環境行政執法效率的經濟分析

張福德

(山東理工大學法學院，山東 淄博，255049)

環境行政執法是指國家環境行政機關及其工作人員在環境行政管理的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施環境法律的活動，是環境法調整具體環境社會關系并發揮作用的過程。環境行政執法的目的是促進環境的保護和改善，防治污染和其他公害，保障公民的人身和社會環境安全。在資源有限的市場經濟環境下，環境行政執法應當追求效率，以盡可能低的執法成本取得盡可能大的環境保護效用。環境執法的效率性原則是依法行政的基本要求之一，也是執法行為合理性的體現。但我國環境行政執法卻存在“二高一低”現象，即“執法、守法成本高，違法成本低”，這說明環境行政執法效果不理想，執法效率較低。[1]環境行政執法經濟分析的目的，就在于發現環境行政執法不能效率最大化的原因，為環境執法決策提供理論根據，尋求提高執法效率的方法和途徑。對于我國環境行政執法的具體情況而言，就是要解決“執法、守法成本高，違法成本低”的問題，即如何有效降低執法成本，提高違法成本，這兩個問題解決了，守法成本高的問題也就自然解決了。

一、環境行政執法經濟分析的理論假設前提

經濟分析方法之所以能夠應用于法律領域，是因為法律經濟學者把經濟學中的理性經濟人假設作為本學科的理論基礎。經濟學中的理性經濟人是指經濟主體(包括個人和企業，甚至政府)基于自己的理性計算選擇自己的行為，并追求自我利益實現的最大化。波斯納認為，人們總是理性地最大化其滿足度，一切人(只有很小的孩子和嚴重智力障礙者是例外)在他們的一切涉及選擇的活動中(精神變態的或其他因濫用毒品和酒精而產生的類似精神錯亂影響的活動除外)均如此。人們在行為決策時總是理性地最大化其滿足度的理論，不僅適應于正常行為，也包括越軌行為。[2]源于理性假設的幾個推論是：[3]其一，假設各種形態的物品是可以替代和交易的，并因此而使個人狀況發生變化。其二，最大化行為假設，個人將永不滿足并竭力追求凈收益(效用或利潤)最大化或成本最小化。它表明，個人行為(由此推導出集體行為)將對未來可預測的客觀成本－收益的變化做出反應。其三，最大化意味著均衡邊際價值或消除邊際效應，即均衡邊際原則。任何行為都為了取得最大效用或利益，對可供選擇的資源必然是這樣配置的：用于每一選擇的資源最后單元的邊際利潤是正的且相等。否則，資源單元的配置就會從邊際利潤較低的領域轉移到較高的領域以獲取更大的總收益。對于行政執法來講，其本身可以作為一種市場交易來對待，罰款是行政機關給出的違法行為的價格，而行政相對人基于理性算計決定是否購買。如果行政機關給出的價格過低，使違法行為的邊際效用明顯，行為人的資源配置就被吸引，其違法行為可能永不停止。基于理性選擇理論，一個人之所以會選擇實施違法行為，是因為其設想可以從中獲得利潤或其他效用的滿足，即他的預期違法收益超過了預期違法成本。因此，理性的違法者會對預期收益和預期成本的影響因素做出反應。增加違法的成本可以影響潛在行為人的預期效用，從而改變他們的行為決策，如果最終潛在違法行為人意識到違法成本將超過違法收益，他們將放棄違法行為。因此，作為公共執法機構要充分利用理性經濟人的行為決策心理，通過影響預期成本與收益，影響行為人違法決策，以獲得有效的執法效果。理性選擇理論為理解行為人的行為決策動因和行為決策模式提供了一把鑰匙，特別是對以行政相對人為管理對象的環境行政機關來講，理解行政相對人的行為決策動因和行為決策模式相當重要，沒有這樣的理解作為管理措施的基礎，行政管理機關就難以保證行政管理行為是有的放矢的，進而也難于保證管理的效率性。理性經濟人關注的是未來行為的預期成本和收益，行為人并不關心業已形成的“沉淀”成本。因此，行政管理措施一定要面向未來，而不僅僅是拘泥于對違法行為事后的處理，這樣的理念也非常適合于環境危害行為的預防。

二、環境行政執法最優行為模型及分析

基本行為模型是指用函數關系來表示與行政制裁有關的各要素之間的相互依存關系。建立基本模型的目的是對復雜的現象進行高度抽象，以便于更準確地分析或更好地理解、解決本質的問題。行為模型可以簡單，也可以復雜，為了便于分析，這里提出最為簡單的行為模型。①環境行政執法主要涉及執法主體和行政相對人，基本行為模型可分為個人(包括企業)行為模型和行政行為模型。

