副檢察長審批或檢委會決定的流程組織產品制造模式，而產品品質即案件質量則形成了層層審批或檢委會決定和事后執法狀況評查的路徑依賴。其實，針對執法辦案的每個崗位，通過對好的、取得成效的經驗、方法予以固定、積累，上升到管理層次，成熟一項規范一項，使基礎規范構建步入常態化也是科學管理。可以說，科學管理是過去工作取得實效所必須的各種基礎要素的“集成”，是把原來的經驗知識收集起來，加以分析、組合，總結歸納出規律性的認識和規則[3]。如通過對優秀精品案件辦理關鍵基礎環節進行科學思考，總結提煉辦案過程中基礎性的認識行為規律，并形成相應指導規范，是從基礎層面提高辦案效率和案件品質的更科學的管理方法。②

為什么實踐中經常會出現辦案質量波動、反復和不穩定，辦案力度時起時落、質量時高時低、各種問題時有發生？同樣的資源、物質、環境等條件，不同人員辦案的質量和效果可能迥異，甚至是同一辦案人員在執法過程中也表現出不同階段辦案水平的不穩定性？有的部門辦案力量明顯良莠不齊，一旦有個別辦案水平較高的骨干換崗、提拔或調離，辦案水平便可能迅速滑坡？究其原因，當然有個體素質、案件本身差異等因素，但一個不可忽視的重要原因是檢察工作的基礎管理薄弱，缺少對各項檢察工作基礎管理要素的學習、抽取、提煉、改進、積累和加以固定這一規范構建的環節，導致許多生鮮的、有典型意義的執法經驗沒有被沉淀和積累而是被白白地流失和浪費掉。如自偵部門審訊嫌疑人，可以通過對依法成功突破的優秀案件的關鍵要素剖析，如審訊預案、心理把握、語言運用、適時證據出示等，有針對性地學習和提煉，形成指導辦案操作的基礎規范。又如公訴部門辦理的精品優秀案件，針對證據審查、證據標準、出庭公訴等環節可以抽取出相關基礎規律，提煉形成指導規范等。針對上述情形，2009年來，湖南省院推行了全省檢察“優秀案件”評選機制，引導全省檢察機關關注案件質量，思考什么是案件質量，錯案之外的案件是不是都是優秀案件，什么是優秀案件，以及如何把常見各類案件抽取出關鍵要素、提煉出“執法亮點”、有針對性地辦成優案等，既推動了執法理念更新和執法能力的提高，也從更深遠層面上推動了執法辦案知識管理重要手段的提煉。檢察機關的基礎工作很多，檢察工作方方面面都蘊涵著基礎工作的規范構建和管理思路方式創新的需要，如執法辦案經驗知識管理，證據問題，同步錄音錄像，偵查一體化辦案權責、交辦案件質量管控、贓款贓物處理等問題，瀆職犯罪查處難、職務犯罪輕刑化等難題，人民監督員監督真正到位問題，批捕起訴剛性化而立案與偵查活動監督軟弱化問題，死刑案件辦理上下級院公訴職能劃分不科學、機制不健全、資源整合不夠等影響辦案質量的成本問題，訴訟監督線索發現難與如何健全訴訟瀆職調查等等，而類似基礎問題的逐步加強與改進，日積月累，成效將是驚人的。

總之，執法規范化、提升執法品位、檢察科學評價、推進司法民主，以及檢察文化建設等都繞不開基礎管理科學構建的路徑。如何創建檢察實踐中科學管理的基礎規范呢？觀念上，推動工作的方式方法應當從重推倒重來式的純粹創新向重視改進和積累式的精細化基礎管理理念轉變；實踐上，應當逐步建立和形成注重檢察工作中基礎管理規范科學化構建的動力機制。

(二)逐步探索推進適應司法規律的辦案模式

科技進步、網絡信息社會發展、個人權利要求增長等環境方面的進展正深刻影響著組織的結構和面貌。組織通常必須完成兩項任務，一個是協調組織成員活動和維持內部系統運轉，適應組織目標；另一個是適應外部環境，與周圍環境交流交換。外部環境經常變動，各種力量因果聯系變化無常，難以預期和把握。從社會實踐看，科層官僚組織的適應性、靈活性和開放性等在應付內部協調和外部適應方面一定程度脫離了當代社會發展的現實要求。檢察機關目前的辦案行政審批模式和相對封閉的辦案方式能否適應社會發展和符合司法規律內在要求，同樣值得反思。

