中國傳統政治文化現代化的范式轉換

伍俊斌

(中共廣東省委黨校科社教研部，廣東廣州，510053)

政治文化是一個民族在特定的社會經濟和政治活動進程中形成的政治認知、政治態度、政治信仰、政治情感和政治評價。中國傳統政治文化發軔于兩周，制度化于秦代，定型于兩漢，承襲發展于隋、唐、宋、元、明、清各代，流行數千年經久不衰，始終占據中國傳統文化領域的主流地位，成為政治體系和政治生活牢固的精神支柱與深層的文化土壤，對當代中國政治發展仍具有深遠影響。推進中國傳統政治文化現代化是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的必然要求。本文擬對中國傳統政治文化現代化需要實現的四個根本的范式轉換展開深入分析，以期對推進當代中國政治文化發展有所助益。

一、從人治走向法治

中國傳統政治文化中人治論源遠流長，且一直占主導地位。孔子認為國家的興衰取決于有無圣主明君，“為政在人，其人存，則其政舉，其人亡，則其政息。”(禮記·中庸)孟子同樣認為“君仁，莫不仁；君義，莫不義；君正，莫不正；一正君而國定矣。”(孟子·離婁)荀子在《荀子·君道》中更開宗明義指出“有治人，無治法”，即只有自覺致治的人，沒有自動致治的法。“法不能獨立，類不能自行，得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也，君子者，法之原也。”(荀子·君道)君主是超越于禮義法度之上的，禮義法度是約束百姓的。法度只是君主“牧民”“馭民”的工具，且法度依附于禮義。它賦予君主、圣人超越法律之上的特權。

與西方傳統政治文化推崇“天賦人權”不同，中國傳統政治文化倡導“天賦王權”。“夫君子之過者化，所存者神，上下與天地同流，豈曰小補之哉。”(孟子·盡心上)君權神授，真正的君主是體現“天人合一”的大德之人。自然的天或人格化的天賦予君主絕對的政治權力，民眾只有服從的義務，毫無權利可言。君權至上，可遍及社會政治生活的所有領域和各個層面。“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”(詩·小雅·北山)國家權力為君主所私有，君主獨攬國家立法、行政、司法和軍事大權，君主隨時享有對官員和民眾生殺予奪的權力。正所謂，民以君為心、君為民之本、官為民之主。儒家非常重視統治者道德教化的政治功能，強調統治者教化民眾的社會責任，把教化與否作為評判政治系統好壞的根本標準。“天之生斯民也，以教養托之于君。”[1](26)務治民心是政治統治的最高境界，道德教化是王道政治的根本標志。

人治的根本特征是權力至上，統治者意志至上。人治把國家和人們的前途與命運完全交給少數官員，尤其是最高統治者掌握。統治者支配著公共權力，權力依附于權力的擁有者，而不是處于其外的法律。“唯天子受命于天，天下受命于天子。”[2](39)人治之下，權力支配法律。它直接導致了法律與社會的分離，因為法律不體現民眾的共同意志，不反映社會的基本訴求。民眾不是基于保障自身權利發自內心地尊重和服從法律，而是基于權力的強制不得不服從法律。權力支配法律會導致法律對權利的限制和消解，權力借法律之助，侵犯甚至剝奪公民的基本權利。法家也倡導法律的統治，但法家的法律觀并非真正意義上的法治觀念，法家在倡導“法”的同時，將其與“術”“勢”并列，正體現了人治的特征。法家認為，權術的應用是無條件的，不受法律的約束，當法與權術相結合時，法不再能體現法的精神，而只是權力的附屬品和權勢的工具，嚴刑峻法的主要功能在于維護既定的統治秩序和強化君主的統治權威。

法律的地位和作用是由法律與權力的關系所決定的。中國傳統社會里至上的王權要求規則的絕對從屬，其社會規則體系對統治者權力的奴隸般屈從是世所罕見的。這必然表現為法律的地位卑下和工具性質，法律只是權力的婢女，它僅是權力運行所依憑的工具，法律的廢立僅在君主的一念之間。且法律的作用集中體現在刑法領域。這意味著，用暴力維持社會秩序和政府生存是法律的首要任務。權力的絕對化和法律的卑微必然導致權力崇拜和官本位情結。當法律不能承載個體對自身基本權益的追求，不能承載自由、民主、公平和正義等崇高價值時，“法律的統治”自然無從談起。個體的正當訴求不能通過合法渠道得到解決，轉而求助權力的直接干預會變得快捷而有效。權力在社會生活中的地位如此之重要，以至于獲得權力成為榮耀的事業，接近權力便有利可圖。其結果不可避免的是法律權威的蕩然無存和對權力的崇拜與迷信，當受壓迫者的利益訴求長期無法通過正常渠道得到有效表達時，他們通常運用暴力手段進行反抗。[3](245?246)人治是政治腐敗、政局動蕩、社會不公的主要根源，也是歷代王朝更迭、人亡政息的重要原因。