(一)個人行為基本模型及分析

基于理性選擇的理論，個人行為人會對影響預期收益和成本的因素做出反應。這些因素包括：預期違法成本(行政罰款)、制裁率、機會成本和其他相關變量。在這里為了模型的簡化，只考慮預期違法成本和制裁率。制裁率在法律經濟學里是一個相當重要的概念，忽視了它，行政執法機構將不能正確地評估行政相對人的預期違法成本，最終導致不能做出合理的制裁。制裁率是環境危害行為實際制裁數與環境危害行為總數的比值。在行政執法過程中，并不是所有的環境違法行為都受到了制裁，這是一個客觀經驗事實。在制裁率小于1的情況下，理性行為人在對成本–收益進行比較時，決不會將預期違法收益與預期罰款進行比較，而是要將違法收益與按制裁率折算后的預期罰款相權衡。②在制裁率是 50%的情況下，如果行為人預期罰款是100元，那么他的預期成本就是50元，如果他的預期收益是60元，他還是會實施違法行為。這種成本與收益的比較在經濟領域是再普通不過了，③因此，在行政執法過程中考慮制裁率也再正當不過。

一般來講，當潛在違法行為人在考慮了預期收益及被制裁率之后，預期他實施該行為的效用，超過了其不實施該行為的效用，他將實施該行為。④如果潛在違法行為人風險偏好中立，可假設：c=行為人實施危害行為的預期成本；p=制裁率；f=預期的罰金。那么預期成本的函數公式為：[4]

如果g=行為人實施危害行為的預期收益。

當g＞c時，違法預期效用為正，行為人將傾向實施違法行為，反之，將放棄該行為。

個人行為基本模型是對個人環境違法行為決策最為簡單化的概括，通過它人們可以把握個人環境違法行為決策最為本質性的一面。根據公式(1)，預期成本跟制裁率和罰款強度成正比例關系，潛在違法行為人基本上是考慮這兩個重要的因素以后，算計預期成本。如果行政機關要想通過制裁制止更多的潛在違法行為，最為重要的是要使行為人的預期成本超過預期收益，否則，行為人的違法動因就不能消除，也就不能從根本上減少或預防違法行為。根據公式(1)，行政機關提高預期成本的途徑是：一是提高制裁強度，再一個就是提高制裁率，或者兩者兼具。當然，兩者的提高是有限制的，后邊將討論到這個問題。

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個人行為基本模型建立的目的之一是對現行的環境制裁或處罰政策進行分析，以發現其中所存在的問題。我國現行的環境違法行為的制裁可能存在的主要問題是，行政制裁以事后處理為目的，缺少事前預防的前瞻性，或者說這一執法理念是存在的，但行政處罰沒有實質反應這一理念。這主要是行政處罰沒有考慮制裁率這一問題，實際上環境法也沒有提供考慮這一問題的機制和空間。⑤在制裁率小于1的情況下，沒有考慮制裁率導致的問題是，行政罰款總是低于行為人的預期違法成本，如果制裁率是50%或30%，也許在實際中這個比率更低，這樣，行政罰款會大大低于行為人的違法成本，因此，罰款沒有考慮制裁率是造成我國環境違法成本低的最根本的原因。同時，罰款沒有考慮制裁率也使預期違法成本大大低于預期收益，以至于提供了強烈的邊際利潤吸引力，使違法行為人的違法行為不可遏止，這無疑降低了環境行政執法預防環境危害行為的效果。

未來我國環境行政執法改革的方向應當是，在理性選擇理論的基礎上，重點考慮制裁率的問題。首先，環境行政機關要建立一種機制來評估或預測實際制裁率，不僅要考慮環境危害行為的總量，還要考慮實際制裁的數量，盡量使制裁率趨向于正確值，為制裁政策的選擇打下良好的基礎。再一個，要在行政罰款中考慮制裁率，使罰款數量正確反映違法行為人的預期成本，以有效減少和預防環境危害行為，提高環境行政執法的效率。制裁率也可以作為一種政策工具來使用，這在后邊將討論這個問題。