辦案行政審批模式和相對封閉的辦案方式存在諸多弊端。首先，檢察權配置不合理。檢察員主要行使檢察建議權和執行權，正、副檢察長行使決定和批準權，辦案責任相對分散，案件信息提供不足等，影響了決策的科學性。其次，案件層層審批與時效要求矛盾。案件辦理經過審查、審核、審批，不符合司法規律和檢察工作特點，難以適應人少案多的形勢，也是案件成本上升、辦理遲延或超期的重要原因。第三，妨礙個人成長和個性成熟。在審批模式下，檢察官如同流水線上的工人，創新思想容易被壓制，易形成盲從和隨大流的行為特點，個性和素質難以改進提高，隊伍專業化、職業化受到實質制約。第四，相對封閉的辦案方式一定程度阻斷了體制內外良性互動。科層辦案模式的相對封閉特征，隔離或拉開了司法與公眾的距離，一方面使檢察內部片面、機械、僵化辦案，難以用系統全局思維審視案件辦理的動態復雜性；另一方面，使外部環境的新變化、新要求難以及時、客觀、有效地傳導、反饋到檢察機關，使社會一些進步的思想和價值理念與執法辦案之間存在脫節甚至斷裂，難以推動執法方式等的改進和司法與公眾的良性互動。

目前，在科層制長期實踐的慣性思維下，探索辦案責任制面臨幾個需思考的問題：一是檢察權既有行政性和一體化較強的偵查等權力，又包括司法屬性較強的批捕和公訴等權力。目前沒有實施人員分類管理，辦案責任制缺少基礎制度保障。二是長期以來檢察官習慣了案件由領導層層把關的慣性思維，而領導總擔心檢察官單從法律角度審視案件，忽視政治和社會效果，這導致了一定的路徑依賴。三是擔心部分辦案檢察官的能力素質還不夠，不能切實擔負案件職責。四是擔心賦予檢察官個體過多的檢察權而缺乏監督，可能導致權力濫用、腐敗滋生。五是擔心突破相對封閉辦案方式，面向公眾執法過程的開放互動，會加劇可資利用的傳統司法資源與辦案手段緊缺等。

可以說，檢察權過于集中在領導，已成為隊伍專業化、職業化進程的一個“瓶頸”。這種權力配置模式，在檢察官素質相對較低，國家法治化、隊伍專業化不高的年代曾發揮了重要作用。隨著檢察官專業素質提高，這種模式的弊端日益突出，一定程度成為提升辦案水平和質量的掣肘。現代管理理念已擯棄了傳統金字塔型的層級結構而代之以適應性、靈活性、開放性更強的扁平網絡結構。檢察辦案的組織需要發生一個從縱向權力結構向橫向矩陣網絡結構的演變，探索逐步重構檢察業務執行體制，探索人員分類管理、突破行政職級體系，剝離業務部門行政功能、強化司法屬性，設置檢察官辦公室、深化主訴主辦檢察官制度改革，探索檢察官相對獨立行使檢察權的辦案模式，推動內部結構和功能優化，開發與整合檢察資源。當然，辦案責任制探索是個長期過程，需逐步加強和改進。2008年來，湖南省檢察機關建立了干警執法檔案制度機制，實行執法責任終身負責。2009年開始，在全省推行檢察內部執法風險評估制度和在邵陽等地試點探索公眾外部評議參與疑難復雜案件執法過程等，推動檢察執法與公眾的良性互動機制。2011年來，積極推進全省檢察機關案件統一集中管理。這些探索為辦案方式改進積累了有價值的經驗。

(三)優化內設機構基礎管理單元功能

內設機構是機關管理的組織基礎，管理好壞直接影響機關的運行與發展。內設機構的有效管理，一要重視基礎要素規范的有效積累，不斷強化以人為本、關注個人成長。二要經常提供“在崗培訓”，樹立集體學習理念，克服學習障礙。三要在從實踐梳理、查找和解決問題中加強和改進。

1.推動抓好基礎層面的管理工作

內設機構管理過程中經常會遇到幾種現象：一是資源配置不合理，低效運轉。部分內設機構成天抱怨工作忙和人員不足，卻不注重內部培養挖潛，不善于調動積極性，閑置許多資源。如往往約20%的精干人員卻承擔了80%的工作任務。二是有的內設機構沒有建立內部管理基礎規范，卻又抵制外部管理干預。如在機關日常管理中存在本位主義，對本部門一些違規行為偏袒姑息。三是彌散著庸俗的資歷觀。如公開招錄人員的專業文化素質較高，大多卻沒有較快成長，一些高學歷人員甚至閑置在內勤等崗位，阻礙了成長速度。四是思想政治教育面臨多重困惑。很少有領導主動找干警談心進行思想疏導，取而代之的是虛化的會議學習和空洞說教等。