中國傳統政治文化現代化必須實現從人治向法治的根本轉變，把法律而不是把某個人或少數人的意志作為社會政治生活管理的最高準則。在人類政治文明史中，法治思想由來已久，古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優于一人之治”。[4](167?168)并且認為法治包含兩重涵義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”[4](199)即“法治=法律至上+良法之治”，這一精辟觀點至今仍為法治論者所傳承。

實現從人治向法治的根本轉變，將法治提升為治國方略，必須體現三個方面的核心思想。

一是法律至上。這是劃分法治和人治最根本的標志，“凡是法律權威高于任何個人意志的治國方式都是法治，凡是法律權威屈從于個人意志的治國方式都是人治”。[5](25?26)法治要求全體社會成員普遍地服從法律體系的規約，不得有任何個人、集團或權力超然于法律之上、游離于法律之外，它從根本上否定特權意志和特權現象。

二是保障權利。切實保障公民的基本權利是法治的邏輯起點和價值前提。這意味著憲法和法律可以修改，但人的基本權利不可侵犯、不可剝奪，維護這些權利的目標不得背棄。法律必須根植于社會生活，反映多數人的利益和社會發展的要求，破除人民對權力的高度依附，塑造具有獨立自主人格和良好法治意識的新型公民。法律是否體現了這些原則，不僅是基于國家意志和利益的判斷，而主要是公民社會的多元價值評判經過公共領域，進行公開的、自由的、理性的討論而整合為公共輿論，進而通過政治系統成為制定法律和公共政策的依據和監督力量。它不僅構成了國家權力的正當性基礎，而且為憲法和法律制度的變革開辟了道路。[6](167)

三是制約權力。“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力”。[7](371)“治權”是法治的重要功能之一，法治要求嚴格界定、約束和規范政府權力與政府行為，有效控制權力的自我擴張、自我腐化。法治要求政府不得違背其價值前提——保障公民的基本權利，直至最終把國家政治生活的基本規則納入憲法的軌道，使政府權力受到理性的、透明的、穩定的憲法性規約，使憲法規定的公民基本權利得到真正的實現。

建設法治政府是實現從人治向法治轉變的核心環節。建設法治政府，首先，要加強政府立法工作，特別是重視社會管理和公共服務方面的立法，逐步形成比較完備的法律體系。其次，要努力提高制度建設質量，使之符合憲法和法律規定的程序。再次，要求法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一，政令暢通，公民權益得到切實保護。最后，要求行政機關及其成員按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民的標準，依法辦事、公正執法、奉公守法。[8](128)

二、從揚善為主走向制惡揚善并重

在中國思想史上，關于人性問題的探索由來已久，異彩紛呈。有告子的“性無善無惡論”、孟子的“性善論”、荀子的“性惡論”、世碩的“性有善有惡論”，還有董仲舒的“性三品論”和老子的人性自然論等。其中，最具有代表性的是孟子的“性善論”和荀子的“性惡論”，而對中國政治傳統影響最大的是以孟子的“性善論”為代表的儒家人性論。特別是漢代施行“罷黜百家，獨尊儒術”后孟子的“性善論”成為中國傳統政治理論和政府建構的理論基石。

盡管中國思想史上關于人性善惡的爭論一直沒有停止過，但以孟子的“性善論”為代表的儒家人性論始終占據主導地位。中國固有文化的主流是一種樂感文化，總體上體現出至善論傾向。在孟子這里，圣王之善還是一種“應當”，經宋明理學家的論證，圣王之善就由“應當”一變而為“是”了，實現了從價值判斷到事實判斷的飛躍。奉天承運的君主積美德于一身，是至善的化身，體現著上天的意志，圣王可“德治天下”。因此，對至善的君主的防范就成為多余，對公共權力的制約也毫無必要。至善的統治者支配著公共權力，君主的德性是第一位的，德性的善是保證權力不被濫用和天下太平的充要條件，統治者不必受到法律的規范和制約。倡導君主成為至善的圣人值得肯定，但對政治權力和權力擁有者的內在缺陷視而不見，從而為政治權力走向專制獨裁提供了人性基礎。當把價值目標當作既定事實，并以此為邏輯基石建構治理模式和社會秩序，其缺陷和危險是不證自明的。

