從傳統到現代：農村基層政權公信力的生成與變遷

陶振

(中共上海市委黨校，上海行政學院，上海，200233)

農村基層政權公信力是基層政府在鄉村治理過程中充分利用自身所掌握的意識形態、績效以及公共機構與人員形象等綜合資源從而贏得鄉域范圍內社會公眾對其普遍信任、認同與支持的一種能力，其本質是公眾對基層公共權力合法性的政治認同，是基層公共機構自身權威和影響力外在投射的結果。

從政治統治者的角度來看，政治認同本質上是追求自身政治合法性，從被統治者角度來看其實是個政治評價的問題，外化為政府公信力水平的高低。政治認同作為公眾對公共權力的一種政治評價，與政治合法性是緊密相關的，是政治合法性產生的中介與橋梁。

馬克?夸克把政治認同稱為對統治權利的贊同，把合法性定義為統治權利。“只要存在著贊同，那么對權力與權利的同一性的判斷就將一直延續下去。如果這種贊同被收回，那么這將構成政治缺乏合法性的標志。”[1](18)任何政治系統只有贏得社會成員廣泛的政治認同，才能形成凝聚力并維持公眾對政治系統最大的忠誠與信仰，并由此獲得社會政治穩定的內在基礎。

農村基層政權公信力的狀況直接影響整個政權序列的穩固，所謂基礎不牢，地動山搖，其地位和作用不言而喻。如果不拘泥于歷史進程的具體細節，農村基層治理結構大致可劃分為傳統社會時期、新中國成立初期、人民公社、鄉政村治四個歷史時段。考察不同歷史時期農村基層政權公信力的生成路徑，可以發現基層政權公信力生成的一般機制，從而為新時期提升基層政權公信力提供經驗借鑒。

需要指出的是，農村基層政權并不只是行政學意義上“鄉(鎮)”這一層級，而是包含了更為基層的村級組織。從政府層級來看，行政村不屬于國家行政機構的正式序列。但行政村的組織結構仍然帶有很強的與上級政府對口設置的色彩，主要包括村黨支部、民兵連、婦聯、共青團等組織，其形成也有一定的國家法律依據，是國家政權發揮作用的微觀基礎。從資源的分配與管轄權來看，行政村掌握著村集體土地的管理與分配權限，對行政村內的區域經濟、文化、政治活動有直接的影響。按照《村民委員會組織法》規定，村級組織有義務和責任協助鄉級組織進行鄉村治理。因此，村級組織決不只是一個純粹的“村民自治機構”，而是一個具有準政府職能的一級組織機構。在事實上同樣構成了農村基層政權的重要序列，具有一定的政權性。

一、傳統社會：信任關系的非正式權威化

“傳統社會” 是一個約定俗成的但又較為模糊的概念，確切地說，這里的“傳統社會” 是指從秦到清的帝國時代。傳統中國社會是一個以農業文明為主的鄉村社會，小農經濟的封閉與自足造就了一個散漫、同質的鄉村社會，資源的分散掌握和小農的獨立經營構筑了鄉村社會的經濟形態。長期以來，對于傳統社會中國家政權以何種方式、多大程度介入鄉村社會治理，最有影響力的解釋是將傳統社會鄉村治理的主體歸結為以士紳和宗族為代表的地方力量。即“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。[2](2)

費正清在分析傳統中國社會結構時也曾指出：“縣”是觀察舊式地方政府結構的一個最關鍵的行政單位，它是封建官僚體制的最底等級和地方社會的結合點。由于體現帝國權力的縣官高踞于地方社會之上，統治者便設計一些措施來誘導民眾一定程度的“自我控制”，這種“自我控制”對于遵紀守法的平民百姓來說，它似乎就是一種“自治”。同時，中央政權還吸收地方上的紳士地主階級或上層人物作為它在地方上的同盟者。中央官僚機構的統治浮于表面，使得那些擁有地方基礎和影響網絡的地方紳士能夠管理地方民眾。[3](43)

因此，傳統社會結構中實際存在著兩條相對平行的雙軌政治：一是由皇帝、職業官僚組成的政治系統，一是由民間統治階級和民眾構成的社會系統。[4]這種二元權力結構構成了兩個相對獨立的權威中心，一個是官制領域，以國家為權威中心，但對鄉村社會而言，它的整合意義更多是文化和意識形態上的，具有象征性；另一個是地方體中的權威，則具有實質性，享有實際的地方管轄權。兩種權威在各自的領域里保持著自身的邊界，國家通過地方權威而不是企圖取代他們治理地方社會，地方權威則利用自身的優勢代替國家完成對地方社會的局部整合而不是對其構成挑戰。

由此，以皇權為代表的國家權力與以族權和紳權為代表的地方權威一道，奠定了中國傳統社會的基本治理結構。雖然在不同時期鄉里制度有所不同，但無論是秦漢時期的鄉亭制、隋唐時期的鄉里制、宋代以后的保甲制，還是民國時期的鄉村自治運動，都沒有從根本上打破國家權力與地方權威間的權力邊界，國家權威與鄉村社會始終保持著一種相對平衡的狀態。