以上現象與不注重基礎管理緊密相關。為什么抱怨忙亂？不排除突發性事件原因，但主要還是平時沒有夯實管理基礎、重視建立基礎業務管理規范，重復簡單工作，效率不高。如有的沒有根據業務特點提取常規性基礎數據表格或臺賬，有的不注重提升基礎工作的網絡信息含量、停留在手工作坊階段，有的則完全處于被動消極等待工作狀態而不是建立主動分析研究工作制度等。為什么總是20%人員承擔80%任務？這固然有干警個體素質差異原因，但如果在管理過程中考慮了一些基礎規范，如建立內部適當交流輪崗機制，綜合與辦案崗位、辦案崗位間適當交換，放手讓干警全面接觸本部門業務，使每位干警都能得到真正成長。一般而言，通過若干年工作和學習訓練，大部分干警能成為獨擋一面的人才，內設機構的綜合工作能力、效率也會有全新面貌。內設機構管理主要是抓落實執行，如何克服工作落實不到位、層層做減法的問題？這與沒有真正建立崗位責任和目標管理機制等直接關聯，特別是辦案或綜合任務繁重的部門，建立健全相關基礎管理機制尤為重要。如果干多干少、干好干壞一個樣，則難以形成爭先創優、認真工作而至層層做加法的局面。如何打破對待新人的資歷觀？這需單位層面建立相關培養基礎機制，如交流輪換到各部門跟班學習，或委派基層工作鍛煉等，而內設機構則抓好機制配合，營造良好培養環境。如何做好新時期政治思想工作？關鍵在于真正堅持和落實黨支部建設好的傳統工作制度，發揮基層組織傳統的思想政治工作優勢，同時研究新時期檢察思想政治工作如何強化實效性問題。

2.推動內設機構集體學習

營造團隊集體學習的環境是推動內設機構創新和超越的動力泉源，也是提升隊伍專業性的重要載體。檢察官自主學習是基礎、前提，但難以避免會遇到一些障礙，如個人“學習視界”障礙，個體往往只能在一定時空和視野范圍之內觀察到自己的行動效果；個人判斷往往受到心智模式③影響，難以走出固化的思想框架定勢。

檢察機關作為國家法律監督機關，司法屬性的業務專門化強烈要求建設學習型組織。學習不是單純積累信息或增加知識，而是提升認識和改造事物的能力。從事辦案的檢察官需對證據材料審查判斷，對犯罪事實判斷，對適用法律理解和判斷，這種判斷和理解不能只拘泥于細節、只看到細節復雜性，更應形成系統大局思維，看到案件動態復雜性；從事綜合調研的檢察官，需對檢察工作有系統認識和思考，如果理解不了檢察工作現實，則難以提出有價值的理論與決策建議。顯然，要真正實現以提升能力為核心任務的學習，需不斷挑戰自我心智模式。內設機構團隊學習，一定程度可以克服個體心智模式等方面的障礙，促進檢察官心智趨于成熟。集體團隊協作學習理論上比個體思考時具有更大智慧、悟性和洞察力。學會集體學習，對于當今組織機構有著前所未有的重要性[4]。

內設機構應如何學習？建設學習型組織除了成員個人以外還必須有團隊集體和更大學習網絡，共同收集信息和管理各種相關知識，共同對檢察工作實踐和個人成長不斷地學習投入，提高法律監督能力。集體學習有三個關鍵方面：一是對復雜問題有深入思考和明晰理解。學會挖掘個人思想潛力，超越個人心智。二是要有創新、協調的行動。通過學習建立增進彼此信任的人際關系，使集體成員之間相互依賴、相互補充[5]。三是重視集體團隊成員對其他內設機構的影響作用。通過學習交流，促進其他團隊的學習與實踐。內設機構學習、建設學習型組織需要多種載體營造集體學習的環境，探索深度交流和商討的協作學習方式。2008年來，湖南省檢察院內設機構“月評”會議提供了一種可行模式，通過對每月工作集體總結、交流和學習，一定程度形成了思考、推動和創新工作的氛圍。