儒家人性論，以道德與政治的互滲為手段，將道德倫常推崇為政治行為的最高準則，既為政治上“王權至上”的權力絕對化提供了理論支撐，也為道德政治化奠定了基礎。道德是個體存在的終極性依據，是人性的評判尺度和直接體現。中國漫長的封建社會，不管王朝政權如何更迭，“三綱五常”作為調節社會關系最基本的道德準則，都始終被提升到人性和天理的高度，構成普遍適用于所有領域的普遍價值規范和最高行為準則。基于性善的前提假定，社會治理應致力于道德教化，其理想模式是內圣外王的統治者施“仁政”，實行“德治”。①人皆有善端，并有向善的無限潛能，內省和踐仁是人性至善的修煉途徑，通過誠心正意，修齊治平的正確途徑，個體和社會就能求仁得仁。儒家力倡德治。孔子闡釋了德治在社會政治生活中的地位和功效，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。(論語·為政)孟子把德治提升至王道仁政的層次，“以德行仁者王”，“輔世長民莫如德”。(孟子·公孫丑上)荀子把德治提升為政治治理的基本規則：治理國家應“厚德音以先之，明禮義以道之，致忠信以愛之，賞賢使能以次之”。(荀子·王霸)從強調統治者的自律角度，德治有其積極意義。但把德治作為主導的社會治理模式是一種道德的狂妄，是一種對統治者自身理性力量的狂妄。它的邏輯起點是對民眾道德品質和認知能力的極度低估，它把整個國家的命運維系于圣主明君的道德修養和理性自律。它為披著德治外衣的人治，為君主專制和極權政治打開了方便之門。

西方文明史中，從古希臘至現當代政治哲學，性惡論一直占主導地位。它濫觴于古希臘，古希伯來猶太教傳統、基督教文明、馬基雅維里、霍布斯、蘇格蘭啟蒙學派、孟德斯鳩、黑格爾、美國聯邦黨人和當代政治哲學家大都持性惡論。

西方文化中濃厚的幽暗意識，西方文化對人性的深刻體察及其悠久的性惡論傳統對選擇社會治理和政府建構模式產生了深遠影響。性惡假設與法治密切相關。性惡假設作為對人性的終極假設，斷然否定了“圣人”臨世的可能性。它既解構了期望“哲學王”或“圣君”等完人救世、治世的價值基礎，又為“法律的統治”確立了理論的邏輯前提。主張人治的政治哲學最終必然把政治權力歸屬于人格至善的統治者，其骨子里透出對人性特別是統治者品性的極度自信。性惡假設認為人具有與生俱來的惡，它對人治是釜底抽薪的。以制度防范人性的弱點是法治主義者的永恒關懷。沒有法律的統治必然導致暴政。在性惡論者看來，統治者高于法律的君主專制和極權政體是與自由、民主、平等、正義和人權相悖的，要實現自由、民主、平等、正義和人權就只能寄希望于法治。

在人類歷史上，公共權力經常地體現出行善和作惡的二重性，且兩者都得到過淋漓盡致的發揮。政府由人組成，善與惡都是以人為載體的，這種行善和作惡的二重性不是源于政府，而是源于人性。人性本身的惡決定了政府具有無法消解的毒素。正如美國憲法之父麥迪遜所指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使統治人，就需要對政府有外來的或內在的控制了”。[9](264)

性善抑或性惡僅作為對人性的形而上價值論預設，并無優劣之分，但以此為邏輯基石選擇的社會治理與政府建構模式卻漸分高下，優劣明顯。中國傳統文化中主導的性善假設及其推論鋪就了一條通向人治和全能政府的道路。西方文化中主導的性惡假設及其推演卻促成了現代西方的法治文明和有限政府模式。這是否意味著中國要真正走向現代意義的法治和建構有限政府已無路可尋，或者必須徹底拋棄傳統文化的人性論來一次人性論的全盤西化呢? 答案并非如此簡單和絕對。傳統文化并非說擺脫就能置身其外的，而且西方人性假設與政府建構并非盡善盡美，中國的人性假設與政府建構也并非一無是處。中國傳統政治文化中的性善假設塑造了以“善養浩然之氣”的圣賢為代表的理想人格，從正面肯定了通過道德教化，實現個人自我約束，自我完善的可能性和必要性。它維護人類的尊嚴，倡導通過不斷擴充善端，完善人的品格，提升人的精神境界。同樣，在當代西方思想界已經開始對西方文明進行深刻反思。社群主義批判現代西方社會從純粹自利的人性出發進行制度設計造成了人際間的疏離和冷漠狀態。后現代主義批判現代西方社會是用“宏大敘事”構筑的幻象，現代人仍經常處于權力的規訓之中。博登海默則指出：“如果法律制度為了限制私人權力和政府權力而規定的制衡原則變得過分嚴厲和僵化，那么一些頗有助益的拓展和嘗試也會因此遭到扼殺。”[7](403?404)