受制于自身的財力基礎與鄉里社會的復雜性，帝國時代始終未能將其正式的官僚體系延伸至縣以下的鄉里社會，鄉里社會稅賦的征收、地方社會秩序的維持、水利、道路、學校等公用事業的操辦，基本上都是由地方精英負責承辦。地方精英憑借自身的能力與威信成為溝通官府與民眾的中介，履行著基層政權實際中的諸多職能，國家則通過地方權威來實現對地方社會的整合，小農通過地方權威的中介與國家權威發生賦稅、徭役等各種關聯。

因此，在傳統社會，民眾對基層政權的信任與否主要體現為對有地方基礎和影響網絡的地方精英的認同程度而非自上而下正式的官僚組織結構及其官僚成員，鄉村基層政權的公信力外化為地方精英的公信力水平。

傳統社會獨特的二元權力結構是塑造這種特殊信任關系的內在基礎，這種人格性權威而非制度性權威關系的維系依賴于地方精英自身的品質優劣、威望大小以及能力狀況，具有很強的地域性，信任關系存在明確的邊界，多限于熟人社會內部，難以在較大范圍內擴展。如韋伯所言，傳統中國社會的信任結構是以家族和宗族為紐帶而形成的一種典型的特殊主義信任關系，這種信任是以“血緣關系本位”的，難以擴展到血緣關系以外的其他群體之中。[5](56)

同時，由于信任關系并非建立在一定的契約基礎上，尚未轉化為非人格化的制度信任關系，難免具有一定的動態性，取決于地方權威自身獲取權威的網絡資源狀況并進而影響到這種特殊信任關系的廣度、結構以及程度。費孝通先生也曾指出：“鄉土社會里從熟悉得到信任。社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性。”[6](10)

社會生活中，利益是社會成員行為的主要動因，人們之所以從事政治活動，其根本動因在于實現人們自身的利益需求。作為觀念存在的政治心理和政治思想，來自于人們的政治利益，反映著人們特定的利益內容和利益要求。離開“利益”這一本源，任何政治心理和政治思想都無從解釋。“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑。”[7](103)正如恩格斯所言，“政治辭句和法律辭句正像政治行動及其結果一樣，倒是從物質動因產生的。”[7](32)

因此，利益對于人們思想和行為的形成具有支配性作用，利益的實現和滿足程度構成公眾對公共權力價值判斷的邏輯起點。

對鄉里社會而言，地方精英權威網絡的建立需要其對地方利益共同體的積極建構。地方精英必須有能力形成一個地方性的利益共同體，使得地方共同體內部相關方的利益訴求得以表達和滿足，也由此在強制之外獲得社會對其權威地位的認可與信任。

在傳統鄉村社會，以鄉紳和宗族為代表的地方精英主要通過以下幾個方面來介入地方公共事務，構建地方利益共同體并獲得公共身份：第一，辦地方學務——興辦學務，設館授徒，修建社學、義學，維修官學校舍、貢院，修撰地方志等等；第二，營地方公產——屬于地方公共財產，比如經濟事業，如育嬰堂，恤扶局，粥廠，義倉，社倉等，皆由紳士管理、組織、積儲和捐輸。其中“社倉”作為地方公共經濟利益的保障，紳士對其具有明白無誤的管理特權；第三，處理地方公務——水利、橋梁、津渡的工程建設，也主要由紳士處理。[8](52?55)

鄉紳在調節鄉里糾紛、處理疑難訴訟案件等方面也起到了重要作用，同時，鄉紳階層還積極地傳授和衛護傳統的綱常倫紀，弘揚儒學社會所倡導的價值觀念，起到了鄉里社會文化領袖的作用。

宗族在解決族人爭端、調息族人矛盾，維護鄉里社會秩序方面也發揮著重要的作用。在傳統鄉里社會，族人之間的糾紛往往遵循先在族內協商解決，不先訴諸官府的慣例，宗族組織在實際中履行著一定的代行鄉里組織的司法職能。宗族組織在鄉里社會教化方面的功能也不容忽視，“血緣團體和行政區劃是同一鄉村社會實體的兩個側面，它使宗族組織更為正統化和官方化，盡管官府有時對宗族實力的膨脹持懷疑態度，但它更為贊賞宗族在農村中維持封建倫理及秩序的作用”。[9](94)

在中國南方的某些省份，私人地主的政治和經濟勢力遠不及集團地主——即集體、集團性地占有土地者。它指土地實際上或名義上為一戶以上的村戶所有，除了租給佃戶之外，土地收益中的一部分，需要直接或間接地用于地方公共目的。集團地主控制的生產資料，其收益的固定部分總是被規定在某一個范圍內被公共使用，而不是私人或家族獨享，如“學田”、“廟田”、一些社會團體或商會擁有的“會田”，以及尚未被家族中各戶瓜分的“族田”等。[10](27)

