制度分割下地方政府“土地財政”之轉型路徑探析

尹超

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢，430073)

伴隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國工業(yè)化和城市化水平不斷提高，對具有承載安居功能的土地需求也越來越多。許多地方政府財政過度依賴土地出讓金等土地收益的短期行為而衍生出的一系列“土地財政”問題，引起學界廣泛關注。土地財政，又叫第二財政，是指以政府為主導、圍繞土地使用權出讓所進行的財政收支行為和利益分配活動。近年來，中央政府狠下力度調控房地產(chǎn)市場，土地市場交易趨冷，使地方政府應對財政危機時捉襟見肘。在“土地財政收入的減少已造成各地資金緊缺的現(xiàn)實”的環(huán)境下，土地財政模式導致的潛在問題已逐步顯露且不容忽視①。因此，只有對“土地財政”問題的現(xiàn)狀、缺陷作出細致的分析，才能真正找出政府“土地財政”問題的困局所在，保障土地資源的合理利用。

一、“土地財政”的現(xiàn)狀及危害

政府實行土地收購儲備制度，主導土地供給，再將土地進行招標拍賣，以此獲得大量土地出讓金收入作為地方政府財政收入的重要補充來源。但政府采取的非飽和型供地的做法，雖然能增加政府財政收入，但減少了社會整體福利。

(一)現(xiàn)狀：地方政府借城鎮(zhèn)化之機，過渡依賴土地增量收益

在“土地財政”上，一些地方政府最常用的手法是進行土地整理，運用行政力量對其他用途的土地整合，然后合法拍賣。目前，地方政府的土地財政依賴主要集中在以下兩個方面。

1.以招、拍、掛等方式出讓土地獲得巨額出讓金收入

根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，只有經(jīng)營性用地才能給地方政府帶來巨額的土地出讓金收入，是地方政府預算外收入的主要來源。政府“財政預算內靠城市擴張帶來產(chǎn)業(yè)稅收的增量，預算外則靠土地出讓形成收入”，乃名副其實的土地財政。[1]我國城鎮(zhèn)化進程加快導致居民住房需求不斷增加。地方政府為解決資源的“剛性約束”，出于政績評價和解決實際問題的需要，對房地產(chǎn)市場“一往情深”。在前一輪地方政府主導的城市擴張中，地方政府通過擴大新增建設用地規(guī)模，以出讓土地方式獲取土地出讓金。土地出讓范圍的擴大，使土地出讓金收入非常可觀，成為地方政府財政收入的有效增長點。政府在集體土地征用和國有土地出讓中處于完全主導的地位，可以運用降低征地價格、提高出讓價格的剪刀差方式，通過極低的征地補償費拿到土地，再以較高出讓價格出讓土地。通過上述途徑，地方政府獲取了巨額的土地出讓收入。

2.在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中的相關稅收收入

地方政府通過征收農(nóng)用地擴大城市建設規(guī)模的方式，刺激建筑行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及相關稅收的增長。2009年起，我國房地產(chǎn)市場升溫加速，量價齊漲，引發(fā)社會公眾的“恐慌性搶購”，導致住房需求出現(xiàn)嚴重畸形。中央政府為合理規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，針對房地產(chǎn)業(yè)連續(xù)實行嚴厲宏觀調控，房價在緊縮貨幣等政策直接調控下開始“理性回歸”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年1月份70個大中城市房價全部停漲，環(huán)比下降的城市達到48個，其中濟南、青島等地房價環(huán)比下跌嚴重。重點城市房價上漲幅度減緩或出現(xiàn)下跌的同時，全國各地方財政收入銳減。其中，北京、上海等一線城市財政收入增幅顯著下降，甚至出現(xiàn)了少有的負增幅。[2]中央調控政策緊鑼密鼓進行時，各地方政府卻暗自出臺一些“救市”措施，極力尋求政策“微調”空間②。部分城市回調首套房貸利率，放寬限購政策，以期刺激房地產(chǎn)市場回暖。諸多“試探性動作”表明：地方政府一時還難以擺脫對土地財政的依賴。此外，地方政府在金融危機時期產(chǎn)生的十多萬億元債務，至今年已面臨償債高峰。這一沉重“包袱”使得地方政府增大了對“土地財政”的依賴性。