人性是人的自然屬性和社會屬性的統一。人的自然屬性是指人先天的、與生俱來的屬性，如食色、知情意等。它是不可言善惡的，即不能運用道德規范對它進行道德評價。只有人的社會屬性才可言善惡。“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”[10](56)人的社會屬性是后天獲得的，而不是生而固有的，是社會關系的總和。人們“按照一定的社會生活和文化背景創造出道德、法律、宗教、政治等方面的規范，給人性中的自然欲望及這種欲望在人的社會行為中的體現劃出一個適度性。個人的社會行為只要保持在適度性之內，便被稱作‘善’，超越適度性的則被稱之為‘惡’”。[11]這種適度性本身也是隨著人類歷史不斷地向前發展而變化的。

性善論與性惡論都是在二元對立、非此即彼的思維模式中求解人性。非性善即性惡，它導致不是對人性盲目樂觀就是極度悲觀，這是不可取的，它會使邏輯與歷史嚴重相背離。人類幾千年的文明史雄辯地說明人兼有善惡雙重本性，有為善和作惡的兩重性，人一半是天使，一半是魔鬼。因此，制惡與揚善是制度設計的雙重任務。當代中國的民主政治建設必須充分發揮這兩方面的功能，克服傳統政治中揚善有余而制惡不足的缺陷。法律是一種硬約束，以國家強力為后盾，其主要是制惡功能。它既要制個體之惡，更要制公共權力之惡。道德是一種軟約束，依靠的是人的自我約束和道德自律，作為自律性規范，其主要功能是揚善。兩者有機結合，共同證明和提升公共權力的合法性，維護社會穩定、促進社會發展。但制惡是揚善的前提，只有在制惡的基礎上才能談揚善。中國幾千年的政治實踐充分證明，單純的道德約束是不能有效制惡的。因為人具有兩重性，是不可靠的，易變的，且經常處于現實客觀環境的影響之中。我們必須以性惡論為基點設計政治體制，唯有如此才能有法治和憲政，才能有效防止濫用公共權力，才能切實保障個體的基本權利。

雖然建立在性惡假設基礎上的政治體制是比較合理的，但它決不是完美無缺的。因為我們在防惡的基礎上必須揚善，否則會造成道德缺位和信仰缺失。只講制惡的政治體制會忽視人的主觀能動作用，造成權力機械化，使掌握公共權力的人放棄道德追求，成為政治的“單面人”。這造成了公共權力的另一種“異化”，背離了公共權力的本來意義。所以，在制惡的同時，我們不能忘了人性的另一面——揚善。道德作為調整人們之間行為關系的社會規范，在維護社會穩定、促進社會發展方面也起著重要作用，它能規范法律所不能及的領域，與法律的功能適成互補。

當代中國的政治發展必須兼備制惡和揚善的雙重功能。兩者相輔相成、缺一不可。制惡是揚善的前提和基礎，沒有有效的權力制約和政治規范，就不可能有真正意義上的自由、民主、法治。揚善是制惡的目的和歸宿，沒有正確的道德規范和道德激勵，個體就會喪失精神家園，公共權力就會異化和喪失其合法性，社會就會出現道德缺位。制惡與揚善，兩者不可顛倒、不可偏廢。只有把權力制約與道德激勵有機結合起來，才能壓制人性中壞的可能，實現人性中好的可能。只有在建設社會主義民主、完善社會主義法制的前提下，加強思想道德建設，增強全社會的道德觀念和道德水平，才能把我國真正建成一個富強、民主、文明的社會主義現代化國家。只要以制惡為先，輔之揚善，中國民主與法治的前景就可欲可瞻，如果反其道而行之，那么任你把公平正義、廉潔自律叫得響徹云霄，完善的民主與法治也終將只是南柯一夢。

