民營機構介入社區老年照護服務的經驗研究
——以上海和杭州為例

朱浩

（浙江大學公共管理學院，浙江杭州310027）

隨著人口老齡化程度的加劇，尤其是人口高齡化趨勢明顯加快，關于如何滿足老年人的護理需求、發展護理保險或開展相關服務的論題成為學界討論的熱點。一般說，老年人有三種最基本的需求：經濟支持、精神慰藉和生活照料。［1］而對于像上海、杭州這樣的一線城市，經濟支持已不成問題，絕大多數的老年人已經解決了基本的生活保障問題，但在精神慰藉和生活照料兩方面的需求上卻不甚樂觀。依靠傳統的家庭老年人照料體系養老日趨艱難，近期發生的老年人倒斃街頭、家庭虐老等惡性事件進一步提醒我們亟待發展老年人的照護體系，這也使政府責任和養老資源的社會化投入成為討論熱點，鼓勵和支持民營機構介入老年人照護服務成為其重要內容。

一、老齡化社區照護服務供需現狀

據第六次人口普查資料，目前我國60歲以上和65歲以上的人口分別占到總人口的13.26％和8.87％，老齡化趨勢明顯。在最早進入老齡化社會的上海和杭州兩個城市，截至2010年底，上海市60周歲及以上老年人口331.02萬人，占總人口的23.4％，人口預期壽命達到82.13歲；杭州市60周歲及以上人口占13.40％，較2000年人口普查上升1.14個百分點，其中65周歲及以上人口占9.02％。同時據國家統計局上海調查總隊2011年8月17日公布的《本市老年人生活方式和質量評價調查報告》，上海市60歲～69歲老人空巢家庭占38.9％。由于平均預期壽命和平均初婚年齡的差異，上海女性老人在75歲～79歲時，約一半喪偶。老人生活際遇上的變化勢必使家庭贍養的傳統方式變得艱難，其部分醫療服務雖然可從醫療保險中支出，但廣大老年群體的照護從福利體系上的安排還比較有限，大多是處于家庭內部的互助或從市場購買照護服務的個人行為。

與此同時，上海和杭州兩地老年人對服務的購買力不斷提高。2010年底上?；緦崿F社會保障的全覆蓋，杭州市60周歲以上城鄉居民則享受到政府提供的基礎養老金。除了社保的覆蓋以外，老年人的消費能力也得以大幅提高，根據1999年至2010年對中國老年人口消費水平變動趨勢預測，我國老年人消費需求總額2005年比1999年增加1.69到1.91倍，2010年增加到2.65至3.30倍。［2］這也將在很大程度上激發老年人對照護服務方面更多的需求。

當前，我國的養老服務體系以政府供給為主體，以養老保險為基礎，依托社區興辦的社區服務中心，附以慈善和群眾性組織。在“家庭養老的主導思維下，養老服務的政府投入太少。中國政府對養老服務責任的承擔，就是體現在舉辦公辦養老院上。但礙于有限的財政資源，這些公辦養老院均定位于傳統救濟性福利，以收養城鎮‘三無’人員和農村五保戶，其數量及覆蓋面一直有限。”①養老服務絕對比例上還是依靠居家養老的方式，老年照護絕大多數是在家庭內部消化。在以核心家庭為主的城市家庭結構中，成年子女負擔過重，往往在工作和家庭照料之間顧此失彼，難以做出選擇，需要照料老人的家庭背負巨大的壓力，老年人的照料質量也得不到保障。