這些田租收入常被規定擁有特別的局部公益用途，這一制度安排在協調地方社會“公共”與“私人”的利益關系中起到了重要的作用。為了保證集體占用這種積累，還發展出一系列相關的制度安排。比如，未經同意，私自出賣、瓜分族田或家庭財產會嚴重觸犯族規；未征求宗族意見而出售土地會被宣布無效；在家財轉讓方面優先親鄰的規定，即“親鄰先買權”。這些規定主要目的在于保證財產的家族——共同體——集體擁有及分享，以避免因私人土地交易，使鄉村社會的整體失去生存資源，這種安排對于地方利益的結構關系起到了平衡的作用，它確保了地方體內財產、安全、生活安定與政治穩定。[11](23)

因此，地方共同體的安定，來自于地方精英促進其政治與經濟利益互惠的行動，即地方權威和地方社會利益一致化的過程。傳統鄉里社會地方精英的公信力來源于其對地方共同體內公共責任的積極履行而非源自帝國自上而下的授權，地方精英通過對族田所有權的行使、承擔鄉里社會公共福利事業責任、調節鄉里糾紛、推行鄉里教化等一系列地方公共活動完成了地方共同利益體的建構，也由此獲得鄉里社會對其公共身份的認同和信任。

傳統鄉里社會非正式權威信任關系的存在需要兩個前提條件：一是以地方精英為代表的地方權威能夠有效地建構地方利益共同體，使得相關利益主體的利益訴求高度相關化，建立起牢固的利益認同；二是地方權威與官方正式權威在結構上的適度分離，這兩個治理系統雖有關聯，但遵循著截然不同的治理邏輯，不應存在管轄權上的相互糾纏。

然而這兩個條件在近代發生了重大變化，變化的方向是地方精英的逐步官僚化以及地方精英與地方共同體的利益關聯逐漸弱化。

地方精英官僚化是近代推行國家政權建設的重要內容之一，其目的在于建構一種不受地方勢力左右的基層治理結構，力圖實現通過國家官僚科層權威取代傳統地方權威或將其官僚化的方式來實現對基層社會的整合。

近代鄉鎮行政機構的建立，標志著國家政治控制從縣邑向鄉鎮基層延伸，企圖以制度的合法性代替文化傳統的合法性，從而達到真正控制基層社會的目的。[12]

近代地方精英的官僚化進程改變了傳統地方權威的授予來源，原先地方精英公共身份的獲得需依賴于其建構地方共同利益體的努力，通過積極參與地方體內的公共事務，履行公共責任甚至將其私有財產捐獻服務于公共事務來取得民眾的信賴。

地方精英官僚化使得其權威來源由自下而上變為自上而下，地方精英不必再通過地方社會的承認，就可以獲得來自官方的自上而下的科層制權威。地方精英的官僚化深刻改變了地方社會的利益結構，逐漸將地方精英從地方利益共同體中剝離出來，降低了他們對地方社會的依賴，導致地方精英與地方社會利益一致性弱化，原先由共同利益連接的內聚結構瀕于瓦解，建立在利益認同基礎上的傳統鄉里社會的信任模式也隨之瓦解。

可以說，近代歷史上“國家政權建設”并沒有正面危及地方體及其權力中心的存在，而是改變了卷入地方事務的原精英的身份，使其成為為官制服務、并被官制支持的基層組織。這大大改變了基層權威原本向下的權力基礎，迅速弱化了與地方社會的利益關聯。

地方精英的官僚化，擴展了自身的權力空間和范圍，同時也改變了地方權威的利益依賴、服務對象以及行為動機。權威來源的變化導致晚清以來傳統地方精英開始從過去的“道德權威”向“官授權威”轉變。“道德權威”的淡化導致新的“營利型經紀”“掠奪型經紀”應運而生，逐漸取代傳統的“保護型經紀”，壟斷了國家與鄉村社會的聯系渠道，游走于國家和鄉村社會的碑隙之中，并利用國家的名義巧取豪奪、中飽私囊，使得鄉村社會陷入國家和掬客的雙重盤剝之中。[9](24)內卷化”徹底瓦解了傳統鄉里社會地方精英的信任基礎，也破壞了國家在基層的權力合法性基礎。

二、建國初期(1949～1958)：信任基礎的多元化

新中國成立后，農村基層政權建設面臨如何實現國家對基層的有效政治整合以及重塑自身政治合法性信仰的雙重難題。總體來看，新中國的農村基層政權從四個方面解決了自身的信任基礎問題。新民主主義革命的勝利奠定了中共在建國后高度的政治合法性基礎；1950～1952年實施的土地改革保障了農戶的生存權，滿足了農民獨立的經濟需求，構筑了基層政權公信力的利益認同基礎；建國初期的民主建政措施，使得基層政權的權力來源建立在廣泛的公眾認同基礎上，實現了權威來源的社會化。農業生產合作化運動的推行以及對領袖個人的崇拜不斷培育了農民的集體主義和社會主義觀念，以取代傳統社會狹隘的宗族意識和民間信仰，從而培育了基層政權公信力的價值認同基礎。新民主主義革命的勝利結束了封建主義、帝國主義和官僚資本主義三座大山在中國的黑暗統治，建立了人民民主專政的新中國，標志著舊中國一百多年屈辱和分裂的歷史從此結束。

