基層社會區域化黨建的治理轉型運作探索——以南京市華僑路街道為例

楊濤

(南京大學政府管理學院，江蘇 南京，210093)

改革開放以來，市場經濟的發展、社會領域的形成以及社會群體和社會利益的分化，都使得傳統的黨政國家體制由一元向多元演變，由單一結構向復合結構變遷。非公企業、社會組織和社區黨組織中的黨員漸多，黨員不依托單位，黨組織不依托行政已是普遍現象。在社會變遷過程中，執政黨的組織體系也在發生變化，大體上可分為體制內黨的組織體系和體制外黨的組織體系，前者與國家政權結為一體，因而能夠享受到體制內的資源；后者離國家政權較遠，因而享受不到體制內的資源，比如社區黨組織、非公企業中的黨組織和社會組織中的黨組織。在黨的組織體系中，由于資源分配的不公正和權責的不均衡而導致不同黨組織或黨員群體之間的沖突與分化。如何通過黨內治理方式的轉變和相應的制度設計來整合黨的組織體系？針對基層黨建中出現的問題，華僑路街道做出了積極的探索和回應，對于黨的治理方式的轉型具有重要的借鑒意義。

一、 華僑路街道區域化黨建成績與問題

（一）大黨委制和結對共建

華僑路街道“大黨委制”指“由街道黨工委委員擔任編內委員+駐地單位黨組織負責人擔任編外委員”的設置模式。以街道黨工委現有委員為基礎，聘任駐地黨政機關、大中型企事業單位、非公經濟黨組織負責人擔任街道黨工委兼職委員，以該委員會制度構筑上下相通、左右聯動的黨建工作網絡。在協商合作的過程中，通過規則和秩序的建立，來消除各行動主體間、黨組織間的隔閡和誤解，填補社會管理中的空白點。在大黨委制的基礎上，在社區層面普遍實行“結對共建”的幫扶制。結對共建指的是，轄區內大黨委委員和其他轄區機關單位、企事業組織或社會組織參與社區共建，以項目為載體對社區困難群體進行結對幫扶，以社區活動為依托由轄區內組織投入其優勢的資源（如場地、人員、技術、設配、知識或資金），發揮轄區內黨組織間的聯動作用，在幫扶過程中塑造黨在民眾中的形象。

1.運作功能

華僑路街道大黨委制和結對共建的制定和實施，是黨針對基層黨建中出現的新問題而調整黨組織的結構和運作方式，由“條塊分割”調整為“以塊為主”的屬地化黨建模式，[1]有利于緩解街道黨工委和基層職能機構黨組織之間的條塊沖突。在分離的、分散的各種類型的黨組織之間建立起制度化的協商合作的渠道，加強了轄區內黨員之間的交流、信任和合作。通過大黨委制和結對共建，將機關、企業的資源優勢向社區黨組織傾斜，對不同組織中不同類型的資源進行整合和分配，提高社區黨組織服務基層、服務群眾的能力。

兼容開放的組織構架是大黨委制和結對共建的內在要求。這種組織構架可以解決兩方面的問題：①資源整合：將機關企業的優勢資源向社會傾斜，有利于培育機關、企業的社會責任感，也有利于緩解強勢群體和弱勢群體間的對立和沖突。②利益整合：不同的群體、不同的組織形態，有不同的利益需求，通過兼容性的組織構架在協商與合作中謀求均衡發展。

2.運作過程中存在的問題

華僑路街道“大黨委制和結對共建”旨在對轄區內分散的黨組織和黨員進行整合，通過優化黨組織資源來服務于社區建設，對實現“黨內整合和社會整合”發揮了重要作用，①但在運作過程中也暴露出一些問題。

第一， 街道大黨委制運作過程中，轄區內黨的組織網絡中的“條塊分離”“條塊沖突”問題較為突出。

大黨委制旨在強化屬地化黨組織在街道轄區內的組織和協調能力。但由于職能部門的黨組織與街道黨工委之間不存在行政隸屬上的關系，而且有的職能部門的行政級別位于街道黨工委之上，導致區域化黨建在實踐過程中不能有效地整合和協調街道“塊”的黨組織與“條”的黨組織之間的關系。正如街道黨工委夏書記所說：“街道辦是區政府的派出機構，街道黨工委對轄區內的職能部門黨組織只有協調權。只有在社會出現緊急突發性事件時，街道黨工委才被授權對條的職能機構進行統籌管理。在平時，街道沒有這個權力。”