三、從權力本位走向權利本位

權力與權利是兩個既有重要區別，又相互聯系的概念。在西方文化傳統中，表征權力與權利的詞的寫法和讀音均有明顯不同，且經古希臘羅馬至現當代思想家對兩者內涵、外延及兩者相互關系的厘清，人們通常對其都有比較清晰的認識。而在漢語中，兩者讀音相同，且與英文right相對應的“權利”觀念，只是到了近現代才由西學東漸傳遞過來，至今其確切含義仍不為大眾所知曉。在應用兩者時常將其混為一談，或是語意交叉，或是界限不清。[12]

在漢語中，“權力”是由“權”和“力”組成的復合詞。“權”最初意指測量物體重量的器具，即“錘謂之權”。在春秋戰國時期，“權”與政治聯系起來，喻指“權勢”“權柄”“權貴”等政治經濟方面的優勢力量，且此力量能對他人其制約作用。“權”字經過引申，具有了新的含義和詞性，經常被作為動詞，有衡量、揣度之意。孔子說：“謹權量，審法度，修廢官，四方之政行焉。”(論語·堯曰)《商君書》中也寫道，“權制獨于君則威”。(商君書·修權)在這些用法中“權”已經體現了現代意義上權力的意蘊。“力”的含義比較單一，主要指力量，效能。在現代漢語中，權力通常意指政治上的強制力量，權力被引申、擴展為個人或組織依據自身的需要和意志，能夠排除阻抗，影響乃至支配他人的力量和能力，它是一種組織性的支配力，是一種強制力和約束力。

中國傳統政治文化中，權力是謀取個體利益和社會資源的基本手段，權力是衡量個體地位和人生價值的基本尺度，此種意識為社會成員所普遍認可。權力是政治國家的主導運行規則，當國家與社會、政治與經濟高度一體化時，權力必然會泛化為整個社會體系的主導運行規則，即表現為權力本位。國家政治功能無限膨脹、全面覆蓋，社會自主空間極度狹小、社會經濟功能極度羸弱。中國封建社會，對于高居獨尊地位的政治權力的無尚尊崇和絕對服從，對于作為政治權力人格化的君主和各級長官的無條件忠誠乃至盲目迷信成為中國民眾的重要特征。

權力本位的基本特征可集中概括為八個方面：①權力無界。即“權力圓”無限大，權力的行使范圍和影響范圍沒有邊界，可以隨心所欲地滲透到任何權利者的任何領域，不受權利者“權利圓”的邊界限制，其具體表現是權力無邊，權力包管，權力很少甚至不受約束。②權力萬能。即相信權力可以改變一切、實現一切，受權力支配的一切人都必須無條件服從權力，否則必受權力者懲罰。③權力至上。權力在整個社會序列中處于最高等級，其地位至高無上，人也因擁有權力的大小分屬于不同的等級。④權力情結。權力擁有者將權力看作一種不可或缺的資源，整個社會普遍呈現迷戀權力、崇拜權力和爭奪權力的傾向。⑤權大于法。在觀念上將權力的價值和地位看得高于法律，在實踐中權力擁有者往往輕視法律、虛置法律，以自己的意愿取代法律，破壞法定的制度。⑥權力被認為天然合理、正確，與權利者發生沖突時權力者無錯，若有錯必定是權利者的錯。⑦權力獨立化傾向，權力的價值被從“工具”提升為“終極”。⑧強調國家政權的至高無上地位，傾向于認為有了權力就有了一切，沒有權力就會失去一切；社會政治生活中的官本位、家長制盛行；對權力的保護的力度和廣度遠大于對權利的保護。[13]以上是對典型的權力本位特征的理論概括，在實踐生活中并不會總是表現得那么典型、那么全面，它可能集中地體現出其中的某幾個方面。

權利是與社會主體的人格獨立和自由緊密聯系的范疇。在法律上，“權利”是指法律賦予人們享有的某種權益的可能性，表現為社會主體實施某種行為或不實施某種行為的資格，一定權利主體有資格在法律許可的范圍內做出自由選擇和自由行動。權利與自由緊密相連，享有某些權利，就意味著享有某些自由，權利是主體獨立自由的必要條件。權利是社會經濟結構所內蘊的社會關系在主體行為自由方面的表征，并有法律、道德等社會規范體系所確認和保障，體現為法律化的利益。