我國65歲以上的老人每千人擁有的床位數僅為23.5張，發達國家養老服務機構每千名老人擁有的床位數則為50張～70張。截止2010年底，全國失能、半失能老人已經達到3300萬，占到老年人口的19.0％，其中完全失能的老年人達到1100萬人，而機構養老（養老院、醫療護理機構）只能為1.5％的老年人口提供護理床位。②這對于老齡化程度較高的上海、杭州而言，表現更為明顯。上海市曾提出“社區居家養老（照顧）服務人數達到25萬人，養老機構床位達到10萬張”的目標。③據統計，2009年底上海市老年人日間服務機構共計303家，養老機構625家，床位數共計9.78萬張，④但也只占60歲及以上老年人口的3.0％。與此同時，在養老資源方面存在嚴重的區域和層次差異：部分遠郊的區縣養老機構因交通及設施等原因利用率不高，而市區的養老機構床位供不應求，已經排隊到2013年。這種現象在杭州也存在，市區某些養老機構需要排隊兩三年才有床位，郊區的很多老人公寓入住率只有30％左右。據2010年杭州市統計數據顯示，2009年底杭州平均每百位老人擁有養老機構床位數僅為1.94張，遠低于浙江省2012年達到每百人3張床位的標準。

這種供需的長期不平衡僅靠政府難以得到解決。由此，也為民營機構進入照護服務體系提供了契機：首先，倡導社區服務多元化逐漸占據主導地位，多主體參與社會事業，不僅是對西方社會福利三角理論的一種適應性學習，也是當前政府投入不足的一種現實性選擇；其次，公辦養老院缺乏競爭壓力，容易產生管理松懈、人浮于事等低效率現象，經營靈活性較差；再次，在我國針對全體國民的基本養老還沒有全面覆蓋，護理保險目前建立還不可行，大多數老年人仍舊依靠付費獲取照護服務；最后，政府鼓勵民營資本進入老年服務領域。長期認為養老是一種絕對的消耗或負產出帶來的資源分配不合理，導致養老事業投入不足。隨著老齡化水平的不斷提高，老齡人口的絕對比重和消費能力開始被重視，民營資本認識到老年服務將是未來的朝陽產業之一，開始積極投入到養老或照護服務中，而政府也逐漸降低民營資本進入養老事業的門檻，鼓勵民營機構參與照護服務體系建設。

二、民營機構介入社區照護服務的實踐

上海和杭州作為兩個最早進入老齡化社會的城市，人口老齡化和高齡化都比較嚴重，關于老齡產業的發展尤其是對于社區照護服務的發展有著重要的經驗積累。同時作為市場化程度較高的城市，民營經濟實力雄厚，民營機構較早參與老年人相關產業的投資中，無論從介入的規模、方式還是服務內容和質量都有比較成功的探索。

（一）介入數量

這里無法將養老機構和社區照護機構詳細區分，只是從數據可看到民營/民辦機構（社會辦養老機構）介入的一般規模：2010年上海市養老機構中社會辦養老機構為332個，床位數53395張。⑤相對上海而言，杭州市民辦養老機構發展比較緩慢，僅有民辦養老機構21家，床位3 028張，占杭州養老機構總床位數的15.88％，其中包括托老所、老年公寓和敬老院等形式。［3］運作較為成功的分別為上海金色港灣老年人服務中心和杭州的“金色年華”養生公寓。

（二）服務內容

在上海，民營機構除了介入傳統的家政保姆服務外，還提供個性化、多樣化的長期照料服務。對居家養老的服務對象，主要提供個人生活照顧服務、綜合居家照顧服務、個人康復服務以及維修照顧服務等。在老年人日間中心或托老所，不僅提供食宿、生活照料、娛樂和身體恢復服務，還涉及精神疏導，對患有帕金森氏綜合征、老年癡呆癥等不便出門的老年群體，開展上門護理、康復和送餐等服務。

有學者將養老服務分成四種模式，不同模式提供服務的內容和形式有所差異：（1）會員制養老模式，如浦東“親和源”，是一個完整居住街坊，完全以優化老年生活為前提。內設有專業的配餐中心、康復會所以及醫院、老年大學和各類活動場所。（2）休閑式養老模式，如上海頤天年養老院。該院強調休閑，主要對象是高知和社會名流，除提供較高質量的食宿外，還提供網絡、休閑、康復和護理服務。（3）“醫養一體”的養老模式，如日月星養老院。該院根據老人失能程度分為全護理區和住養區，分別提供醫療護理和食宿、康復和照料等服務。（4）托老式的養老模式，如中環逸仙敬老院。該院帶有救濟性質，主要提供老人的衣食住等服務，以政府購買服務的方式進行。［4］在杭州，社區的助老服務內容，已經從單一的家政服務向“助餐、助潔、助醫、助困、助急、助樂”六大方向拓展，涵蓋生活護理、日間照料、代辦采購以及陪醫送藥等多個方面，并逐漸延伸到心理慰藉等深層次關懷。