華僑路區域化黨建意在突出黨組織和黨員的屬地化管理。現在的問題是塊的黨組織的權限相對過低，條的職能機構的黨組織的權限相對較高，這就使得條塊的權責不對等。有些駐區機關屬地化意識淡薄，習慣于職能機構的條的管理，不樂意接受街道黨工委的指導和協調。因此，不能對街道黨工委與職能機構黨組織之間關系做出明確的制度規定，街道黨工委所開展的區域化黨建就會受到限制。

第二，轄區內職能機構黨組織所承擔的“共駐共建”與職能機構業務運作之間存在不一致和沖突。

職能機構在以項目為載體開展“結對共建”的過程中，被要求認項目、簽協議和捐資源。但項目認領和幫扶活動主要還是自上而下的體制內動員，在渠道和方式上較為傳統和單一。大黨委制下的編外單位和組織，對項目認領和幫扶活動沒有選擇的余地。正如市中級人民法院陳書記所說：“我們單位是街道大黨委的編外委員。對社區困難群眾結對幫扶，為社區公益活動奉獻我們的資源，都是應該的。我們單位的結對幫扶是自上而下發動和安排的，是作為任務分攤到我們單位的，在政治上必須要完成。我們法院是職能機構，平時的審判工作任務非常繁重，對于有些結對共建是有心無力，也沒有時間和精力下基層社區進行幫扶，但作為一項任務又不得不下去。如果分攤的結對對象少一些，還可以承受。要是多了，有些黨員在幫扶中就有怨氣，不盡心，敷衍了事。群眾也能感知到你是真心服務還是搞形式主義。這樣，被幫扶的群眾也不滿意，會抱怨。”在結對共建中，機關黨員的幫扶工作也是有限度的。如果超出了這個限度，就難免出現形式主義的表演性質的活動。

在轉型過程中，執政黨對街道大黨委的定位不準，沒有明確大黨委的權責。一方面，對街道大黨委的功能定位與它的權力級別是不對等的、不明確的；另一方面，街道大黨委與街道黨工委和區級黨委之間的權力關系沒有明確的法律、制度規定。相比較而言，大黨委是從屬性的邊緣化的制度安排，它的權力級別相對較低。大黨委的編外委員是由街道黨工委選定組成，而不是由轄區內黨員群眾選舉產生，普通黨員也監督不了委員的權力。

（二）社區黨員議事會與黨員服務站

在華僑路街道，社區黨員議事會主要由社區黨組織領導班子成員、駐區單位黨組織代表、社區在職黨員代表、社區離退休黨員代表、社區成員代表大會中的黨員代表、社區困難群體中的黨員代表、社區專職工作者中的黨員，以及社區居民積極分子組成。邀請社區內德高望眾的離退休黨員或駐區單位黨組織代表擔任會長，社區黨組織負責人承擔秘書長職責。社區黨員議事會的組織結構打破了傳統的基層黨組織決策主體單一，利益訴求相近的狀況，在不同群體黨員代表的參與下，構建了一個民主開放的各方利益表達與訴求的平臺。社區黨員議事會就共同關心的議題進行協商，達成協議，并對協議的執行進行監督，有重點、分階段地解決社區的難點和重點。社區黨員服務站是與社區黨員議事會相配套的工作機制。社區群眾向社區黨員服務站反映的各類訴求，通過社區黨員議事會討論決策，由社區黨員服務站的志愿者落實解決。

1.運作功能

在社區公共空間中，社區黨員議事會將黨的議事決策體系由一個領導集體“社區黨組織”擴展到一個領導群體“社區黨員議事會”。它是由來自不同群體的黨員所組成，在參與中各成員都居于平等的主體地位，就社區公共議題進行協商、合作、決策和治理，在滿足民眾需求或訴求的過程中樹立和鞏固黨的權威。社區黨員議事會能夠有效地吸納和整合社區內黨組織資源，具有開放性組織架構的特性：①非政府性。它是社區不同群體黨員的政治團體，不具備政府行為能力；②志愿性。它是由社區黨員發起,由社區黨員、社會組織和居民自愿參與；③代表性。它的成員來自于社區不同群體的黨員代表，反映不同群體黨員的觀點和呼聲；④互惠性。議題方案的制定兼顧不同群體的利益需求，最大限度地實現多方參與主體之間的合作共贏。例如，針對老舊小區的安全問題，社區黨組織召開社區黨員議事會商議小區安全議題，決議成立小區安全自治委員會和義務巡邏隊。在基層社會，黨不是依賴于行政權汲取權威，而是以平等的主體地位，在制度的規范下，與其他參與主體協商合作以治理社區公共事務。[2]