(二)危害：“土地財政”的“捆綁力”產(chǎn)生的負效應

“土地財政”為人垢病，最主要的原因是地方政府在獲得較充裕財政收益的同時，卻難以避免這一收益的方式可能帶來的“風險束”。③“土地財政”以金融為媒介，將地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和購房消費者“捆綁”起來形成緊密的“利益鏈”，一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)阻滯，就會導致“多米諾骨牌”效應的連鎖反應。就房地產(chǎn)市場而言，地方政府片面追求“以地生財”和開發(fā)商對土地過分投機形成的合力，致使土地出讓價格高昂，房產(chǎn)價格也隨之水漲船高。過度地“以地生財”，還使房價與普通居民收入狀況相背離，進而產(chǎn)生房產(chǎn)滯銷與“夾心層”群體大量出現(xiàn)，企業(yè)風險和社會風險接近臨界邊緣。亞當·斯密認為：“能夠維持政府的安全與尊嚴的，只有確實的、穩(wěn)定、恒久的收入，至于不確定的、不經(jīng)久的資本及信用，決不可能把它當作政府的主要收人來源。所以，一切已經(jīng)越過游牧階段的大國政府，從來都不由這種源泉取得其大部分的公共收入。”[3](379)現(xiàn)實中，地方政府“圈地”沖動暴露出來的“財政機會主義”傾向，④造成宏觀經(jīng)濟在數(shù)據(jù)上的失真和紊亂。地方政府在征地過程中的隨意性和不確定性，觸發(fā)了與土地有關的尋租行為的猖獗和蔓延，并導致社會矛盾尖銳。

綜上所述，土地財政是地方政府借以緩解財政資金匱乏、實施城市一體化戰(zhàn)略的主要措施?！巴恋刎斦痹诔鞘薪ㄔO中扮演著舉足輕重的角色，囊括兩大收益：一是土地出讓收入，即由出讓土地帶來的政府直接收益；二是間接收益，即國家的稅費收入和國企利潤收入。但顯而易見的是，土地出讓金實際上是對土地收益的“透支”，是政府一次性預收或預支未來幾十年該出讓土地的收益。這種“寅吃卯糧”的粗放型促收模式極易誘發(fā)地方政府的“短視”行為，眾多地方政府熱衷賣地來獲得財政資金，加之金融和土地的結合催生了大量的形象工程和政績工程，造成土地資源的濫用，并陷入靠土地生財吃飯的怪圈。[4]“土地財政”注定不具有可持續(xù)發(fā)展性。

二、“土地財政”問題的制度缺陷解讀

從制度經(jīng)濟學的角度看，初始的制度選擇會強化現(xiàn)存制度的慣性。現(xiàn)行財政體制是“土地財政”產(chǎn)生之根源，在“財權向上密集集中，事權向下大量轉移之時，地方政府將目光瞄向了土地”。[5]換言之，“土地財政”模式是現(xiàn)行財政體制和制度中財權和事權搭配不合理導致政府“行為扭曲”的反照。

(一)財權事權分配和預算實施的財政體制設計存在不足

在分稅制改革中，財政體制設計就存在先天不足，地方政府普遍存在對非規(guī)范、非正式財政制度的路徑依賴。1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅改革在一定程度上約束了地方政府“以地生財”的策略性行為。但地方政府財政運作并未由此進入規(guī)范和有序的軌道，反而表現(xiàn)出一種強烈的對非正式或非規(guī)范制度的“路徑依賴”趨向。[6]我國實行中央政府主導型財政制度，在漸進式的財政制度變遷中，我國目前分稅制的改革設計仍然存在嚴重缺陷：首先，從財權與事權規(guī)則看，由于各級政府事權邊界模糊，法律界定不清晰，財政行為缺乏有效約束。因“一級政府，一級事權，一級財權”的規(guī)則勢必驅動各級政府以本級財政利益最大化為目標，盡量增加財政收入以作為預期行為的財政支撐。且《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定“國家依法實行土地有償使用制度”，但如何有償使用，以及土地出讓金如何收取，由誰來收取，收取額度如何，甚至土地出讓金如何分配和使用等等一系列問題都沒有在《土地管理法》中詳細加以描述。其次，從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金的存在，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府就“盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力”。[7]此外，“收支兩條線”使土地出讓金管理高度分權化。自2007年1月1日起，依照《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規(guī)定，將土地出讓金納入地方預算中，強調建立出讓金收支專用戶頭。但在實踐中，該《通知》的規(guī)范效力和位階與財政法定的要求相去甚遠，實施中難度較大，⑤這部分財政資金并未實現(xiàn)納入預算統(tǒng)籌安排使用的良好愿望。