(二)行政行為基本模型及分析

環境行政行為是指環境行政機構依環境法對環境事務進行管理的行為，在這里僅僅考慮行政罰款的問題。環境行政機關像個人一樣是理性的經濟人，它也總是要最大化其滿足度。一般來講，環境行政機構作為國家機關應當是追求社會福利或效用的最大化，這也是政府管理行為效率的測度標準。行政行為基本模型是解決最優化的罰款是什么？也可以說滿足社會福利最大化的罰款是什么？這不僅僅是提高罰款的效率問題，還要考慮整個社會福利的最大化。根據福利經濟學理論，社會福利通常假定等于個人預期效用的總和。[5]跟環境行政罰款相關的個人預期效用依理性選擇理論取決于其是否實施環境危害行為、是否受到制裁以及制裁數量，還有行為人其他的違法成本(這個可以忽略不計)。環境行政機關的預期效用也是社會福利的一部分，它取決于罰款的數額和執法的成本。個人被罰款數額的總和(對個人來講是負效用)跟行政機關的罰款數額總和(對社會來講是正效用)是一致的，罰款數額的多少并不影響社會福利，僅僅是財產的轉移而已，這樣，社會福利可描述為實施環境危害行為的總收益減去這些人的總損害，再減去執法成本。在市場環境中，個人(包括企業)是否實施危害環境的生產或經營行為，受市場規則的調整，當存在邊際利潤時，個人將實施該行為。但該行為所產生的環境危害是外部不經濟性，是一種社會成本，企業一般不會內化為生產或經營成本。對于空氣、水體等環境的外部不經濟性，初始產權的分配比較困難，通過私人協商不能消除這種外部不經濟性，只能依靠政府的介入。環境危害是社會福利的減損，相對來講，環境危害的減少就是社會福利的增加，同時，政府的環境管理行為也要支出成本。在追求社會福利最大化的前提下，環境行政機構應以最小的成本取得社會福利最大的增加或環境危害最大的減少。在執法資源不受限制的情況下，當邊際福利與邊際成本相等時，為社會福利的最大化狀態。事實上，執法資源非常有限，當社會福利還沒有最大化時，執法資源可能已經窮盡了。受制于執法資源的有限性，環境行政機構即使知道環境危害的存在，也不能對所有的危害行為進行制裁。為了最大程度地增加社會福利，減少環境危害，環境行政機構需要使用有杠桿作用的罰款手段。環境行政機構不能發現一個環境危害行為，就按實際危害進行處罰，因為當執法資源窮盡時，就再也不能增加社會福利了。環境行政機構應該考慮制裁率，使罰款按照制裁率進行折算，這樣，即使執法資源投入不足，也可以通過罰款手段減少環境危害，以獲得社會福利的最大化。

環境行政機關在選擇最優罰款政策時要考慮的問題是，首先，要投入的行政資源或行政開支是多少？這反映執法成本，其實際上取決于制裁率，兩者之間是正相關關系。行政資源投入多了，制裁率就提升，反之亦然。其次，要考慮罰款水平。再次，要考慮環境危害行為引起的損害。⑥行政行為基本模型反映的主要是罰款水平、制裁率和環境損害程度之間的相互依存關系。這里可假設，h=環境行為引起的損害；p=決定執法資源投入的制裁率；f=罰款，最優罰款的函數公式為：[4]

從公式(2)可看出，當制裁率是100%時，罰款應與違法行為人所造成的危害相同；當制裁率是50%時，被制裁的違法行為引起的損害是100，而罰款的選擇應是200。這也意味著，因為有50%的環境危害行為沒有被制裁，違法行為人應當支付2倍的價格來補償實際發生的損害。當然，實際罰款也不見得就是按制裁率計算后的結果來確定，因為罰款的多少要受到其他限制，公式(2)僅僅是測算罰款時應當參照的工具。

通過轉換公式(2)，我們可以看到，h=pf，對照公式(1)，實際發生的損害等于行為人預期的行政罰款。

根據公式(2)，制裁率可以作為一種政策工具。在保證社會福利最大化的情況下，如果政府要節約行政成本，就可以設定較低的制裁率，但必須提高罰款數額，否則，將降低執法的有效性或執法效率；如果政府考慮違法行為人的承受力或其他原因要降低罰款數額，就要投入更多的行政資源，提高制裁率，使更多的危害行為被制裁，否則，也將降低執法的有效性或執法效率。當然，提高罰款數額不是沒有限制的，這要考慮行政相對人的財產狀況和支付能力，甚至要考慮過多的罰款可能引起企業破產并降低就業率。⑦從另一個方面講，政府投入多少資源來發現和制裁環境危害行為也不是無限的，對我國現在的情況來講，這種資源還相當緊張。因此，如何平衡制裁率和實際罰款數量是政策選擇必須要考慮的問題。這里所提出的最優罰款模型是考量制裁率和實際罰款數量平衡的重要分析工具。