“革命的勝利就是政黨政府的勝利”，[13](288)軍事革命的勝利在建國后得以順利轉化為各級新政權執政的合法性資源，“沒有共產黨，就沒有新中國”成為全中國人民的集體共識。“對于一個新生的革命政權來說，其政治權威是穩固的，部分是由于其民族主義和改革綱領所獲得的積極支持，部分是由于它已表明的軍事和政治的效率”。[14](100)革命時期獲得的政治認同在建國后仍會維持一段時間，但這種由民族自豪感帶來的對新政權的積極支持是不可持續的。

因此，中共從1950年開始在全國范圍內進行大規模的土地改革運動。土地改革解除了傳統社會農民與地主間不平等的人身依附關系，農民無論在社會、經濟和政治地位上都獲得了前所未有的自由和人格上的平等，農民物質生活的巨大改善和政治地位的翻身構成了基層公眾對新政權強烈認同和信任的來源。

土地改革成功地改變了鄉里社會原來的權力結構和階級力量對比，進而改變了農民對新政權的認知和評價。如同費正清指出的：“土地改革，對于農民來說主要目標是經濟性質的，是出于獲得財富的愿望，對于新生的人民政權來說主要目標是摧毀農村地方精英傳統權力的合法性基礎。”[15](653?656)

土地改革不僅表現為對土地資源進行再分配再調整的經濟過程，更是一次對廣大農民空前的政治動員過程。中共在獲得巨大的組織動員能力過程中，也不斷培育和塑造出自身的政治信任基礎。

“訴苦”是中共在土改運動中實現政治動員的一種重要策略，“訴苦”的政治功能在于塑造民眾的階級意識和堅定的無產階級立場。土改中，中共派遣土改工作隊深入到農村最基層，專門成立訴苦、翻身委員會、訴苦指揮部等臨時機構，擔負領導和組織功能。

中共進行宣傳、組織和動員的基本目的是要通過將民眾對以地主階級為代表的舊勢力的仇恨轉化為對共產黨領導的新政權的感激和認同，以此將整個鄉村社會納入國家權力體系的政治控制與管理軌道，徹底重塑國家與鄉村社會二者間的關系，完成現代國家建構對基層的政治整合，催生出新的政治管理形式。

土地的重新分配則意味著新建立的農村基層政權的合法化；地權則成為新政權與農民之間的契約；階級路線的訂立表明新的基層政權開始正式運轉；土地改革成為一種群眾運動，本身也可以看作是新的國家政權對基層農民進行的一種政治訓練，將其納入到嶄新的政治生活中去。可以看到，分配土地實在不是土地革命的主要任務。土地革命的主題不在于土地，而在于舊政權的摧毀和新政權的重建。[16]

因此，土地改革是建國初期的一次政治大動員，具有經濟與政治雙重意義。土改變革了延續千年的封建土地剝削制度，使農民第一次真正擁有了土地所有權，實現了經濟基礎上的獨立，其經濟意義在于成功地構筑了公眾對新政權政治認同的利益基礎。在激烈的反封建斗爭中，土改運動使農民的政治覺悟和政治熱情高漲，培養了農民政治參與的意識和能力，“訴苦”運動的開展成功地塑造了農民的國家與集體觀念，國家權力得以全面滲透至鄉村社會并獲致自身的政治信任基礎。

新中國成立后，人民民主建政思想在農村基層政權各項建設過程中表現的尤為明顯。土改完成后，農村基層政權組織開始了以普選為中心的民主建政建設。建國初期，我國農村基層政權主要存在兩種組織體制；一是在縣以下設立區和村兩級政權，由區、村人民代表會議選舉產生區和村政府；另一種是實現區、鄉建制。在縣下面設立區公所作為縣的派出機構，區公所下再設立鄉政權，通過人民代表大會選舉產生鄉人民政府，村一級不再設立政權組織。這一時期的鄉村基層政權最大的特點在于它是由人民直接選舉代表管理的政權，它的全體代表是鄉基層政權的主體。由于鄉建制的規模較小，每個鄉(行政村)少則 1 500居民，多則3 000居民，便于人民直接參政和監督，密切了政府和公眾的聯系。

按照民主建政的原則，農民通過民主選舉的方式選出自己的代表組成代表機關來行使權力。農民不僅可以通過選舉的方式在鄉鎮政府擔任職務，還可以通過參加共青團、婦聯、合作社等群眾性組織參與到基層政權各項輔助性工作當中。如果對人民代表的工作不滿意，農民可以按照法定程序隨時撤換自己所選出的人民代表，還可以通過各種群團組織、列席會議等方式對政府工作提出批評、改進意見。直接選舉產生人民代表，由其組成政權機關并行使權力的方式，充分體現了廣大人民群眾當家作主的地位，代表們能夠把群眾的意見反映到政府工作中去，也能夠將政府的政策精神傳達到群眾中去，從而提升了政府與群眾之間的信任度。

民主建政原則的政治意義在于其改變了以往基層政權權力自上而下的上級人民政府委派的產生方式，建立健全了權力來源與運作所遵循的規則和程序，使基層政權的權力來源建立在自下而上廣泛的民意基礎上。民主建政原則強調人民在基層治理中的主體性，將基層民主建設從狹隘的“選舉代議”拓展到以“決策參與”為中心的基層治理全過程，并將這種民主化治理原則制度化為基層公眾參與決策的日常體制，從而解決了基層政權權力來源的合法性認同問題。