社區黨員服務站是黨組織在社區服務群眾、聯系群眾的窗口，包括黨員志愿者服務活動、黨員便民服務活動和黨員示范活動。社區黨員服務站是黨員參與社區公益活動的制度化平臺。駐區單位的“公職黨員”被要求浮出社區、亮出身份，到社區報到，接受單位和社區的“雙重管理”。機關黨組織和黨員領導干部要建立定期下訪基層，服務群眾。黨代表、人大代表和黨員政協委員被要求定點接訪群眾。社區黨員服務站具有公益性組織特征：①針對群眾訴求，為群眾提供低償或無償服務。②黨員服務站由不同類型的志愿者服務隊組成，開展符合不同社區群體需求的公益活動。③社區黨員服務站是由社區黨員發起，接受社區內不同單位、不同群體的職工和居民志愿加入。④黨員服務站可以借助駐區單位和共建單位的資源優勢,共同為社區居民服務。在基層社會，執政黨以社區黨員服務站為平臺，在為民服務中增強黨的 “社會性”功能，[3]實現黨的權威再生產。

2.運作過程中存在的問題

華僑路街道所實施的社區黨員議事會和黨員服務站，旨在對對黨的組織方式和活動內容進行重構和制度設計。在整合資源、開展合作和服務民眾的過程中，實現黨對社會的整合，鞏固黨的執政基礎。盡管黨員議事會和黨員服務站在推進社區黨建工作方面發揮了重要作用，但在運作過程中所出現的問題也值得研究者和實務工作者注意和深思。

第一，社區黨組織行政化。[4]在華僑路街道社區，社區黨員議事會的主要構成是社區黨組織，而社區黨組織和居委會的設置重疊，黨組織的成員往往兼任居委會的委員。在工作中，居委會承擔大量的行政事務，只能將有限的人員、時間和精力投入議事會和服務站的工作。社區黨組織行政化，既背離了社區自治的要求，又不利于社區黨組織的“社會性”功能的發揮。

第二，黨員參與的形式化。在自上而下的動員下，黨員被要求參與黨的公益活動，并受到相應的考核和獎懲。在這樣的制度安排和上級黨組織的動員下，黨員參與社區公益活動就轉換為形式化的、低層次的參與活動，還帶有一定程度的表演性質。基層黨員普遍缺乏參與黨內活動和社區公益活動的動力，表現在參與質量低，參與結構不均衡；參與方式被動多,主動少。[5]在華僑路街道，社區黨建活動的參與者多是老年黨員，參與者的年齡結構不合理。社區黨建活動對中青年黨員缺乏吸引力。社區黨建活動主要是傳統的黨內學習、教育和黨員服務活動，年輕的黨員對于這樣的黨建內容不感興趣。這在一定程度上反映出社區黨建的內容安排和議題設定與時代相脫節，與基層廣大黨員的真實需要相脫離。

第三，黨員權利虛置化。在體制內自上而下的安排下，黨員被要求參與社區公益活動，黨員參與的方向是自上而下，參與的動力是上級黨組織動員，參與的目標是在黨員志愿服務中塑造黨的形象和汲取合法性資源。黨員參與往往不是自愿參與，而且在參與過程中往往只講黨員的責任，忽視黨員的權利。黨員不是只有參與的責任，也應享有和落實黨章所規定的黨員權利。實際上，在基層社會，黨員權利存在一定的“虛置”現象，[6]表現在非自愿參與和黨員權責的不對等。黨員的選舉權和被選舉權難以落實，在一定程度上致使黨員參與公益服務的形式化、表演化、低效和怨氣。基層黨員要么被排除在重大黨內議題的制度化參與之外，要么在議題的決策過程中被要求保持沉默。長此以往，就會導致基層黨員要么選擇回避參與，要么選擇形式化的過場式的參與。

無論是單位內或是體制外的黨員，他們的黨員先鋒模范作用只有在權利與義務的對等條件下，才能使得大部分的黨員真正地履行作為黨員的責任，也才能使得黨員服務活動持久和有效。只有保證黨章上所規定的黨員權利得到落實，才能激發黨員對黨組織活動的興趣、認可和支持。