對照公式(1)和(2)，對我國現行的環境處罰政策進行分析，我們可以看到，在制裁率肯定小于1的情況下，罰款的選擇沒有考慮制裁率，導致罰款的總數量不能補償環境危害行為的總危害。雖然罰款的水平與社會福利無關，但罰款的不足，不會有效地減少環境危害行為，致使社會福利降低，影響社會福利的最大化。我國的實際環境制裁率到底是多少，因為缺乏數據，在這里很難判斷，但有一點可以判斷。如果實際制裁率越低，而行政罰款沒有相應的增加，將導致更多的社會福利的減損，實際上是犧牲了公眾更多的環境上的權益。環境行政罰款的選擇沒有考慮制裁率說明了我國環境行政執法政策的出發點沒有考慮社會福利的最大化問題，也是導致環境行政執法無效率的根本原因。

環境行政罰款沒有考慮制裁率也是我國環境執法不能有效降低執法成本的根本原因。如果考慮制裁率，按照公式(2)，行政機關所給出的罰款數額將超過違法行為人的預期違法收益，設定的制裁率越低，行政機關給出的罰款數額越高，這實質上使罰款具有了懲罰的性質，也正是這種懲罰使行政罰款對潛在的違法行為人產生威懾效果。這樣，通過對部分人的懲罰就產生了對更大一部分的制止效果，使行政機關在較小執法投入的情況下，產生了較大的執法效果。因此，既要保證執法效率，又要降低執法成本，在罰款中就必須考慮制裁率這一問題。

總之，我國環境行政執法效率不高的癥結在于忽視制裁率問題，這并不是說解決了制裁率問題，執法效率就提高了，但可以肯定，制裁率被忽視了，執法效率一定不會好到哪里去。

三、提高執法效率應考慮的其他問題

(一)行政責任歸責標準

行政責任歸責標準可以分為兩類：一類是嚴格責任，即不考慮行為人有無過錯，只要發現環境危害行為就要加以制裁。另一類是過錯責任，即是否制裁要考慮行為人是否采取了合理的預防措施，沒有采取合理的預防措施而導致了環境損害，才構成過錯，進而加以制裁。基于過錯責任的制裁，行政機關要確定行為人怎樣才算是采取了合理的預防措施。在西方法律經濟學里，確定這一類問題一般根據漢德公式[3](212)，其是由美國法官利爾德· 漢德提出來的。如果某人預期會發生環境事故，其發生概率是10%(P)，事故發生后的損失是100元(L)，那么預期事故成本就是10元，如果能支付8元的預防成本就可以避免事故，而他沒有這樣做，其就是沒有采取合理預防措施，其就有過錯。設預防成本為B，漢德公式為B＜LP。不同的歸責標準，影響行政機關的制裁數量。過錯歸責標準下，如果推定行為人預期預防成本高于預期事故成本，即使行為人實施危害行為并導致了事故，他也不會受到處罰。只有行為人預期預防成本低于預期事故成本，當且僅當其預期收益超過預期成本時，他實施了危害行為并導致事故，他才承擔責任。嚴格歸責標準下，只要行為人實施了危害行為并導致事故發生，就對行為人進行制裁。很明顯，過錯歸責標準下的制裁數量要少于嚴格歸責標準下的制裁數量。過錯歸責標準下，如果行為人預期預防成本高于預期事故成本，而他在沒有預防的情況下導致了事故的發生，實際上是增加了社會福利，因為，節省的預防成本可以用來做其他的事情。如果行政機關采取嚴格責任，也對這類行為進行制裁，會減損社會福利并降低執法效率。從社會福利這一點考慮，過錯責任優于嚴格責任。過錯責任的另一個優勢是，行政機關可設定過錯標準，通過罰款而促成對標準的遵守，這很適合于環境管理，因為很多環境法本身是環境標準。這樣，遵守環境標準就不承擔責任，反之，則承擔。在過錯責任和嚴格責任之間做優化選擇時，亦要考慮其他一些因素。如，過錯責任更難執行。依嚴格責任，行政機關只需確定有損害存在即可，而依過錯責任，還須要測算最優行為(設定標準)并查明實際行為(是否有過錯)。再如，過錯責任將導致比嚴格責任更少的執法行動，并因此節省執法成本，推定明顯無過錯的行為人依過錯責任將不會被起訴，而依嚴格責任則會。[4]