建國初期基層政權的民主建政原則更多的是一種直接民主，民眾通過平等、公開和有效的政治參與途徑參與到基層政權的權力運行過程中，直接行使民主管理的權利，充分體現了人民當家作主的主人翁地位。直接民主權利的行使增強了基層公眾影響基層治理和決策能力的信心，從而提升了基層公眾的政治效能感。政治效能感的提升進一步激發了基層公眾政治參與的熱情，密切了基層政權組織與公眾間的聯系，同時也增強了雙方的政治信任程度。

新中國成立后，中共在意識形態領域進行了大力改造，不斷灌輸和強化公眾的社會主義信念和集體主義觀，以獲取在價值層面的持久認同。農村基層紛紛建立起民兵、婦聯、兒童團、互助組、農會及最重要的黨支部作為政治社會化的主要組織機構，采取多元化的宣傳方式包括文化教育、文藝表演、集會宣講、口號標語、典型示范等等，深入田間、家庭，利用吃飯、乘涼、晚間休息等空隙時間，開小組會、漫談會，并進行個別交談和訪問。目的是以各種易于理解的形式向民眾傳播和灌輸集體觀念與社會主義意識形態，說服民眾予以接受并內化為自身的價值信仰。農業合作化運動不僅實現了對農村分散小農經濟的整合，更是通過生產資料所有制和生產方式的變革消解了農民傳統的家族觀念和宗族意識，塑造和強化了農民集體主義觀。此外，以毛澤東為代表的具有超凡魅力的領袖權威，在建國后也順利轉化為基層公眾對新政權高度認同的信任來源。

三、人民公社(1958～1983)：威權信任關系的迷信與解體

人民公社是在高級農業生產合作社基礎上聯合起來的，將基層政權機構(鄉人民委員會)和集體經濟組織的領導機構(社管理委員會)合為一體，統一管理全鄉、全社各種事務的政社合一的組織。從組織形態來看，人民公社是一個集政治、經濟、文化為一體的全能主義治理結構，既是農村的基層政權組織單位又是一種互助、互利的集體經濟組織。

“全能主義”(Totalism)表述的是一種“政治機構的權力可以隨時地、無限地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域”的政治形態。[17](69)

集體化后的農民，喪失了基本的經濟自主權，被編入不同的社隊，成為依附集體的一分子。對于社員而言，其所有的生產與分配活動完全由社隊組織安排，個人沒有自主權。公社時期實行嚴格的戶籍制度和口糧供給制度，因而對個人具有強大的控制能力，社員沒有退出的權利和自由，被牢牢地束縛在鄉土之上。各地公社分別以生產隊、大隊、公社為單位組成連、營和團組織，按照“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”的要求，推行軍事化管理。

公社體制使得國家權力史無前例地滲透和支配社員的日常生活并成功地將廣大農民整合進高度集權的治理結構當中。人民公社推行的強制性公共生活和集體生產方式迅速瓦解了農民傳統的生活方式與家族勢力，血緣與地緣的差異被磨滅，用強力弱化了農民對家族和地方的認同并以此重新建構對國家的認同。

因此，公社時期的國家與社會完全是同構的關系，社會的自主性完全湮沒在強大的國家權力滲透之中，國家與社會之間是無邊界的，呈現出社會國家化的社會形態。

公社體制下，政黨與國家權力高度一體化，政治權力的滲透具有全面性，自上而下對社會活動的方方面面進行控制和支配，社會運行主要按照計劃指令的方式進行；政治參與多通過聲勢浩大的社會政治動員方式開展，意識形態上政治激情成分居多而非理性有序。

公社體制追求絕對平均主義的分配制度，實際上忽視了農民個體的利益需求，破壞了社會進步的動力機制，導致勞動貢獻與勞動價值的背離；①高度集體化和計劃化的生產經營方式，過于單一的公社所有制嚴重地制約了農民的自主性和發展的多樣性，壓抑了農民的創造熱情，不可避免地削弱了農民對基層治理體制的政治認同度，也注定這種“政社合一”的全能主義治理結構不可能為鄉村社會的持續發展提供動力。

公社時期，中共在基層廣泛采取“樹典型”“大字報”“山歌”“漫畫”等多樣、靈活性的意識形態傳播方式并輔以政治批斗和階級斗爭的政治動員手段來強化農民的集體意識。

總的來看，公社時期意識形態的政治社會化，多借助反復的政治運動、階級斗爭、經濟制裁等強制方式來清除異己意識形態以確保農民的思想被高度統合進社會主義意識形態中。這種政治社會化是以排他性為目標的，以此來培育高度集中統一的社會主義鄉村政治文化。這種以高度集體主義為主要內容的政治文化傳播，通過政治運動的方式對異己的價值觀進行取締，使整個社會處于高壓之下，不斷集權化和政治化。