（三）介入方式

當前我國民營機構介入養老服務主要有公設民營、民辦公助、民辦民營和BOT等形式。公設民營又分為“承包”和“委托”兩類；民辦公助是指由民營機構興辦，政府給予建設、用地、經營及稅收等方面優惠政策的一種建設模式；民辦民營則是由較強實力的企業和私人直接興辦，獨立經營管理并進行市場化運作，自負盈虧；［5］BOT模式是指由民營機構負責建設、經營和管理，到達一定年限后由政府收回。

鑒于上海市和杭州市政府財政能力較強，公辦的敬老院和社區服務中心較其他地方要完善得多（上?；旧厦總€小區都設有老人日間服務中心，大多由政府舉辦）。近幾年來，上海市政府還大力推進公辦民營機構建設，浦東新區目前已有40％左右的街道、鄉鎮辦養老機構通過轉制實行公辦民營。⑥民辦公助的多元主體形式也發展迅速，大量民營機構直接運行，通過資金補貼、公建民營、稅費優惠、政府購買服務等形式參與到社區照護服務，比如上海市社會辦養老機構在1997年到2004年的7年間增長了11倍。另外有一部分養老機構直接由私人興辦，或為盈利、或有知名企業家回報社會，即介入方式中的民辦民營。

（四）準入標準

在上海，除了規定的基礎設施和服務人員標準外，床位數須達到50張以上，設置床位數超過150張或者投資額超過1 000萬元的養老機構，需報市民政局核準。⑦杭州則按規定必須要有30個床位，分攤到每個床位的啟動資金不能低于5 000元，其房間使用面積人均不低于5平方米，宿舍和配套使用面積人均不低于10平方米。經現場審查后發放《杭州市福利機構開業許可證》。⑧

（五）建立政策補貼機制

雖然上海市和杭州市的老年人經濟實力較強，但是“現階段純粹的養老產業很難獲得高額利潤”［5］，這表現在社區老年照護方面更為明顯，所以需要政府補貼和政策支持方能維持民營機構的正常運轉。

1.直接補貼。直接補貼主要有按床位補貼、基礎設施和啟動資金補貼、人員補貼和管理費減免，以及保險補貼等。

（1）按床位補貼：上海市自2005年起由市、區兩級財政出資對每張床位給予1萬元補貼，除給予每張床一次性補助之外，每個區還會根據具體運營費對每張床位進行額外補助；⑨杭州市則根據床位數的多少補貼有區別，達到50張床位以上，每張床位給予6 000元補助，50張以內的，每張床位給予3 000元補助。租用養老用房（包括公建民營）且租期5年（含）以上，養老床位一次性增長50張（含）以上的，每年每張養老床位給予800元補助；一次性增長50張以內的，每年每張養老床位給予500元補助，補助期為5年。［6］

（2）基礎設施和啟動資金補貼：如提供水電等基礎設施、房屋租金減免；水電普遍從企業收費標準降到了民用標準；而對于啟動資金，被上海市政府購買服務的民營機構一般會贏得政府20％至30％的啟動補貼。

（3）人員補貼和管理費減免：主要有對入住的特殊困難老人給予的寄養補助和護理人員工資貼補。另外，對承包公辦養老院的機構給予管理費的減免。

（4）保險補貼：上海市統一推行“上海市養老機構意外責任險”，購買保險的資金由私人養老機構承擔1/3，政府補貼2/3。

2.政策和資金支持。隨著民生工程的推進，上海市與杭州市政府大力支持社會化組織進入老年服務行業，通過出臺優惠政策促進民辦養老機構的發展，除了在土地資源進行一定的行政劃撥外，還要求公立醫院向民營機構提供醫護資源方面的支持，同時通過政府擔保等方式提供銀行貸款，給予民營機構資金方面的支持。