(二)風險偏好

對行為人來講，風險是指罰款的不確定性。面對罰款的不確定性，根據行為人的風險偏好可分為風險厭惡者、風險喜好者和風險中立者。行為人風險態度的不同影響他們的行為選擇，進而影響環境行政機關的政策選擇。

如果潛在的違法行為人是風險厭惡者，不喜歡承擔不確定性的罰款，即使制裁率比較低，風險厭惡者也傾向選擇回避實施環境危害行為。反之，即使制裁率比較高，風險喜好者也會選擇環境危害行為，因為這可能會給他帶來更大的效用。環境行政機關在做政策優化選擇時，對于風險厭惡者可設定較低的制裁率，也可獲得較好的執法效果；對于風險喜好者可設定較高的制裁率，以增加制裁的確定性，可以收到較好的執法效果。一般來講，環境危害行為多集中于工商企業，其管理者對罰款并不很敏感，因為罰款可以作為經營成本向社會轉嫁，再加上我國現時的制裁率低或罰款數量低，導致他們的預期違法收益非常高，因此，大多管理者是風險喜好者。未來政策選擇要考慮提高制裁率。

(三)邊際利潤

在許多情況下，人們往往通過考慮邊際量的變動方向和變動程度來做出最優決策，這涉及到邊際成本與邊際收益的比較。經濟學中邊際成本為每增加一單位的產量隨即而產生的成本增加量。邊際收益為每增加一單位的產量隨即而產生的收益增加量。當邊際收入?邊際成本=邊際利潤＞0時，行動方案可行。當邊際收入?邊際成本=邊際利潤＜0時，行動方案不可行。連續違法行為決策時，當邊際違法收入?邊際違法成本=邊際違法利潤＞0時，行為人選擇繼續實施該行為。當邊際違法收入?邊際違法成本=邊際違法利潤＜0時，行為人選擇放棄實施該行為。環境污染行為往往都是連續實施的，通過影響邊際變動量來影響環境違法行為決策是很重要的。一般來講，對于連續實施違法行為應該加重行政處罰，以增加行為人預期邊際違法成本，從而產生更好的執法效果。增加行為人預期邊際違法成本，還使潛在違法行為人有理由實施危害更小的行為而不是更大的行為。[4]如考慮機會成本，違法行為人進行橫向邊際比較時，如環境違法行為提供的邊際利潤大于其他合法行為，行為人就傾向于實施違法行為，因此，如對環境違法行為罰款不足，難以產生理想的執法效果。邊際效用也可用于最優罰款選擇的分析。經濟學上有邊際效用遞增或遞減的概念，在環境行政執法中，如從行政制裁的最后一單位罰款中獲得的效果與整個行政制裁的效果的比值在增大，為邊際效用遞增，反之則為邊際效用遞減。在初始時期，如罰款數額逐漸增大可能存在邊際效用遞增，但其后，可能處于邊際效用遞減過程中，當罰款數量足夠大時，邊際效用就不存在了，這預示著即使再加大罰款強度，也沒有什么更多的效果，此時，就需要采取更多的替代措施來達到環境行政執法目的。

我們在前邊提到，降低執法成本，提高違法成本的問題解決了，守法成本高的問題也就自然解決了。這是為什么呢？實際上守法成本高是一種假象，是同一個人對自己不同行為或不同的人對同一種行為的邊際利潤進行比較后造成的。如果某個人認識到環境守法的邊際利潤小于不守法的邊際利潤時，或者他認識到自己守法的邊際利潤小于他人不守法的邊際利潤，他必定感覺到環境守法的成本太高了。如果通過有效地提高違法成本，以消除環境不守法的邊際利潤時，任何人就不會有守法成本太高的感覺了。

四、結論

理性經濟人假設之上的理性選擇理論構成了環境行政執法經濟分析的基礎。理性經濟人為追求自我利益實現的最大化，會對預期違法收益和預期違法成本的影響因素做出反應，環境行政決策應當考慮違法行為人的這一行為決策動因。我國環境行政執法效率不高的癥結在于罰款決策中忽視了制裁率問題。未來以提高執法效率為目的的我國環境行政執法改革應注意的問題是，在行政罰款中要考慮制裁率，使罰款數量正確反映違法行為人的預期違法成本。再一個，環境行政執法要以社會福利的最大化為目的，以最可能小的執法成本使環境危害行為最大可能地降低。以上兩個問題相互聯系，共同影響著環境行政執法效率的最大化。影響環境行政執法效率的原因有很多，未來有關這一課題的進一步研究應予關注，比如是否有統計數據和經驗觀察支持本文提出的行為模型及其分析結果？在行為模型中應當考慮的其他重要因素有哪些？對模型的應用會有哪些限制因素？等等。