(二)程序制度及補償標準不完善，對“土地財政”的監(jiān)控流于形式

土地乃萬物生存之源、立國富民之本。由于缺少相關法定性制度設計，導致許多地方政府違法、違規(guī)使用和開發(fā)土地，造成土地資源的嚴重浪費或過度開發(fā)。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，征地程序失范(尤其是征地聽證程序欠缺)和補償標準較低，政府行為隨意性增強。程序在行政行為的實施過程中，具有提供實質性客觀標準的校準功能。它能通過提供設定時間、地點、方法、形式等限制指標、參照系和計算方法，方便參與者目標的實現(xiàn)。從程序正義而言，政府實施征地活動的程序要求涉及到的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《關于建立建設用地信息發(fā)布制度的通知》和《國土資源部關于征用土地公告辦法》等，需要經(jīng)過“建設項目許可——告知征地——征地調查——征地聽證——征地安置與補償”等步驟才可以進行征地。[8]但在具體執(zhí)行中，無視聽證程序而批準通過補償安置方案，或違反法定程序的公告補償協(xié)議屢見不鮮，說明了征地程序看似有了法律的保障，實際上實施流程中的約束還停留于主觀臆斷。在多重利益驅動下，政府的征地行為失去程序約束，為貫徹自己的意志和實現(xiàn)“經(jīng)濟人”角色提供了機會。政府隨意提高或者降低征地補償金，法定補償標準成為一紙空文。因此，地方政府爭相擴大用地征收規(guī)模，以此收獲規(guī)?？捎^的財政收益實屬必然。

第二，財政預算不健全，缺乏相應的監(jiān)督機制?！额A算法》在對財政預算、收入、上繳與支出(撥付)等方面雖有規(guī)定，但違反該法的法律后果，卻不是追究責任人的法律責任，而是追究行政責任?！坝缮霞墮C關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分”。⑥“法律責任”條款被“行政責任”所替代，不僅喪失了法律的嚴肅性，也使違法成本偏低，違犯法律的政府部門和官員可以輕易地逃避法律追究，屢查屢犯現(xiàn)象難以制止。對地方政府監(jiān)督的形同虛設，致使行政行為效率低下，腐敗滋生。監(jiān)督機制的缺失還導致另外一種風險，即由此產(chǎn)生的對地方政府的“驅趕”效應：地方政府將收入重點由“依靠企業(yè)預算內收入”轉到“依靠農(nóng)民和土地的預算外和非預算收入”，由“側重工業(yè)化”轉到“側重城市化”。⑦這些土地出讓金等屬于地方政府預算外的收入及其支出，一直游離于監(jiān)管體系之外，極易成為地方政府的“小金庫”。中央前期調控政策屢屢失效，部分原因也在于地方政府對此沒有主動披露相關信息的義務和責任，造成了房地產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的失真。

(三)城鄉(xiāng)制度分割背景下市場激勵機制匱乏導致土地流轉的偏離

我國土地制度實施的最大背景是城鄉(xiāng)分割。作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)用地數(shù)量居多，城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)地非農(nóng)化是土地流轉的重要方式。我國城鎮(zhèn)化運動中的土地流轉制度區(qū)別于國際標準，在性質和結構上具有明顯的特殊性。圖1是對國際通行的土地流轉制度的介紹，圖2描述的則是我國農(nóng)地非農(nóng)化的路徑。圖中的箭頭表示權利的流向，虛線表示被禁止的交易行為。