3.推動工作機制改進以實現管理增效

檢察實踐中，有的綜合部門辦事效率不高，有的辦案部門輕成本控制甚至不計成本辦案，人力、物力、時間等利用效率低下。內設機構管理增效，可以從著名的“雷納評審”④得到啟示：梳理、查找和解決管理活動中存在的突出問題，使工作增效。實現管理增效的重要前提是內設機構要結合職能特點，認真查找、梳理和分析影響制約檢察工作開展的現實問題，提出解決措施。如以湖南省檢察院為例，可從三個層面梳理：一是本部門日常管理中存在的突出問題；二是本部門聯系指導的行業系統影響和制約科學管理的體制性、機制性、保障性問題；三是本院機關普遍存在的共性管理問題等。對各層次問題認真梳理、抓準抓實、分析透徹，找出解決對策措施，建立相應機制，有針對性地整改，以提升機關整體效能和管理水平。

(四)增強應對檢察工作新形勢、新問題的管理同步意識

按照科學發展觀要求，對照檢察工作存在的問題，很多其實是管理沒有跟上的問題。實踐中探索規律、認識規律，首先要在思想上做到管理理念的現代化、科學化。

1.推動認識上的同步

我們的組織是否存在管理上的“系統性故障”？全球化、網絡化形勢下，我們是否真正系統認識和把握了檢察機關自身的真實情況？周圍環境變得越來越不穩定，檢察機關的職責和執法任務越來越繁重，而不可否認的是，相當部分檢察機關卻是在固定的執法辦案模式下被動地適應著飛速變化的現實，不可避免地擔當著消防員的角色。一些從事檢察綜合業務的部門局限于陳舊的知識結構和傳統的思維模式，已難以為決策者和業務部門提供有價值、針對性的建議意見。一些檢察院的業務部門，辦案人員成天困在案卷里，領導總有批不完的卷，很少審視自身已陷入的某些“系統性障礙”。

檢察工作中為什么會出現上面種種“故障”或頑疾？一個重要原因是管理理念沒有跟上。一些檢察機關的工作常常陷入救火狀態，與經濟社會轉型過程中各種社會矛盾造成檢察工作外部環境的新變化、案件規模數量大幅甚至成倍上升等因素有關，而應對這些變化，依靠司法資源同步增長是不現實、不可能的，應采取的措施包括提升隊伍專業性、創新執法方式等。但是，不少檢察機關的執法辦案基礎管理仍然沿襲著傳統的理念、手段和方法。為什么利益驅動的辦案頑疾陰魂不散？新舊理念的拉鋸搏弈是重要原因，一些檢察院的領導沒有樹立成本效率觀念，習慣了過去的管理方式，沒有著眼于管理的內涵改造和創新發展，而是著眼短期政績依靠“創收”求“發展”。要完成從消防員到真正能夠擔當社會管理創新的執法者角色轉換、從無所作為到有作為轉換，明顯需要新的思考方法和組織運行方式。

2.探索司法資源的調配同步

社會現代化、網絡科技進步和社會經濟轉型，使檢察機關面臨的挑戰和應對方式比以往更加紛繁復雜。許多矛盾和問題變得越來越外部化、復雜關聯化，經常超越組織管理界限，需要系統外部跨多個職能部門、內部多個層級的協作同步，而官僚科層體系的分工和專門化，必然伴生協調成本，這對檢察機關如何高效組織各種司法資源提出了挑戰。如何形成制度化、經常化和有效的“跨界”合作、整合資源增進公共價值？這是檢察機關必須面對和重視的管理問題，如檢察系統外部的協作，內部上下級院執法辦案一體化，以及內設機構間的資源整合。

針對檢察外部協作，主要在于形成執法合力，增進司法管理的公共價值。正如“整體政府”成為當代公共管理的一個新理念，任何公共部門再大也有管理邊界，超越這一邊界，職責交叉就是必然，矛盾、推諉和扯皮不可避免。通常，解決方式是成立領導小組或者聯席會議等協作機制，這能夠一定程度促進公共部門配合協調形成合力，但沒有注意到網絡信息等基礎層面的資源共享，如政法機關數字網絡建設各自為陣，偵查、檢察、審判機關的辦案軟件不能對接等，使本就趨緊的司法資源消磨在低效率的重復工作中，這是不得不思考的問題。

如何優化系統內部上下級檢察院執法辦案一體化司法資源的領導、協作和分工，實現上下級院之間的有效領導？這里的“領導”不是片面追求上下級院人事和財務的垂直管理，而是執法辦案中的司法資源上下級一體化，健全合理、合法和科學的資源調配機制，形成辦案合力。如規范地方權力對檢察權的制約，逐步建立有制約、抗干擾的“檢察一體”模式；明確和規范上下級檢察機關領導方式，逐步實現上級指令權的法定化、程序化、公開化，規范檢察一體下的內部權力制約方式；健全批捕、公訴等司法屬性明顯的職權行使的檢察官辦案責任制，保證一定范圍內職權的獨立行使等。