注釋：

①波斯納認為，法律的實證經濟理論的真實危險是簡單化的反面，即復雜化。當經濟分析試圖使一個非常簡單的經濟模型更復雜化，如引進風險偏好和信息成本，它就會使自己的理論冒更大的被質疑的風險。也就是說，如一個模型豐富到了使之沒有經驗觀察來反駁的程度，在此或許也意味著沒有觀察資料能夠支持它。參見波斯納.法律的經濟分析(上).蔣兆康譯，北京: 中國大百科全書出版社,1997:20.

②波斯納.法律的經濟分析(上).蔣兆康譯,北京: 中國大百科全書出版社，1997.299.雖然波斯納在這里是對犯罪成本和收益做這樣的闡述，但將它應用于行政罰款沒有什么問題，無論是罰金，還是罰款，對行為人來講，都是一種成本，對他行為決策的影響并無實質上的不同。而且在美國違反行政法的很多行為都是作為犯罪來對待的，而在中國這樣的行為可能是行政違法行為，并不是犯罪。

③像某人花100元買一臺能生產10個零件的機器，他會把100元的成本分攤到10個零件中，而不是一個零件。在制裁率是50%的情況下，行為人花100元購買一次罰款，他會把這一成本分攤到兩次違法行為中去。

④See Polinsky and Shavell.The Economic Theory of Public Enforcement of Law.Journal of Economic Literature,Vol.38,no.1 (March2000): 45?76.其他一些主要法律經濟學者也有類似的論述，貝克爾認為，因為僅僅被判決的犯罪分子才受到處罰，實際上這里存在價格歧視和不確定性。如果被判決，他對每一個犯罪支付“刑罰”，否則，就不支付。無論是制裁率或“刑罰”的增長都將減少從犯罪所得到的預期效用和傾向于減少犯罪數量，因為支付更高價格的可能性或價格本身將增加。Becker,G.S.,Crime and Punishment: An Economic Approach.Journal of Political Economy,Vol.76,1968:177.一旦犯罪的預期成本被確定，選擇刑罰制裁率和嚴厲性將變得有必要，這將使潛在的犯罪者預期到犯罪的成本。如果制裁率是100%，1000的罰金可以強加1000的預期成本；如果制裁率是10%，10000的罰金才可以強加1000的預期成本；如果制裁率是1%，100000的罰金才可以強加1000的預期成本；以此類推。Posner，R.A.，An economic theory of the criminal law.Columbia Law Review，Vol.85,1985(6):1206.

⑤我國相關環境法所規定的行政罰款的性質是補償性的，還是懲罰性的，抑或僅僅是對不遵守法律的一種處罰，相關法律并沒有界定清楚。再一個，我國環境法所規定的最高罰款數額大多是 50萬元，而有些環境違法的行為所造成的損失何止是 50萬元這個數字。

⑥對環境損害進行評估是非常困難的，如，人們并不十分清楚一次環境污染會給哪些人的健康造成具體什么樣的損害。還有環境的審美價值問題。但環境污染會給人類造成損害或社會福利減損，這是可以確定的，因此，環境損害并非原則上不能評估。原則上可以評估是指人們通過相關環境指數或時間、空間上的橫向與縱向比較，人們可明顯地感受到或大體把握不同的環境污染行為會對環境造成的不同程度的損害。

⑦罰款所引起的企業破產和就業率降低是罰款的負社會效用，其當然降低了社會福利。現在環境行政機關或有些地方政府在環境執法上過于松懈，一個重要的原因是過分地考慮了罰款對社會福利的減損。

[1]何燕.析中國環境執法的現狀與完善[J].中國人口·資源與環境,2010(5):148.

[2]波斯納.法理學問題[M].蘇力譯.北京: 中國政法大學出版社,2001: 442.

[3]波斯納.法律的經濟分析(上)[M].蔣兆康譯.北京: 中國大百科全書出版社,1997:14.

[4]Polinsky and Shavell.The economic theory of public enforcement of law [J].Journal of Economic Literature,2000,38(1): 45?76.

[5]郭偉和.福利經濟學[M].北京: 經濟管理出版社,2001: 8.