因此，公社時期人們表現出較強的集體歸屬與社區認同，從根本上說，是基于對集體經濟的生存依賴和行政強權的服從而已，并不是人們獨立和自由選擇的結果。公社制下的社員既沒有“退出權”，也沒有“喊叫權”，他們留在體制內不是出于對集體的忠誠，而是因為別無選擇。在經濟與政治雙重強力下形成的國家與農民的庇護-依附關系，使得農民對所屬的集體組織喪失了事實上的“選擇權”和“退出權”，從而強化了農民對國家倡導集體主義的認同。社員雖然在“當家作主”的政治口號下，被廣泛動員起來，表現出了極高的政治熱情，但對公社體制更多是一種敬畏的心理而不是一種發自內心的政治認同，這種消極政治認同心理體現的是一種強力的結果而不是政治合法性意義上的權威—服從的關系。

公社時期，農村普遍存在的“瞞產私分”和磨洋工現象，表面上看是農民“損公利己”的自私行為，但背后卻有深厚的社會根源，是農民用自己特有的弱者武器來表達對這種威權體制的不信任。

不可否認的是，在早期，廣大社員對一大二公、高度平均的公社體制是持有很高政治認同度的。公社體制要實現“均平”和“大同”的理想契合了幾千年來農民追求樸素平均主義理想的民眾心理。古代《禮運?禮記》中所描繪的美好“大同”社會是中華民族幾千年來不變的夢想，與傳統儒家思想一脈相承，形成悠久而深厚的歷史傳統和文化沉淀。從鐘相、楊么的“等貴賤、均貧富”到李闖王的“均田免糧”，從太平天國的“天朝田畝制度”到康有為的“大同書”，乃至孫中山的“民生主義”無不體現對“均平”“大同”理想的追求。因此，公社口號一經提出，便很快從政治主張變為政治現實，除了與毛澤東個人魅力權威影響推動以外，民眾的共識心理則是重要的社會基礎。

總的來看，公社體制利用強力將農民改造為統一的社員身份，并加以灌輸高度的集體主義與絕對平均主義觀念，表面上體現了人們對社會主義和共產主義的樸素理解和美好的革命愿望，但這種威權體制下形成的強力政治認同是脆弱和不可持續的，壓抑了農民個體差異性的利益需求，也注定了信任關系最終走向解體。

四、鄉政村治(1983—)：信任危機的隱憂

公社體制瓦解后，原先以公社——生產大隊——生產隊三級組織體系逐漸為“鄉政村治”的治理結構所替代，鄉一級政權包括鎮政權是國家依法在農村設置的最基層的正式政權組織，村民委員會不再作為國家的一級政權組織而是農村基層群眾自治組織存在并依法自治，實行民主選舉、決策、管理和監督。

總的來看，這一階段農民對黨和政府的公信力是持有很高認同度的，但對各層級政權組織的信任程度是有區分的，政府層級自上而下呈現遞減的結構分布，中央的威信最高，省次之，再次到市、縣，鄉村一級組織信任度最低。②

構成削弱這一時期基層政權信任基礎的因素主要有三方面：一是治理結構變遷所導致的基層政權與公眾利益實現關聯度的弱化；另一方面，市場化進程中小農的價值認同日益理性化；再次，鄉村關系的行政化架空了基層民主政治的實質，削弱了公眾對基層治理結構的政治認同度。

“鄉政村治”的治理結構使得鄉村社會開始從全能主義的行政管制中解放出來。村民委員會是群眾自治的組織而不再是鄉鎮機關的下屬機構，鄉—村關系從行政領導與被領導的上下級關系轉變為業務上的指導與被指導關系，并依法享有對村莊范圍內公共事務的自治權。基層公眾擺脫了強制性的公共生活和集體生產方式，開始在基層治理過程中獲得較大的自主性。絕對平均主義分配制度和準軍事化管理方式的廢除使得基層政權組織對鄉村資源的全能性控制和分配權力的優勢逐漸喪失，對鄉村的整體控制和動員能力也在逐漸降低。

家庭聯產承包責任制的實施恢復了農民經濟上的自主權，擺脫了集體化的生產方式束縛而成為獨立自主的生產者，統購統銷流通政策的取消使得農民可以自主支配農產品的利益分配并通過市場化的方式最大程度地獲取經濟利益的最大化。

農村稅費改革后，基層政權組織與農民過去賴以存在的稅費征繳關系已不復存在，基層政權組織的資源配置功能與農民個體利益實現的關聯度不斷降低，農民經濟利益的實現更多依賴于市場化的途徑以及國家各項惠農政策的財政性補貼而并非基層政權組織行政權力對鄉村經濟資源的分配，對基層政權組織的依賴性日益降低。利益基礎的獨立導致農民集體主義觀念日益淡泊而逐漸成為具有獨立利益追求、個人主義至上的原子化小農。

稅費改革后，農村基層政權喪失了諸多配置資源的能力，包括物質性資源(如三提五統、鄉鎮企業、對土地及其收益的調整)、人力資源(“兩工”的調用)、權威性資源(國家政策、意識形態、“七站八所”)和鄉土性資源(人情面子、地方權威)等。[18]此外，許多之前由農村基層政權做的事、承擔的責任交給獨立的政府職能部門去做，職能部門因此分割、抽離了農村基層政權的權力與基礎，農村基層政權日益喪失通過調整鄉村資源的再分配來滿足基層公眾利益實現的能力。