二、區域化黨建的治理轉型思考

（一）黨內治理轉型

華僑路街道“大黨委制、結對共建、社區黨員議事會和黨員服務站”的實施，都可以被歸結為區域化黨建。區域化黨建是黨在基層社會實施黨內轉型與組織重構的重要舉措，也是黨面臨社會轉型和黨組織自身變化而做出的組織和制度變革，旨在有效地實現黨的政治功能和社會功能，即政治上鞏固黨在基層社會的執政基礎，不斷汲取黨的合法性資源；在社會上反映、代表和維護基層群眾的利益，實現黨在國家與社會之間發揮橋梁和紐帶的作用。區域化黨建，旨在實施黨內治理結構的轉型，又要構建“黨整合國家和社會的組織網絡體系。”[7](210)華僑路區域化黨建在實踐中取得了一定的成效，但在創新黨建模式的過程中，難免會出現這樣那樣的問題。針對華僑路區域化黨建中出現的問題，必須在以下幾個方面加以改革和完善。

1.推進“條塊黨組織關系”法治化、制度化和規范化進程

為有效發揮街道大黨委制的功能，要求推進“條塊黨組織關系”法治化、制度化和規范化進程。黨的社會性要求弱化職能部門黨組織的權力，強化街道黨組織的綜合協調的權力。條的部門主要負責行政業務，而將黨的組織活動交由街道大黨委負責，從而使得街道大黨委的權力和責任對等。同時，在制度上規范街道大黨委和上級黨委之間的關系，既要保證上級黨委對下級黨委的權威，又要給予街道大黨委必要的、與其職責相匹配的權力。

2.大黨委委員由基層黨員選舉產生

為推進黨內治理轉型，要求大黨委編內委員和編外委員由基層黨員選舉產生，其合法性直接來源于基層黨員，保證黨員的選舉權和被選舉權。

目前，大黨委委員基本上代表了轄區內有影響力的單位或組織，而相對弱勢的黨組織或黨員被排除在外。而且，在決策中不同的委員具有不對等的決策權。這就導致基層的黨組織或黨員沒有充足的動力參與街道大黨委制及其所開展的黨的活動，其原因在于不同的黨組織和不同的黨員間具有不對等的權利和義務。因此，有必要在街道大黨委制中引入競爭性選舉制度，以保證參與主體間地位的對等性和均衡的決策權。

3.改革社區管理體制

為更有效發揮議事會的功能，要求對社區管理體制進行變革。

在華僑路街道社區，社區黨員議事會的主要構成是社區黨組織，而社區黨組織和居委會的設置重疊，黨組織成員往往兼任居委會委員。在工作中，居委會承擔大量的行政事務，只能將有限的人員、時間和精力投入黨員議事會的工作，既背離了社區自治的要求，又導致社區黨員和居民對議事會的低參與。黨的治理轉型，要求在社區貫徹政社分離和黨政分離；既要“避免將行政力量擴展并附加在社區黨組織的建設之中”，又要“防止社區黨組織凌駕于社區組織之上；”[8]在制度上明確社區黨員議事會的職能權限、與街道黨工委間的關系以及與社區自治組織、社會組織間的關系。

（二）黨外合作治理

為提升社會管理的效益和實現黨的權威再生產，黨必須與社會組織以及其他行動主體建立規范化的合作關系。建構黨與社會組織之間的關系，不能以實現黨對社會組織的控制為出發點，相反，應該以黨如何有效地聯系社會組織、發揮社會組織的功能為出發點。[9]在黨、社會組織及其他主體間強調平等、參與、協商和合作。治理型政黨指的是，政黨權威的樹立和增進是通過對公民社會中其他組織的培育、引導和規范實現的，執政黨的嵌入不是對公民社會法定的功能替代而是對其功能履行的推動與保證。[10](312?214)黨在社會組織中建立黨組織不是取代社會組織，而是發揮黨的培育者、引導者和規范者的角色，以促進黨與社會組織協同發展。在黨的引導下，對社會組織進行培育，能夠生產社區社會資本，教育人們行使公民權利和義務的技能，提供一個表達內心想法的框架。

1.從社會管理的“成本——效益”來看，黨與社會組織進行合作可以有效地降低成本、提升效益

由于成本和資源的限制，黨或國家不可能提供所有的公共產品或服務。有些公益事業是在黨的直接管理下運作，由于缺乏第三方的監督而造成運行的不透明，或者缺乏專業化的項目運作經驗而導致管理的低效，或者由于打上政治的烙印而不適宜直接管理。社會組織作為第三方在一定程度上可監督黨的行為，并發揮社會組織的專業化運作的優勢，也可以填補社會管理或公共服務中的空白。

2.從規范黨的角色和行為來看，政黨權威的再生產來源于黨的“制度性權威”[10](209)