市場經濟的發展是經濟從封閉走向開放的過程，也是權利從權力中獲得解放的過程，即權力與權利發生結構分化的過程。努力維護基本權利、切實保障基本權利、充分享有基本權利必將成為文明社會成員的共同心聲。市場經濟的發展、國家與社會的兩重分化、公民社會的建構、權力本位的逐步消褪和權利本位的逐漸生成是同時發生的歷史過程。對于在當代中國倡導權利本位的意義，有學者總結道：“在權利與權力的關系中，主張權利本位，反對權力本位，意在把權利從權力中解放出來，即人們常說的‘松綁’，以實現政治與經濟、政府與企業、國家與市民社會的相對分離，徹底拋棄官本位、國家本位的封建遺跡，促進經濟市場化、政治民主化、文化理性化和社會現代化。”[14](507)

權利本位理念包含如下五方面的基本特征：①權力來源于權利。權力是權利的次生形態和幻化樣式，權利是權力的基礎和源泉。國家的一切權力屬于人民，公民權利是國家權力的源泉，國家權力由人民所賦予，被人民所委托。國家權力的配置、國家官員的產生、國家權力機構的設置及其運作方式和程序等都是公民行使權利的結果。權力來自于社會的權利沖突和社會管理的需要，不是權力“創造”和“衍生”了權利，而是權利“創造”和“衍生”了權力。人民的利益應成為國家活動的目的和源泉。梁啟超先生談到國家權力與個人權利的關系時，曾精辟地指出：“國家，譬猶樹也；權利思想，譬猶根也；……為政治家者，以勿摧壓權利思想為第一義；為教育者，以養成權利思想為第一義；為私人者，無論士焉、農焉、工焉、商焉、男焉、女焉，各自堅持權利思想為第一義。”[15](209)②權力服務于權利。國家權力的目的和價值都體現在為人民的權利服務之中，維護正義、保障自由、防止侵權、懲惡揚善是國家權力的應盡之責。國家政治權力的配置和運作，只有為了保障主體權利的實現，協調權利之間的沖突，制止權利之間的互相侵犯，維護權利平衡，才是合法的和正當的。權力服務權利，不僅體現在防范對權利的侵害，更重要的是為權利的行使和實現創造條件，并隨著社會的發展拓寬權利的領域。③權力以權利為界限。權利界定了國家權力運作的合理性基礎、范圍和限度，它是國家權力的界標。憲法和法律所確認的公民權利就意味著公民的自由活動空間，就是防止國家或他人干預的屏障。在這個空間內，主體可以盡其所能地行使自己的意志自由，充分享有憲法和法律所認可和保護的利益，創造性地發揮其才能和潛力，同時也為社會創造更多的物質和精神財富。這個自由空間不僅是為他人所設定，也是為國家所設定，國家權力的運行應當以此為界限。[16]④權利制約權力。這是由權力本身的性質和特點決定的，權力自身具有強烈的擴張性，不受控制的權力常帶來破壞性的結果，且其容易成為強者壓迫弱者的工具。找尋制約權力的有效途徑是政治哲學家們矢志不渝的追求。許多現代文明國家都將權力的分立和制衡作為憲法制度的靈魂，權力配置和相互制約機制構成現代憲法的基本內容。以權力制約權力和以權利制約權力是迄今在實踐中應用于制約權力的兩種最有效的手段。⑤法大于權。權力必須在憲法和法律的范圍內活動，任何個人或組織沒有超越憲法和法律的特權。“法即權利”的觀念是近代理性觀念的產物，[17](27?28)以權利為核心重構現代法理念已成為民主與法治社會的共同追求。“現代法意識中最根本的因素是主體性意識，包括對本人權利的主張(自由)和對他人權利的尊重(平等)這兩個互相關聯(團結)的方面。由于每個人的權利的確定都是以其他人的權利的共存為前提，因此，‘為權利而斗爭’與排他的利己主義截然不同，不僅不會破壞安定團結，反而會升華為‘為法制而斗爭’，強化合法秩序。”[18](7)法律是解放人類的工具，而不是束縛人性的枷鎖。良法的本質在于它同正義與道德原則的一致，而不在于它同命令與威脅的結合。