（六）服務質量評估

上海和杭州兩地民營機構在照護服務方面的質量較高，雖然有些民營機構的服務價格偏高，但總體在政府管控下處于老年人消費的適當水平。關于服務質量評估，在上海一般根據評估結果、服務覆蓋面、老年人滿意度等情況進行綜合評級，最終根據服務質量給予一定的級別認證和獎勵；在杭州則由各區組織專人或第三方評估機構對居家養老服務質量進行評估，并希望由保障型向品質型轉變，通過專業性的品牌認證來對服務質量進行管理。如杭州的“金色年華”養生公寓，其床位費每人每月2 000多元，社會效益非常好，入住的老人滿意度達到96％，是2009年度全國十大放心養老機構之一。

三、民營照護機構發展的限制條件

目前社區照護體系中的民營機構還只是對政府公共服務的補充，其無論是在制度資源方面還是在服務的專業性認可上都比較缺乏。政府往往過分強調照護服務的專業性，或基于養老服務是國家保障的責任和義務，而將民營機構排除在服務提供者之外，尤其是在《社會養老服務體系建設“十二五”規劃（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）出臺以后，政府加大了對養老服務的投入，從而使本身就脆弱的民營照護機構如何在與公辦機構競爭中維持生存且實現自身發展的問題凸顯。通過對上海和杭州兩地民營機構介入老年人照護服務的研究發現，作為經濟發達且老齡化最早的兩個城市，其民營機構介入社區照護依舊存在諸多的障礙和困難。

（一）民營照護機構定位困難

在工商注冊類別中，照護服務并沒有明確的位置，與其關系較大的可能就是“家政服務”類，但這很難與傳統意義上的家政區分開來，也很難得到政策的支持，其特殊的法人地位也很難確立。如果民營照護機構直接在工商部門登記，那么所有稅費均按照企業標準執行，享受不到優惠。在民政系統以“民辦非企業單位”來注冊，又因為其盈利性與民辦非企的特征產生沖突，很容易把其等同于公益事業，投資者可能難以融資且不能進行分紅。

（二）民營機構收不抵支運營困難

杭州唯康出資建設的紫陽公寓共有100張床位，一張床位收費是1300元左右，入住率基本高于80％，其運營成本每年需90萬元左右，而一年的收入最多在60萬元上下。加上政府每年每張床位給予500元的補貼，也遠遠不夠維持收支平衡。［3］即使像杭州“金色年華”這樣的優質服務機構也須承受收不抵支的強大壓力。這種情況在上海同樣存在，以致出現開設的床位越多虧損越大的現象。

（三）對民營照護機構的信任度不高

民營機構作為社區的“外來者”，要通過不懈的努力以服務質量以及良好的社區情感來獲得老年人的認可，這對于初進入者太不容易，尤其對于小規模的私人照護機構，很可能因為較長時間的空置而倒閉。事實上，浦東新區源竹社區的老人日間中心能夠得到較快發展，得益于發起人屬于日間中心所在的社區，這些老年人對其“自己人”的特殊情感，在感情和心理上很容易形成認同，但這種認同可能在其他社區尤其是異質性比較強的社區就較為缺乏。

（四）優質護理服務人員流失較大

民營機構的護理服務人員素質不高，成為其提升競爭力的一個重要瓶頸。在上海，很多民營照護機構的發起人將業務內容從家政服務慢慢擴展到照護服務，雇傭的人員有些本來就是家政保姆，另外還有很多是40、50人員，專業性不高。［7］另外從業人員的工資待遇比較低，據《上海統計年鑒2010》數據顯示，2009年上海市國有社會福利單位在崗人員的年平均工資為47726元，其他性質的社會福利單位僅為21857元，而上海2011年最低工資為1280元/月，其待遇可以說是在最低工資附近徘徊，所以流動性較大。高素質的專業人才，一般都不愿意從事這個行業，而由民營機構自身培訓護理人員的開支較大，且流失率較高，導致資金浪費。