圖1 國際通行的土地流轉制度

圖2 我國農(nóng)地非農(nóng)化途徑

從圖1看出，國際上，開發(fā)商與土地所有者通過交易取得土地以作為私人使用，土地轉化為城市商業(yè)用地是一個較為純粹的市場化過程。土地使用者必須與土地所有者進行談判，就土地轉讓問題達成一致意見，待土地轉讓完成后便可對土地開發(fā)商業(yè)用途。交易這種市場機制凸顯了一種對土地所有者的利益保護傾向，談判轉讓方式保證了轉讓方在土地上的利益完全取決于自己的選擇。相比之下，在我國農(nóng)村和城市分割的體制下(見圖2)，農(nóng)村土地轉化為城市用地，一概須要先行征收，“這一制度分割對農(nóng)民利益和土地財政都產(chǎn)生了極為重要的影響”[9]。從中可以看出，政府身兼“管理者”和“經(jīng)營者”二職，不僅是城鄉(xiāng)之間土地流轉的唯一中介，也實際成為土地一級市場的完全壟斷者。

在城鄉(xiāng)制度分割下，這些影響中最為嚴重的后果，就是導致我國土地的真實價值無法通過市場交易機制來實現(xiàn)。⑧農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，它們分屬于不同的權利體系，并分別由不同的機構、法規(guī)管理或調整。從土地流轉方式來看，農(nóng)用地要轉化為城市非農(nóng)用地，必須通過地方政府對該農(nóng)村土地征收“變性”，將土地由農(nóng)村集體所有轉化為國家所有，然后再由政府將國有土地的使用權以“招、拍、掛”等方式轉讓或出讓給城市土地使用者。即便是作為公共目的、準公共用途的土地進行流轉，概莫能外。這意味著，農(nóng)村用地在轉化為城市非農(nóng)用地時，農(nóng)用地所有者與城市開發(fā)商彼此“隔離”，政府的過度介入使得土地交易市場并不真正存在，土地市場價格難以體現(xiàn)其價值。價格參數(shù)一旦失真，失地農(nóng)民的利益邊界會無限縮小。政府在決定征地補償?shù)臄?shù)額時，也必然表現(xiàn)出較強的隨意性，無論給予失地者多少補償，政府都可能產(chǎn)生補償具有合理性的“財政幻覺”。

三、“土地財政”的轉型路徑

改變地方政府“土地財政”依賴性并實現(xiàn)其轉型，必須優(yōu)化和增加制度供給，建立財政風險分散機制，打破對非規(guī)范、非正式財政路徑的嚴重依賴。