四、從全能政府走向有限政府

全能政府不是指一個政府不受自然規律和社會歷史規律的約束，或能徹底杜絕民間的反抗。全能政府是指政府自身在職能、權力、規模和運行方式上具有無限擴張、不受法律和社會有效制約傾向的政府模式。全能政府可概括為兩個根本特征：①中央高度集權。全能政府之下，一切權力集中于中央、中央政權高度集中于最高統治者手中。需要特別指出的是中央高度集權與中央集權間存在重大區別。中央集權是國家政權建構的普遍形式，中央集權是鞏固國家政權，維護社會秩序，促進社會發展的必要條件。中央集權允許適度分權和地方自治。而作為極端形式的中央高度集權“乃是國家超越了自己的范圍，超越了自己的本質。”[19](393)它從根本上否定向社會分權、向地方分權和地方自治。②泛政治化。政治權力全面介入經濟、文化和社會領域。政府幾乎壟斷所有的經濟資源，直接參與經濟活動，干預和掌控微觀經濟主體。政治權力全面滲透思想文化領域，在政治掛帥的旗號下，政治功能凌駕于文化功能之上。國家與社會高度一體化，公共權力領域吞并私人領域，社會全面政治化。中央高度集權和泛政治化是全能政府模式下政治國家自下而上和自上而下全面控制社會的兩個方面，它們相伴而生、相輔相成。形象地說，全能政府就是政府及其政治權力無所不能、無所不管、無處不在。在公民社會湮滅于政治國家，缺乏一個相對獨立的社會自主領域的情況下，全能政府的存在幾乎是必然現象。[3](237?238)

有限政府是與全能政府相對應的分析范疇。區分有限政府和全能政府的根本標準在于一個政府在權力、職能、規模和運行上是否受到來自法律的明文限定，是否自愿公開接受來自社會的監督制約，政府在逾越其法定邊界時，是否能得到及時有效的糾正。

有限政府的基本內涵是：①政府職能有限。政府職能須嚴格限定在政治性公共權力領域，其要旨在于公共利益。主要是維護公共安全、進行宏觀調控、維持市場秩序、提供科教導向、管理公共事務和服務社會大眾，政府職能主要體現在彌補市場失靈。政府只“掌舵”而不“劃槳”，只當“裁判員”而不當“運動員”。②政府權力有限。有限政府是法治政府，政府權力有嚴格的邊界，必須依法行政，不得超越于憲法和法律之上。政府權力源于個人權利的讓渡，政府有保護產權、維護秩序、仲裁糾紛和保護弱勢群體的權力，政府在任何時候都不可侵犯公民的基本權利。③政府規模有限。現代政府管理要求決策科學化，實現從人力密集型向科技密集型的轉變，有限政府應是一個機構精簡、人員精干和辦事高效的“小政府”。實行透明行政，公民對公共事務享有廣泛的知情權、監督權和參與權。[20](27?30)④政府責任有限。政府通過確立責任機制強化對政府自身的限制，但人們在享有自由和權利的同時，必須承擔相應的風險和責任。政府必須保障公民的基本權利，但不承擔維護公民生存和發展的無限責任。

全能政府可能有很高的行政效率，也可能暫時為人們帶來眾多福利，但它絕不可能帶來公民的自主和自治，帶來公民社會的成長，它與現代民主政治的要求是背道而馳的。要實現國家與社會的良性互動，發展民主政治，就必須實現從全能政府到有限政府的嬗變。此嬗變包含三個重要環節。

第一，政府權力上，實現從高度集權向適度分權轉變。這一轉變包括兩個內在關聯的部分。其一是政府向社會分權。政府向社會分權是政府間分權的基礎。②沒有政府向社會適度分權，政府間分權必然導致地方權力畸形膨脹，地方保護主義盛行，甚至地方政府自身成為利益主體，濫用職權、以權謀私。政府向社會分權即國家把本屬于社會的權力還給社會，是國家還權于社會的過程，國家權力不再是唯一的必須絕對服從的權力。它意味著權力主體的多元化，公民自組織、私營部門和國際組織等也成為不同層面的權力中心，它們分擔管理公共事務、提供公共物品和公共服務的職責。其二是政府間分權。政府間分權是在政府向社會分權的基礎上，改變傳統的中央高度集權體制，建立和完善中央與地方合理分權體制。這首先必須界定中央與地方政府的職責權限，中央與地方每一層級政府間都有明確的職權界限，確立地方政府的地方治理主體地位，每一政府層級都有相對的地方治理自主權，實現有限自治。[21]