（五）照護服務的定價機制有待完善

民營機構大多通過與街道或社區簽訂社會服務購買協議的形式進入養老服務領域，其服務內容和形式已經大大拓展，已經可以根據老年人的個性化需求提供多種照護服務。比如上海浦東源竹社區某民營機構開展的“結伴養老”服務，對具體服務并沒有制定統一的定價機制，缺乏規范的標準，在很大程度上還傾向于依靠服務供需方的雙向選擇，但是“養老服務業又是一種特殊的服務業，它具有微利性，因為作為消費者的老年人經濟收入出現萎縮，退休金基本固定，沒有額外崗位津貼、獎金等，其消費能力基本屬于低消費水平”。［8］同時要考慮到服務對象可能缺乏選擇能力，所以民營機構介入社區照護服務，并不能采用完全的市場化價格形成機制，如何處理這種營利性和公益性的矛盾，需尋求合理定價的技術性設計。

四、民營機構介入社區照護服務的討論

新近出臺的《征求意見稿》明確要求“各級政府加大財政投入，著力進行養老機構設施建設”并設置了具體目標：“接下來的五年間，全國老年人日間照料中心將實現城市社區基本覆蓋，農村社區半數以上覆蓋。”這在很大程度上反映了黨和政府對于老年人服務方面的重視，但令人擔心的就是，會不會政府“大包大攬”，產生更多低能高耗的國營機構，導致民營機構的邊緣化。因此，在政府加大養老服務的投入中，理應包括支持民營或民辦機構參與養老服務的競爭，這也成為政府和學界的共識。［9］最重要的是，老年照護服務的供需平衡不是短期內能夠實現的，在社會福利不斷提高的今天，無論是從財政負擔還是就服務效率而言，政府都不應成為服務的唯一提供者。西方國家內部對于政府、市場、家庭、志愿者組織/第三部門的福利多元主義的思考，也深刻地反映在我國的福利領域，“需糾正對國家提供福利的盲目崇拜，國家、家庭、市場和志愿組織等多元福利提供者的職責并重”。［10］對于照護服務的發展，政府在彌補“歷史欠賬”加大投入的同時，應該在規制和監督下適度引入民營機構和第三部門參與其中。

鼓勵和支持民營機構介入養老服務行業，尤其是照護服務，不僅能夠緩解照護資源的不平衡，而且能夠滿足老年人的多樣化和個性化需求，同時能夠與公辦機構形成一定競爭，從而提高老年人享受照護服務的質量。在上海和杭州，有相當一部分老年人具備較強的經濟實力，民營機構照護服務的靈活性能夠照顧到老年人的多層次需要，這在很大程度上可以為老年群體在福利院和養老院之外提供另一種選擇。它可以“離家不離社區”，也可以“不離家不離社區”，這更加貼近社區居家養老的本質。尤其近期在養老機構出現“虐老”現象，導致其公信力受到質疑的階段，民營機構提供的社區照護服務在服務內容和服務形式上不斷創新，服務質量不斷提高，且在社區內受到“熟人社會”機制的約束，更容易被老年群體所接受。

在此，基于上海和杭州的實踐，對民營機構介入照護服務的情況展開以下討論。

1.民營機構介入與公辦機構的發展并不矛盾，二者發展出現一致現象：一榮俱榮，一損俱損。

筆者發現，上海市的公辦照護機構和民營照護機構相對都很發達，而杭州則比較不發達。上海的社區基本都設有老年人日間照料中心，一般為政府舉辦或通過政府購買的形式由民營機構運行；而民辦公助、民辦民營這兩種介入方式則不僅僅體現在高層次的服務，在街道和社區利潤較小的層面上也廣泛存在。在杭州，截止2009年底養老機構（包括公辦和私營）床位21 930張，占老年人口的1.94％。不僅低于近鄰上海，也低于溫州和寧波的水平。從上海和杭州照護發展的差異性看，雖然普遍都存有照護資源不平衡，都出現市中心照護機構“一床難求”的現象，但是杭州更為嚴重，杭州市區公立福利機構內人員已嚴重飽和，有較多的老年人在排隊等候進入。相對上海來說，杭州市政府的支持力度有限，比如在補貼標準上比較低，沒有根據具體城市區位酌量增加補貼。對于初進入機構因尚未經過評估，因而享受不到政府的床位補貼，如杭州最大的民營照護機構“金色年華”，就因為進入該行業不久而缺失政府的補貼。