黨與社會組織合作必須建立在制度和規則的框架下。一方面，在社會組織和其他利益相關者的參與下，由黨主持制定相關的制度、規則和協議；另一方面，保證黨、社會組織或其他主體在相互監督中遵守規則，必要時依據制度調動黨的權威對違規者進行懲罰。合作項目的有效性有賴于黨與社會組織間的良性互動，從而實現黨的權威再生產。

3.從黨與社會組織相對分離來看，黨對社會組織的培育是為了發展和壯大社會組織，以使其更有效地承擔社會管理的功能，而不是為了對社會組織進行控制或滲透

社會組織的培育和發展之所以需要黨的介入，是因為中國社會組織的力量還很弱小，在運作上不夠規范，缺乏社會公信力。當社會組織自身組織的成本過高以至無法完成自組織的使命時，國家的介入是后發國家的必然選擇。但如果缺乏明確的法律或制度框架，社會組織就有可能在黨的干預和命令下運作，從而使得社會組織喪失自治所需的獨立性而依附于政黨組織，導致其社會服務功能的喪失。[11](25)在這種情況下，黨對社會組織的培育和規范就顯得很有必要，但黨的介入必須有明確的法律規定或退出機制，必須在黨與社會組織之間建立起制度化的合作機制。

4.黨在社會組織中建立黨組織，不是干涉或妨礙社會組織的功能發揮，而是整合黨的組織網絡，以便于街道黨工委與社會組織中的黨員進行聯絡和溝通，也便于在黨和社會組織之間建立信息傳遞渠道和工作聯系制度

我們認為，在黨的領導下，在相關法律、制度和規則的規范下，不僅能保證社會組織的政治正確，還能激發其對黨的認同和支持。不僅如此，黨培育和發展社會組織，使得其在法治化、制度化和規范化的路徑上運作，可以提升其服務能力和規范其職業操守。

四、結語

黨與社會組織的良性互動關鍵在于黨如何進行自我變革。黨首先要實施黨內治理結構的轉型；其次，黨要形成和完善與社會組織合作的制度化關系，構建黨整合國家和社會的組織網絡體系。治理型政黨的轉型需要黨內轉型與黨外合作關系的協同發展。若某一方面的發展滯后，就會成為另一方面發展的瓶頸。黨的治理轉型是一個系統的工程，其內部轉型以及內部與外部的交互作用都制約到其他層面的發展，以及治理型政黨的全面轉型。因此，治理型政黨的制度設計和踐行不能有任一層面的偏頗或滯后，必須保證黨的內部轉型與黨外合作關系之間的系統化制度設計和安排。

注釋：

① 黨內整合是指執政黨對自身進行整合，包括黨的角色、功能、組織結構和意識形態方面的整合；社會整合指的是執政黨通過一定的方式將社會分散的、多元的、異質的要素納入到一個既定的結構性框架之內。黨內整合與社會整合相互作用，缺一不可。相關論述參見: [美]邁克爾.羅斯金等.政治科學[M]. 北京:華夏出版社, 2001; 王邦佐、羅峰. 從一元轉向多元——關于中國執政黨政治整合方式的對話[J]. 探索與爭鳴, 2003(7): 9.

[1]劉冀瑗. 城市社區黨建管理體制創新[J]. 長白學刊, 2010(6):20?23.

[2]楊濤. 居委會組織運行的現狀與方式[J]. 華東理工大學學報,2010(4): 28?34.

[3]王云駿. 合法性生長的土壤: 共產黨執政體系的社會基礎[J].探索與爭鳴, 2010 (10): 47?50.

[4]鄭長忠. 社區共同體建設的政黨邏輯: 理論、問題與對策[J].上海行政學院學報, 2009 (5): 64?68.

[5]李曉鳳. 城市居民社區參與的內容特征與制約因素[J]. 求實,2005(1): 170?171.

[6]梅麗紅. 黨員權利“虛置”: 黨內民主建設必須解決的難題[J].探索, 2005 (5): 33?37.

[7]林尚立. 中國共產黨與國家建設[M]. 天津: 天津人民出版社,2009.

[8]王韶興. 關于社區發展與黨的建設的幾點思考[J]. 理論學刊,2007(6): 12?16.

[9]林尚立. 民間組織的政治意義: 社會建構方式轉型與執政邏輯的調整[J]. 云南行政學院學報, 2007(1): 5?8.

[10]羅峰. 嵌入、整合與政黨權威的重塑——對中國執政黨、國家和社會關系的考察[M]. 上海: 上海人民出版社, 2009.

[11]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定.北京: 人民出版社, 2006.