(一)改革現(xiàn)有的財政體制，建立公共價值導向的財政收支平衡制度

在市場經(jīng)濟體制的環(huán)境中，社會公共利益保障是滿足公共價值的重要途徑。要滿足社會公共需要，必須實現(xiàn)財源結構的合理化和實現(xiàn)財政分配的結構合理化，才能保證財政收支平衡，預防地方政府對“土地財政”的依賴。強調公共價值導向，必須做到：通過合理安排收支結構，積極擴大稅源的同時不斷優(yōu)化財政收入結構，設計滿足民眾公共服務需求的財政支出渠道，即達到財政支出效益最大化的目標。公共價值導向下的財政法定和財政民主原則的統(tǒng)一，是土地收入“取之于民，用之于民”的“取”與“用”相結合的必然要求，更是構建公共財政的目標。因此，為了治理土地財政，第一，必須按照公共價值導向要求，對黨和政府的決策進行清理，使地方政府獲得履行職能所需要的財權。為規(guī)范并解決財政失范問題，應明確中央和地方的支出責任，以法律形式固定下來，實現(xiàn)土地市場有序運行。在預算制度上必須明確：①所有的政府收入都必須以國家最高權力機關通過的法律為依據(jù)。②除某些特殊的例外，所有的政府收支都必須納入政府預算。③所有的政府收支都必須得到國家權力機關的批準。④除某些例外，所有的政府收支都必須向社會公開并接受監(jiān)督。⑤國家權力機關審查通過的政府預算具有法律效力，政府及其官員必須嚴格遵守，否則將受到法律的追究，等等。[10]第二，地方政府要擺脫“土地財政”模式，關鍵在于改革和完善現(xiàn)有財政體制，構建地方政府“稅收財政”模式。從確定性上來說，稅的確定性和規(guī)范性比費更強，也更能向對方當事人提供穩(wěn)定的預期。“稅的不確定性遠比稅的不公正性危害更大。當稅是隨意課征的時候，每一個納稅人都會被稅吏的權力所左右，稅吏會借端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，來勒索贈物和賄賂”，若確定性不強的征收方式存在，“會讓稅吏變得專橫和腐化……甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會變得專橫和腐化”，[3](385)因此，必須要擴大稅基，建立獨立穩(wěn)定的地方稅體系。當前，提高我國房產(chǎn)稅總收入的一個重要前提，就是要盡量拓寬我國房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據(jù)和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負擔，而是在具體開發(fā)征稅對象能力的基礎上做出逐步調整。一是短期內完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系。二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。[11]公共價值導向下，政府作為社會管理者，其行為動機“不是也不能直接從事市場活動和追逐市場營利，它追求的是社會目標，而不是利潤目標。”[12]遏止土地財政，必須在公共價值導向下進行財稅體制的深化改革，健全中央和地方財力與職權相匹配的財政體制，更進一步改善財政收支結構。

(二)構建土地受讓金管理和儲備制度，完善受讓金使用的績效審查機制

按照財政分權理論，重大財政事項必須由人民代表大會審查決定，人民對財政事項享有廣泛的知情權和監(jiān)督權。針對土地財政的核心——土地出讓金至今仍游離于預算外，無法接受有效監(jiān)督，其使用、管理和分配具有極大的隨意性和非公開性問題，必須做到：第一，土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲備機構、財政局及資產(chǎn)經(jīng)營公司設置財政專戶，保證收入及時納入管理和儲備機制內，其他部門不得私設賬戶。第二，以實現(xiàn)財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應為目標，建立完善土地征收績效評價體系。該體系應以支出的相符性、及時性與合規(guī)性為考評標準，以相應層級的政府具有的相應籌資能力為基本前提，賦予地方政府有助于經(jīng)濟發(fā)展和居民生活的財政支出責任，或者允許其量力而行地設法彌補土地征收所需要的財力缺口。對土地出讓金進行合理管理以達到保值增值的目的，從而實現(xiàn)土地出讓收入的穩(wěn)定化和可持續(xù)化支出。第三，對地方政府的土地受讓，人大應發(fā)揮自己的監(jiān)督作用。應該界定地方政府土地受讓的審查啟動機制、審查程序，以及因土地出讓給民眾造成的損失的救濟渠道的拓寬，應該由人大或是第三方獨立機構進行審查。對于政府的土地受讓金收入，應做嚴格的使用規(guī)定，以防止地方政府的形象工程建設以及地產(chǎn)業(yè)盲目上馬。這樣，地方政府為了追求一時的經(jīng)濟效益而犧牲長遠利益及對房地產(chǎn)市場的不合理介入的行為才能大大減少。

(三)健全財政轉移支付制度，促使政府積極尋找替代財源和融資平臺

健全中央和地方財權和事權匹配的轉移支付制度。公共價值的財政體制通過轉移支付制度“還財于民”，以此來建立財權和事權協(xié)調的公共服務型政府，而不是將政府變成純粹的“經(jīng)濟人”。規(guī)范政府在財政活動中的行為，提高財政部門依法行使職權的意識，更好地保護財政相對人的合法利益，促進我國市場經(jīng)濟健康穩(wěn)步的發(fā)展，從“政府主導型”財政轉變?yōu)椤胺ㄖ沃鲗汀必斦?。解決地方政府財政壓力過大的問題，應改變現(xiàn)行情況下政府在出讓土地時一次性收取土地出讓金的做法，積極探索替代財源，來穩(wěn)定房價、平衡地方政府的財政收益。同時，可嘗試進行城市經(jīng)營性建設項目使用集體建設用地試點，從管理上切斷土地財政的通道，強化政府的宏觀調控職能，弱化直接抓經(jīng)濟建設的職能。[11]此外，要注重政績考核對規(guī)范地方政府行為的引導，完善政績考核制度，對地方政府及官員的政績進行全面科學、客觀公正的評價，并建立財政安全運行指標體系和評價體系。