民營照護機構一直被定義為老年照護體系中的補充層次，這一點是毋庸置疑的，龐大的老年群體不可能依靠市場化的方式來獲得照護服務。隨著《征求意見稿》的出臺，政府逐漸加大對老年服務的投入，公辦機構規模和實力不斷增強，我們會發出疑問，民營照護機構還會繼續存在嗎？筆者認為民營照護機構既然是補充層次，在照護服務市場中本來就不是主要提供者，而是有一定的“目標定位”的，是選擇性進入，是為某些有購買能力、有個性化需求的老年人服務的，關鍵是依靠自身的服務質量和水平來贏得客戶。在經濟發達的上海和杭州，應該會有更多的老人選擇民營照護機構，如果這種民營機構能夠進入社區，服務質量比公辦機構好，老年人離家不離社區，相對于公辦機構因為免費或低價而產生的排隊現象、低效和服務水平不能令人滿意，這種比較優勢所展現出來的市場競爭力無疑能夠促進民營機構的發展，關鍵是政府愿不愿意或多大程度上放開社區照護這一領域。

2.民營機構介入社區照護服務的內容和標準方面。從上海和杭州的服務內容和標準看，上海的民營照護機構所提供的服務有一定的區分，是住養還是全護理，是休閑還是休閑康復一體，在具體項目上有所差異；杭州在這方面還比較缺乏細分，主要是提供住養一體化服務，在服務標準上也是基于杭州市社區（村）居家養老服務標準（試行），缺乏具體項目的標準。其實，民營機構提供的照護服務不一定是高檔服務，也可以是低層次的基本服務。福利制度中的“強者靠市場，弱者靠政府”的結構性分層，給民營機構照護服務的發展帶來很大的思想障礙，認為民營機構服務主要是滿足高端人群的個性化要求，但它也完全可以是由政府購買的，可以是低端薄利的，民營機構介入照護服務仍舊是要照顧到不同支付能力的老年人，只不過在服務內容和服務經費來源上會有一些差異。例如上海采用的寄養補助就是例證。

3.民營機構介入社區照護的方式問題。民營機構介入社區照護的方式主要是公設民營、民辦公助、民辦民營三種。中國社科院楊團研究員認為，“公設民營”方式能夠將政府的財政和市場的優勢結合起來，從而達成最大效益?；谶M入養老服務的民營機構一般實力有限，規模較小，同時還面對沒有固定的租住場所和從業人員素質較低等困難，需要完全依靠服務對象支付的費用來維持運轉，而老年群體的普遍貧困又限制了民營機構的利潤。正因為如此，政府提供補貼或硬件支持等方式，交由民間機構市場化運營的方式既可以解決民營機構發展的困境，又可以避免政府包辦經營效率低下的問題。在民營機構具有一定生存基礎、發展較為成熟時，再從公設民營走向民辦公助，真正成為市場獨立主體。盡管上海和杭州雖的濟實力是比較雄厚的，但實際上民辦公助的形式比公設民營更多一些，這種直接進入市場的方式使民營機構面臨著重重考驗，像杭州的“金色年華”以及上海的金色港灣老年人服務中心等都出現收不抵支的問題。另外一些民辦民營照護機構由企業直接開辦，如上海恒暉醫療主辦的日月星養老院，主要面向需要全護理的老人。這種品牌性的民辦民營機構一般具有較強的經濟實力，也不需要政府的補貼，雖然在徐匯區和浦東新區開設有分支機構，但它還沒有進入社區，享受照護的對象需要離家離社區，這種品牌性照護機構如果能夠進入社區，與公立機構展開競爭，將是一種最佳的選擇。現有進入社區的大多是私人興辦的薄利性機構，有規模小和立足社區兩個重要特征，這類企業需要政府通過補貼等形式加以扶持，如浦東源竹社區的老人日間中心，注冊資本僅10萬元，起步時服務人員也就幾個人。［11］對于大多數小規模的私人照護機構，公設民營可能是比較好的方式，而對有一定經濟實力的私人照護機構采用民辦公助和民辦民營方式會比較好。