針對檢察內部內設機構職責分立、分置的現狀，如何高效整合和重組使司法資源集約化？職能細分、機構分設的資源配備模式，一定程度影響了檢察執法辦案的合力。而目前關于內設機構編制及非領導職數管理模式不太符合檢察機關特質，使辦案部門檢察官資源緊張，一定程度導致追求職能分解、內設機構數量膨脹。筆者認為，根據政法機關的特殊性質和編制結構現狀，應制定專門的領導和非領導職數配備規定，科學合理地提高內設機構非領導職數比重，防止追求職能分立、擴張機構數量傾向，引導司法資源有效整合，形成檢察工作內聚力。

3.探索實現管理手段的同步

形勢在巨變，而執法管理上卻重復著近乎手工作坊般的傳統管理手段。如何應對決策模式的挑戰？新時期檢察機關面臨的環境和組織變量越來越復雜多樣，檢察工作對專業化、規范化要求越來越高，傳統封閉決策模式的局限性日益凸現，檢察決策科學性需要對真實、系統、有效的數據信息進行系統分析，逐步探索構建網絡信息環境下開放、參與式的群決策支持平臺。多年來，湖南省檢察院強化了專家咨詢制度，聘任由司法實務和法學專家組成的咨詢委員會，對疑難案件和重大規范性文件進行論證；建立了刑事檢察、職務犯罪偵查、民事行政檢察等領域的專業研究小組。這些舉措一定程度提高了決策的科學性和準確性。

管理就是抓落實和執行。如何應對檢察執行層面管理手段單一化、簡單化、形式化的問題？實踐中往往把“考評督查”作為工作執行的指揮棒，以及會議貫徹會議、文件落實文件的層級管理模式，似乎離開了這些方式許多工作沒有了抓手和難以推進。當然，不否認這兩種方式能起到重要推動工作、促進執行的效果，但同時，簡單統一的行政管理方式暴露出諸多問題，如評價信息本身可能的失誤、誤導和趨于形式化、庸俗化、利益化，使執行力層層衰減。我們應當從兩個方面考慮：一是前面提到的構建基礎層面的科學管理規范，使基礎管理步入常態化，將管理意識和科學方法注入到過程細節中進行控制，增強檢察工作執行力。二是運用現代網絡信息手段，逐步實現全過程執法辦案的信息化管理。通過網絡信息化的內涵改造實現管理的實時性、動態化、可視化、穩定性，對檢察工作進行分析、研判、預測，實現案件由環節、閉合、靜態管理變為全程、公開、動態管理。

注釋：

① “一法兩規定”，其中“一法”指2010年4月全國人大常委會通過的《關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》。“兩規定”指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等于2010年5月發布的《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》。

② 正如世界著名質量控制大師約瑟夫·朱蘭的“8020原則”，提出了質量責任的權重比例問題。根據大量實際調查和統計分析，在發生的質量問題中，只有20%來自基層操作人員，而80%由于領導者責任引起。筆者認為，這條規則同樣適用于檢察執法辦案。如果把目光更多地放在案件承辦人辦案行為的基礎規范和創建科學上，同時一定程度弱化行政審批的主導作用，將會真正有利于案件質量的提升。

③ 心智模式是決定人們對世界的理解方法和行為方式的那些根深蒂固的假設、歸納，甚至是圖像、畫面或形象。

④ 1979年英國首相撒切爾任命雷納為效率顧問，在內閣辦公廳設立“效率工作組”對政府各部門的運作情況進行調查、研究、審視和評價，針對相當熟悉并司空見慣的事物擬定提高效率的方法和措施，這就是著名的“雷納評審”。

[1]丹尼爾?A?雷恩.管理思想史(第五版)[M].北京: 中國人民大學, 2009.

[2]彼得?德魯克.管理的實踐[M].北京: 機械工業出版社, 2010.

[3]弗雷德里克?泰勒.科學管理原理[M].北京: 機械工業出版社, 2010.

[4]彼得?圣吉.第五項修煉[M].北京: 中信出版社, 2009: 10, 26.

[5]赫伯特A?西蒙.管理行為[M].北京: 機械工業出版社, 2010:170?171.