與此同時，基層政權組織對農民的利益依賴關系也日趨淡化，“村財鄉管”和“鄉財縣管”的推行使得基層政權組織在經濟上高度依賴于上級政府，甚至連村級組織人員的工資和辦公經費也需要通過上級轉移支付來保障，這就導致了基層政權組織與農民之間喪失了稅改前因稅費征繳而存在的利益相關性和依賴性，只需要搞好同上級政府關系就行了。

農民與基層政權組織雙方經濟利益獲取方式轉變的直接影響是基層政權組織日益喪失自身政治信任的利益認同基礎，基層政權組織與農民間的關系日漸淡化，村民對基層公共治理也因沒有利益相關性而失去參與的動力。

稅費改革后，雖然也有部分農民有一定的政治訴求，但由于缺乏經濟利益分配為后盾，農民基層政治參與意識不強，興趣不大，政治冷漠心理較為明顯，從而間接導致對基層政權組織政治認同度的不斷下降。另一方面，對于治理結構轉型后基層出現一些新的政治訴求如加強基層政府公共服務職能，轉變基層領導干部工作方式等，基層政權因自身財力基礎的局限以及上級以GDP為綱的績效考核體制而又無法予以很好滿足，這就更進一步加劇了公眾對基層政權的疏遠感，基層政權組織“邊緣化”現象日益明顯。

因此，基層政權組織資源配置與公眾個體利益實現的關聯度弱化，是農村基層政權組織公信力降低，地位不斷邊緣化的功能性原因。

另一方面，改革開放以來，基層政權組織公信力的價值認同資源也在日益流失。市場經濟與現代傳媒的力量迅速地摧毀了農民傳統的宗族、家族意識，農民經濟自主性的增強以及利益實現途徑的市場化共同瓦解了建國以來農民高度的集體認同感。

農民的價值認同正在經歷從單一價值取向到多元價值取向、從集體本位到個體本位、從以政府主導為主到以市場主導為主的轉變過程。在市場化的沖擊下，農民的價值認同遭遇了傳統與現代多元價值觀的激勵碰撞。傳統的小農經濟意識、宗法觀念逐漸被商品經濟倡導的市場觀念、競爭意識所取代；公社時期單一的集體主義價值觀與崇尚道德精神取向逐漸讓位于個人主義與物質利益至上原則。對利益的追求成為農民價值認同變遷的主導因素，農民作為利益主體的自主性日益增強，利益意識不斷被喚醒和強化，在處理個人與集體、公與私以及義利關系等問題上的價值取向逐漸由過去的道德杠桿轉向以經濟利益杠桿為主，利益關系成為人們結成社會關系的主要出發點。

農民價值認同的變遷本質上是農民價值取向不斷理性化的過程，也是農村現代化和市場化發展的必然產物，這可以從農民對人際關系、集體意識、權威認同等方面的變化反映出。農民價值取向理性化使得約束農民個體搭便車行為、實現農民合作的傳統道德力量的作用越來越微弱，農民認同與行動單位日益原子化，農民間達成集體行動需要更多依賴外部的資源和制度約束。農民價值取向理性化的過程也是其集體主義觀念不斷淡化、村莊共同體內聚力不斷降低的過程，農村基層政權組織也因此日益面臨如何重塑其自身價值認同的困境。

村民自治制度雖然開啟了農村基層治理民主化轉型的先河，但其自身仍存在諸多制度建設不足和運行規范化問題，一直沒有解決好以村黨支部(委員會)為核心的行政權與村民委員會為主體的社會自治權二者之間的張力問題。“兩委”沖突時，黨支部由于有上級黨委、政府的支持以及歷史形成的慣性權威，在大多數時候還是占上風的，以黨代治、黨治兼任現象較為普遍，使得黨支部在實際中架空了村委會的自治權力，村民自治淪落為一種擺設。“村財鄉管”使得村級組織喪失了財務的自主決策權，不得不依附于鄉級組織，鄉村關系進一步行政化。

鄉村關系的行政化使得村民自治權利表面上得到了“貫徹”，但實際上被“架空”了。這種權利的實際虛置嚴重削弱了公眾對基層民主制度的政治認同，導致公眾政治效能感的降低。政治效能感是一種個人認為自己的政治行動對政治過程能夠產生政治影響力的感覺。[19](187)阿伯巴克和沃克曾對政治效能感與政治信任關系進行了詳細研究，發現在影響政治信任生成的諸多因素中，政治效能感是影響公眾政治參與和對政治系統信任的重要變量。[20]公眾政治效能感越強，政治參與的欲望也就越強烈，也越容易對政治系統產生好感和建立信任。基層公眾長期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，對公共事務漠不關心，也因此喪失基層政治參與的熱情和動力，與基層政權組織的距離進一步疏遠，對其信任度也在不斷弱化。