4.民營機構介入社區照護與商業護理保險比較。談到民營機構照護服務，就會強調發展商業護理保險。商業保險固然是一種較好的市場途徑，但商業保險具有的逆向選擇還有責權利對等性，通常把風險程度比較高、經濟能力比較差的老年人排除在可保范圍之外。鼓勵民營機構進入社區照護服務體系，增加服務的多元化內容，通過街道組織和社區的“熟人社會”建立起來的信任機制作為約束，將私人利益和老年群體利益兼顧并努力實現均衡，使社區內有護理需求的一部分經濟能力較弱的老年人可以通過政府購買形式，享受“準公共品”待遇，而具有較強經濟實力的老年人則享受政府補貼的同時需要繳納一定費用才能享受照護服務，街道和社區在簽訂購買協議時可以制定服務標準或指導價格。

筆者對上海和杭州民營或民辦機構介入社區照護服務的實踐進行比較，這類實踐對于政府和市場之間的關系的認識具有重要的意義。在當前照護服務供需嚴重不平衡的情況下，鼓勵和支持民營或民辦機構的涉入具有必要性和可行性。在上海、杭州的實踐經驗中，民營機構在社區照護服務供給過程中涌現出創新性和市場靈活性，在很大程度上幫助社區老年人提高了生活質量。通過準入機制的設定以及街道和社區給予過程的監督管理，加以老年人能夠離家不離社區，在社區內得到照護服務，使服務本身能夠置身于“熟人社會”的特有機制之中，在很大程度上保障了照護服務的質量，從而有效緩減社會信任不足，尤其是在子女成年后老年人的家庭支持比較短缺，形成的空巢家庭越來越多的社會背景下，更加需要社區在提供服務和對服務監督中發揮支持作用。民營照護機構在社區中提供服務，使其擁有了比傳統養老機構（無論是商業養老機構還是老年福利機構）更多的優勢。同時也使老年照護工作擁有了市場競爭的特性，提供比公辦的社區中心更好的服務質量，反過來也能對公辦機構提高自身服務質量有促進作用，這將從整體上提升我國老年人照護服務的水平。在當前，政府應在積極發展長期護理保險的同時，積極引導民營機構投入照護領域，消除政策門檻和限制性條件，在一定的準入機制和控制監督制度下，鼓勵民營機構為社區有照護需求的老年人提供更豐富更高質量的照護服務。

注釋：

①民政部社會福利與慈善事業促進司原司長、北京師范大學壹基金公益研究院院長王振耀訪談（2011年）。

②全國城鄉失能老人調查報告，全國老齡辦和中國老齡科學研究中心，2011。

③上海市人民政府：《上海市社會保障“十一五”規劃》（2007年10月8日）。

④2011年4月18日由上海市民政局、老齡辦、統計局聯合發布的2010上海老年人口數據。

⑤《2010年上海市國民經濟和社會發展統計公報》（2011年3月4日）。

⑥民政部政策研究中心、湖南省民政廳課題組：《我國社會福利社會化政策研究》。

⑦上海市民政局：《上海市養老機構設置細則》（1999）。

⑧杭州市民政局：《杭州市社會福利機構管理辦法》（杭政發［2000］263號）。

⑨上海市老齡工作委員會辦公室：《2008年上海市老齡事業發展報告書》（2009年1月）。

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［11］80后女海歸鐘情“夕陽”事業，拼房辦托老所［N］.新聞晨報，2011－09－28（5）.