四、結語

土地在房地產(chǎn)調控中的利用與管理，深刻維系著國之命脈、民之根本。2012年2月6日至10日，國務院總理溫家寶在中南海主持召開的五次座談會上強調，房地產(chǎn)調控目標有兩個：“一是促使房價合理回歸不動搖，二是促進房地產(chǎn)市場長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展?！?房地產(chǎn)調控會帶來新的利益格局的巨大調整和變動，構筑良好的制度“安全網(wǎng)”，是土地流轉合理化強有力的制度支撐。法律制度的至高意義在于，“必須服從進步所提出的正當要求”，[12]才能行之有效且富有生命力。

必須說明的是，回避“土地財政”模式下產(chǎn)生或積累的各類矛盾與問題，一味換取經(jīng)濟增長速度，是與可持續(xù)發(fā)展要求背道而馳的，其長遠的預期后果也將會南轅北轍，相去甚遠。在大量地方債還款期臨近的情況下，一旦地方政府預算外收入與償債能力不匹配，償債風險將可能引發(fā)一系列問題。因此，“土地財政”轉型刻不容緩。同時，構建財政風險分散機制、搭建風險分散機制的組織框架、明確風險相應的管理部門職責，才能實現(xiàn)“預警防范、實時緩釋”的目標。通過發(fā)揮財政風險分散機制作用，加上對應的財政監(jiān)督機制，二者相互補充共同引導“土地財政”穩(wěn)妥、成功地轉型。

注釋：

①此乃中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌在《中國經(jīng)濟周刊》中的表示。

②2011年10月，廣東佛山“松綁”樓市限購令的“秒殺”說明了在巨大的財政壓力下地方政府嘗試松動房地產(chǎn)調控。2012年2月9日，蕪湖市人民政府推出“蕪湖新政”，印發(fā)了《關于進一步加強住房保障改善居民住房條件的若干意見的通知》，涉及全額退稅、購房補貼以及賦予戶籍等優(yōu)惠政策，但這些政策因過分放松觸及中央調控的“底線”而被叫停。

③《2007年中國社會形勢分析與預測》藍皮書指出，“土地財政”存在著以下五個顯著風險：財政風險，金融風險，投資過熱風險，社會風險，行政腐敗風險。

④世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Polackova Brixi (1998)把財政機會主義定義為“過度積累或有財政風險的偏好”。認為當政府在短期內面臨財政赤字和政治壓力的環(huán)境時，往往更偏好一些預算外的非正式路徑和政策。

⑤2006年12月17日，國務院辦公廳出臺《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》[國辦發(fā)(2006)100號]。

⑥《中華人民共和國預算法》第七十三條、第七十四條、第七十五條的規(guī)定。

⑦如審計署在2005年對20個省(區(qū)、市)地方預算進行抽查，中央預算編入地方預算有3444億元，約占中央實際轉移支付7733億元的44%，有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。參見李健.中央的錢流到村里渠道長“滲水”多.中國青年報,2006年06月04日。

⑧根據(jù)前面的分析，政府征地必須給予土地所有者以“合理補償”。從國際經(jīng)驗來看，盡管各國曾嘗試過形形色色的補償標準，但最后，合理補償都收斂于土地的“公平市場價格”上。這一趨勢不是偶然的，因為市場具有發(fā)現(xiàn)價格的功能，而市場價值是最客觀的參數(shù)，其操作成本也最低。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，由于存在一個不依賴于政府征地的獨立運行的土地交易市場，因而土地價格是一種客觀的市場信號。當政府征地時，就可以依據(jù)這一參數(shù)對被征者進行補償。在這里，政府實際上是土地價格的接受者，而不是決定者。

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