此外，鄉政村治治理結構下基層政權的組織結構設置在某種程度上也削弱了公眾對基層政權的信任度。概括地說，農村基層政權組織結構的設置把非政府組織“政府化”，共青團、婦聯會、村委會等本應該屬于非政府組織(NGO)，但在實踐中，都被農村基層黨委“一元化”了，與農村基層政府“一體化”了，內外不分。從信任關系的角度看，這種組織結構有兩個弱點。一方面，站在農民的立場看，他(她)們會覺得，本來應該代表我們農民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，容易本能地產生不信任。另一方面，這樣的政權組織結構使得基層黨委與公眾之間失去了緩沖地帶，“第三領域”的緩沖功能被消解。當農村基層政權與公眾產生矛盾時，農村基層黨委政府就必須直面人民，成為矛盾的焦點，且往往容易被當作對立的角色來看待，引發信任危機。

五、小結

近代以來，國家政權建設成功地將國家權力從中央擴展至地方各層級，舊日的國家政權、士紳和地主、農民的三角關系被國家與農民的新型雙邊關系所取代，地方權威的權威來源由地方社會上升至官方行政系統。國家政權空前深入鄉村社會的同時，卻并沒有有效地實現對地方的局部整合，解決自身的權力合法性基礎，建立起有效的政治認同。

農村基層政權公信力的信任基礎并不是抽象的而是具體的，基層政權組織必須有能力建立起地方性的利益共同體，從過去的管制與資源汲取轉向服務供給，建立服務型基層政權，使分散的小農利益能夠通過政治或經濟的途徑被高度相關化，只有提升基層政權與民眾間的利益關聯度，基層政權才有可能在強制之外獲得社會服從和信任的力量。同時，需要大力加強基層民主政治制度建設，建立起有效的制度認同，基層民主制度的實質就是要使基層政權的權力來源與運行建立在廣泛的公眾授權基礎上，權力來源的變化強化了基層政權權威認同的社會基礎以及責任關系和行動邏輯。基層政權公信力的提升同樣有賴于重塑后集體化時代農民的公共性和集體觀念，增強其地方共同體意識和認同感，以應對市場化和社會流動性所帶來的農民價值認同多元化與行動單位日益原子化的沖擊。

注釋：

①人民公社時期的分配制度主要是實行供給制與工資制相結合的辦法，這是滋生平均主義的重要根源。供給制與工資制相結合的分配制度大體上可分為糧食供給制、伙食供給制和基本生活用品供給制三種形式。糧食供給制是人民公社時期各地普遍推行的方式，具體辦法是在公社預定分配給社員個人的消費基金中，口糧部分按國家規定的留糧指標統一撥給公共食堂，社員無代價地到公共食堂用飯，副食品部分仍由社員出錢負擔。伙食供給制就是對社員的糧、菜、油、鹽以及燒柴等一切伙食費用實行包干，免費供應。基本生活供給制，是根據經濟條件和社員的消費情況確定供給范圍，實行吃、穿、住等用品的無償供應，即各種各樣的所謂“包”。在實際的各大公社分配中，供給制占了公社收入的絕大部分，直接沖擊了具有按勞分配性質的工資制，使得工資制形同虛設。供給制加工資制的普遍實施，滋生了平均主義和“搭便車”行為的泛濫，嚴重制約了基層群眾勞動的生產積極性。詳見辛逸的“簡論大公社的分配制度”，載《中共黨史研究》，2007年第3期。

②O’Brien(1996)在對華北地區農民維權活動的研究中，發現大多數農民將中央政府看作是仁慈的化身，而基層政權多被表述成掠奪者的形象。Tianjian Shi(2001)對中國區域農民政治認同度的調查發現，農民政治認同度呈現自上而下的遞減分布，中國農民更為信任高層和中央政府而不是基層政府。LianJiang Li(2004)對中國三個省的農民的問卷調查研究表明，63.1%的研究對象認為上面是好的，下面是壞的，并把這一現象表述為“差序政府信任”。 國內學者郭正林(2004)在全國9個省區通過發放調查問卷的方式對農村干群關系和農民的權威認同心理進行了量化研究，發現農村非集體化改革以來，農民的權威認同結構呈現出正式權威與非正式權威并存，正式權威影響不斷弱化的雙因子形態，農民的權威認同仍然是以親緣—血緣關系為基礎的具有民間性和傳統性特點的非正式權威結構，權威的認同范圍局限于村落。中組部黨建所課題組(2005)開展的當前群眾對黨的各級組織的滿意度調查發現，在回答“當前，基層群眾特別是農村群眾對黨的各級組織的信任情況”的問題時，回答“對黨的各級組織都信任”“對黨的各級組織都不信任”“對黨中央信任，對地方(基層)黨組織不信任”“只對所在的地方(基層)黨組織信任”的分別占 32.47%、7.68%、53.67%和 6.57%。肖唐鏢、王欣(2010)在總結1999～2008年間在江西、江蘇、山西、重慶、上海五省市六十個村莊的四次歷時性調查數據基礎上，進一步驗證了農村基層群眾對不同層級政府的信任度是逐級遞減的。類似的發現也被眾多其他學者的研究所佐證，如Bernstein and Lü，2000；Zhengxu Wang，2004；Ethan Michelson，2008；于建嶸，2005；胡榮，2007等等。

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