第二，政府職能上，實現從管制型向服務型轉變。政府管理的直接目的是規范社會的政治生活，維護公民的合法權利。它既是對公民行為的一種規約，又是對公民權益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，同時也是一種服務。毫無疑問，迄今為止政府仍然是社會公共事務和公共秩序的主要管理者，它必須行使對社會和公民的管理責任，其中包括實施強制性的管理措施。在一定意義上說，政府管理就是對公民生活的一種必要管制，政府管理的過程也是一個對社會生活進行管制的過程，只要政府存在一天，管制就存在一天。然而，隨著公民社會的發展、民主政治的完善和執政水平的提高，政府管理中的管制成分正在日益減少，而服務的比重則日益增多，建立服務型政府已經成為政府體制改革創新的重要目標。從某種意義上，政治現代化和民主化的過程，也是一個從管制型政府不斷走向服務型政府的過程。[8](126?127)

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主法治秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。服務型政府意味著增進和維護公民的基本權利和社會的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過對公民的服務而不是對社會的管制來維護和提升自身的執政地位和執政水平。建立服務型政府要求在運作方式上摒棄管制型政府的官本位，堅持公民本位。政府不是某個黨派、某些利益集團或少數人的服務工具，而是全體公民的服務組織。不是人民為政府而存在，而是政府為人民而存在。服務型政府體現著公民權利第一性，公民權利是國家權力之本，是行政權力之源，政府應當始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者和堅定維護者。要從根本上治療“官本位”這個頑癥，只能依靠民主政治建設，通過完善的選舉制度和法定的民主程序，把政府官員的產生和行為置于全體公民的有效制約和監督之下，改變官員只對領導負責而不對群眾負責的思維定式，從而抽掉官本位的制度基礎，為樹立公民本位奠定根基。

第三，管理方式上，實現從統治向治理轉變。統治與治理都是實施公共管理的方式，兩者有共同之處，但存在著重要區別。治理作為一種政治管理過程，也像統治一樣需要借助于權力和權威，最終目的也是為了維護正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。兩者的重要區別至少表現在三個方面：第一，管理過程中所依憑的權威類型不同。統治與治理的本質性區別在于，兩者都需要權威，統治所賴以實施的權威必然是政府，但治理所需要的權威并非一定是政府。統治的權威主要源于政府以國家強制力為后盾的法規命令，治理的權威則主要源于公民的自覺認同和基本共識。前者以強制為主，后者以自愿為主。這意味著，即使沒有多數的認可，政府統治照樣可以發揮其功能；治理則表現建基于多數人的共識和認可之上，沒有多數人的共識和認可，治理就失去了發揮其真正效用的土壤。第二，管理過程中權力運行的向度不同。政府統治時權力運行的方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。治理活動則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同、建立互信和共同目標等方式實施對公共事務的管理。第三，管理的范圍不同。政府統治所涉及的范圍就是以領土為界的民族國家，與此不同，治理所涉及的對象要寬泛得多。由于實施治理的主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的公民社會組織，所以，治理所涉及的范圍既可以是特定領土疆域內的民族國家，也可以是超越單一國家領土疆域的國際領域。[8](129?130)現代社會要求政府管理活動中統治的成分日益減少，而治理的成分日益增多。

隨著經濟和政治體制改革的深化，政府體制改革的重要性和緊迫性日益突顯。建構有限政府已成為發展市場經濟、建設民主政治和建立有效政府的共同要求。有限政府是有效政府的必要前提，全能政府必然導致無能政府。政府職權的過度膨脹，必然導致龐大的官僚機構，維持其運轉需要巨額的財政收入，財政不足是全能政府難以克服的頑癥。政府職權的無限增長會引起官僚主義盛行、政府效率低下、政策失敗頻仍。全能政府對社會資源的全面控制，為其公職人員的權力尋租提供了大量機會和廣闊空間。它同時強化了官本位體系，加劇了社會不平等。政府職權的無限擴張還會造成政治國家對公民社會、公共權力領域對私人領域的全面吞并，造成個人基本權利的喪失、社會機能的萎縮、市場機理的失效和社會自主性無法生成。其實，全能政府職權過度擴張的每一步，都在降低自身的有效性和消解自身的合法性，它最終走向的是一個無能的政府。

注釋：

①中國傳統政治中的“德治”與當代意義的“以德治國”不是同一概念。“德治”與君主政治密切相關，是君主領導下的德治，是對君主政治的道德要求，其實質是與法治相對立的人治。

②國內學界主張政府分權的許多學者實際上是在“政府間分權”的層面上談論分權問題，而忽視了“政府向社會分權”這一更基礎的層面。

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